獨立學院規范設置政策之執行梗阻探析

唐果 徐軍偉

收稿日期：2012-04-03

作者簡介：唐果，寧波大學科學技術學院講師；徐軍偉，寧波大學科學技術學院黨委書記，副研究員。（浙江寧波/315212）

*本文系全國教育科學“十二五”規劃2011年教育部重點課題“獨立學院浙江模式研究”（項目編號DFA110226）成果之一。

摘 要：2008 年教育部出臺的《獨立學院設置與管理辦法》給獨立學院設定了5年規范設置過渡期。由于政策執行者和目標群體追求自身利益，政策方案規劃不科學和政策環境的消極影響，時至今日，大部分獨立學院仍然“按兵不動”。為了消解政策執行梗阻，教育部不僅要適當降低對獨立學院硬件的要求，承認國有民營獨立學院的合法性并分類管理獨立學院，還要大力進行政策宣傳以加強政策認知與認同。

關鍵詞：獨立學院；政策執行；母體高校

一、 《獨立學院設置與管理辦法》 制定的背景獨立學院發軔于二十世紀九十年代初公辦高校中以民辦機制運行的二級學院，因1999年高校擴招而漸成規模。2003年，教育部開始正式使用“獨立學院”指稱上述民辦的二級學院，并開始對全國獨立學院進行清理與規范。在隨后的五年中，獨立學院在獲得很大發展的同時，也存在四個方面的問題：（1）部分獨立學院辦學不規范，存在違規宣傳，違規招生，以及學位證書發放不統一的情況；（2）部分獨立學院專職教師人數不符合教育部相關規定；（3）獨立學院產權不明晰；（4）一些獨立學院存在片面追求招生規模而忽視辦學質量，管理混亂的現象。公共政策是政府機構活動的產物，是政府進行公共事務管理的主要手段和方式。任何社會的經濟繁榮、政治發展和社會進步，都離不開合理的公共政策的指導和調控。為了解決上述政策問題，2008年2月，教育部第26號令發布了《獨立學院設置與管理辦法》（以下簡稱《辦法》），首次以規章的形式對獨立學院辦學進行規范，并規定于當年4月1日開始實施該政策。

二、《辦法》 執行梗阻的主要表現及原因

政策執行并非如公共政策學家T·B·史密斯所說：“政策一旦制定，政策即被執行，而政策結果將與政策制定者所預期的相差無幾。 ” [1] 在現實生活中，政策執行梗阻的現象時有發生，《辦法》 也不例外。例如，《辦法》第十二條①和第五十六條②分別對獨立學院舉辦者過戶資產到獨立學院的時間以及獨立學院未按期過戶資產的處罰措施做出了明確的規定。但是，當一年期限已到時，絕大部分獨立學院都沒有過戶資產，當地政府部門也沒有處罰相關獨立學院。另外，《辦法》第五十八條③要求獨立學院在2013年4月1日之前完成規范設置工作。不過，截至2011年11月，全國仍有300多所獨立學院“按兵不動”。究其原因，主要有以下幾點。

（一） 政策執行者和目標群體追求自身利益

在《辦法》出臺之前，大部分獨立學院每年都要把所收學費的20%～70%作為“管理費”交給其母體高校。當地政府部門是地方公辦高校的主管部門，負有向地方公辦高校撥付辦學經費的責任。在當今辦學經費緊張的大背景下，獨立學院所交的“管理費”無疑減輕了當地政府的財政負擔，使其間接獲得了一定的經濟利益。美國著名學者大衛伊斯頓（David Easton）指出：“公共政策是政治系統權威性決定的輸出，是對全社會的價值作有權威的分配。” [2]《辦法》第四十三條④對獨立學院出資人的回報問題做出了明確規定。不過，該政策實施后其母體高校獲得的“合理回報”將會遠遠少于之前的“管理費”。公共選擇理論創建者詹姆斯M.布坎南James M·Buchanan認為：“政府官員是理性的、自私的‘經濟人，在政治市場中他們追求著政治利益最大化，全然不顧這些利益是否符合公共利益。” [3] 因此，當地政府部門和獨立學院的母體高校都消極執行這項涉及利益分配和調整的政策。正如湖北省多家獨立學院的董事長表示，湖北獨立學院的獨立一直沒有實質性進展，與省里既沒有出臺相應的政策，母體高校也不愿意放棄每年數千萬元的既得利益有很大關系。

（二） 政策方案規劃不科學

1.政策方案規劃違反了穩定可調原則。政策調整或規范的是人的行為和人們之間的關系，尤其是利益關系，它促使人們向政府所期望的目標前進。作為指導社會生活的原則，政策毫無疑問需要有一定的連續性和穩定性，以免造成社會不穩定。2003年，教育部曾經規定獨立學院校園規劃面積不少300畝，很多獨立學院當年都是按照300畝的標準來修建學校。然而，5年之后出臺的《辦法》卻要求“獨立學院的設置標準參照普通本科高等學校的設置標準執行”，這造成大量獨立學院達不到要求。例如，浙江省22所獨立學院中有18所不符合要求；陜西省12所獨立學院中有4所不符合要求；貴州省的獨立學院幾乎都不符合要求。在當下土地資源日益稀缺的情況下，獨立學院要在占地面積方面達到上述要求明顯困難重重，即使獨立學院能夠獲得土地，也需要付出較大代價。所以，許多獨立學院執行該政策時躊躇不前。另外，教育部朝令夕改的做法也使得獨立學院預期《辦法》日后也會發生改變。因此，它們采取靜觀其變的態度消極執行該政策。

2.政策方案規劃違反了現實可行原則。政策必須建立在現實條件基礎上，要具有可操作性。《辦法》第八條⑤對獨立學院舉辦者的資格條件做出了明確的規定。目前，中國企業承擔社會責任的總體狀況并不盡如人意，個人資產在3億元以上且關心教育事業的富豪也不多。在獨立學院屬于公益性事業的情況下，獨立學院要在較短時間內找到有較強經濟實力、積極承擔社會責任且熱愛教育事業的舉辦者并不是一件輕而易舉的事情。

當前，獨立學院的辦學模式主要有三類：一是“公辦高校單獨或合作舉辦”模式。二是“公辦高校+ 地方政府（+ 企業）”模式。在這種獨立學院模式中，國有資產的投入占很大比例。三是“公辦高校+ 民營企業”模式。[4]從產權角度看，前兩類辦學模式的獨立學院基本屬于國有民營，第三類辦學模式的獨立學院基本屬于民有民營。《辦法》第二條⑥對獨立學院做出了明確的界定。然而，這個界定并沒有考慮國有民營獨立學院的情況，導致一些國有民營獨立學院無所適從。例如，由寧波市政府投資建設，浙江大學負責辦學管理的浙江大學寧波理工學院就聲明自己不是《辦法》所指獨立學院，故無需執行該政策。而且，《辦法》第二條把獨立學院歸類于民辦高校范疇意味著國有民營獨立學院不屬于“公辦”。這顯然與國有民營獨立學院的實際情況不符，造成一些國有民營獨立學院對該政策有抵觸情緒。另外，關于《辦法》對校園占地面積的規定，獨立學院也認為該政策沒有考慮到獨立學院的實際情況。

3.政策方案規劃違反了系統協調原則。任何一項具體政策并非孤立存在，它始終與其他政策相互聯系，處于一個政策體系之中。《辦法》第三條⑦把獨立學院定性為公益性事業。公益是公共利益的簡稱，公共利益的本質特征之一是非營利性。[5]非營利組織的非營利性主要體現在三個方面：一是不以營利為目的；二是不能進行剩余收入（利潤）的分配（分紅）；三是不得將組織的資產以任何形式轉變為私人資產。[6]但《辦法》第四十三條卻允許出資人從獨立學院的辦學結余中取得合理回報。可見，《辦法》的第三條與第四十三條自相矛盾。另外，《辦法》第二十三條⑧要求獨立學院辦理法人登記。我國民法通則把法人分為機關法人、事業法人、企業法人、社會團體法人，但在此之前沒有任何政策明確規定獨立學院屬于何種法人。現在《辦法》把所有類型的獨立學院都定性為“民辦高校”，這導致相關獨立學院辦理法人登記時左右為難。[7]

（三） 政策環境的消極影響

任何一項政策的執行都會受到所處政策環境的影響和制約。近年來，隨著我國大學適齡人口不斷地減少和高等教育規模持續地擴大，我國高等教育的錄取率逐年提高，未來高考錄取率甚至可能會達到100%。以山東省為例，2008年該省考生數量是78萬，預計到2013年，這一數字可能會下降到50萬左右。2009年，山東省的招生計劃為52萬人。顯然，即便其招生計劃不增加也將陷入無生可招的困境。心理學家維克多·弗魯姆（Victor Vroom）的期望理論認為，激勵力量是效價與期望的乘積。面對日益萎縮的獨立學院生源，失去母體高校金字招牌依托的獨立學院無疑缺乏投資熱情去滿足《辦法》的“獨立學院的設置標準參照普通本科高等學校的設置標準執行”的要求。

三、消解 《辦法》 執行梗阻的主要對策

19世紀英國政治家索爾慈伯里（Salisbury）爵士認為，根本沒有一成不變的政策，和所以有機體一樣，政策始終處于發展之中。由于人的理性是有限的，人們在制定政策時無法對影響政策的因素及政策實施后可能產生的結果都考慮得面面俱到。隨著人們對政策問題認識的不斷深化，其對政策本身做出相應調整亦是必然。能否制定出切合實際的政策以及能不能有效地推進和貫徹這些政策，是衡量一個國家政府能力強弱的一個重要標準。[8]

（一） 適當降低對獨立學院硬件的要求

清華大學老校長梅貽琦先生曾經說過，“所謂大學者，非有大樓之謂也，有大師之謂也”。這句話對獨立學院同樣適用。獨立學院占地面積的多寡與其辦學質量高低并無必然聯系。而且，美國知名政策分析專家威廉.N.鄧恩（William·N·Dunn）認為，當代公共政策問題具有“政策問題關聯性”的特點，即一個政策問題的解決可能會引起新的政策問題。[9]例如，有8000多名在校生的浙江工業大學之江學院的校園面積只有區區258畝，但其辦學秩序和辦學質量良好。然而，為了滿足《辦法》對獨立學院硬件的要求，它打算遷往偏遠的富陽縣。遷校帶來的資金和招生壓力無疑會影響其正常運行和教學投入，導致辦學質量下降問題的發生。因此，鑒于多數獨立學院已按照300畝的標準修建學校，大學適齡人口不斷地減少以及避免浪費資源，教育部應該適當降低對獨立學院硬件的要求，而不必規定“獨立學院的設置標準參照普通本科高等學校的設置標準執行”，以免因此而出現新的政策問題。

（二） 承認國有民營獨立學院的合法性并分類管理獨立學院

美國公共政策教授麥克勞克林（McLaughlin）指出：“有效的政策執行有賴于成功的相互調適過程。” [10]無論從獨立學院的辦學類型還是產權性質來看，把獨立學院界定為民辦高校都無法涵蓋當前獨立學院的整體狀況。目前，那些辦學比較成功，運行規范的獨立學院大多數是國有民營獨立學院。如果把所有獨立學院都定性為“民辦”，那么國有民營獨立學院不得不尋找相應的合作單位或個人，而資本的逐利性很可能對獨立學院的辦學質量造成負面影響，甚至會導致國有資產流失。因此，對于國有民營獨立學院，政策制定者應該把其屬性界定為“公辦”，規定它是公益性事業并允許其登記為事業法人，同時嚴格按照教育部“六個獨立”的要求對其進行規范管理；積極支持公辦高校與地方政府或國有企業合作舉辦的獨立學院，逐步規范公辦高校與其下屬校辦企業合作舉辦的獨立學院，堅決取締公辦高校無合作方而獨自舉辦的獨立學院。對于民有民營獨立學院，政策制定者應該將其定性為營利性組織，規定它可以取得合理回報，允許其登記為企業法人。在當今企業承擔社會責任狀況普遍不佳的情況下，民有民營獨立學院被定性為營利性組織也有助于其吸引優質社會資源參與辦學。

（三） 大力進行政策宣傳以加強政策認知與認同

《辦法》的順利執行要以當地相關政府部門、獨立學院及其母體高校對該政策的認知和認同為前提條件。只有其充分了解政策的意義、目標以及政策執行的原則、方法和步驟后，獨立學院才會積極主動地去執行。為了讓政策執行者和目標群體認真地領會和深刻地理解該政策的精神實質和內在規定，統一他們的思想基礎，教育部要積極采用各種方法來宣傳《辦法》。孟子曰：“徒善不足以為政，徒法不能以自行。”教育部還要對消極執行該政策的相關政府部門、獨立學院及其母體高校進行問責，并對積極執行該政策的組織給予一定物質和精神獎勵。

注釋：

①《獨立學院設置與管理辦法》第十二條規定：獨立學院舉辦者的出資須經依法驗資，于籌設期內過戶到獨立學院名下。本辦法施行前資產未過戶到獨立學院名下的，自本辦法施行之日起1年內完成過戶工作。

②《獨立學院設置與管理辦法》第五十六條規定：獨立學院有下列情形之一的，由省級教育行政部門責令限期改正，并視情節輕重，給予警告、1至3萬元的罰款、減少招生計劃或者暫停招生的處罰：（一）獨立學院資產不按期過戶的；（二）發布未經備案的招生簡章或廣告的；（三）年檢不合格的；（四）違反國家招生計劃擅自招收學生的。

③《獨立學院設置與管理辦法》第五十八條規定： 本辦法施行前設立的獨立學院，按照本辦法的規定進行調整，充實辦學條件，完成有關工作。本辦法施行之日起5年內，基本符合本辦法要求的，由獨立學院提出考察驗收申請，經省級教育行政部門審核后報國務院教育行政部門組織考察驗收，考察驗收合格的，核發辦學許可證。

④《獨立學院設置與管理辦法》第四十三條規定：獨立學院在扣除辦學成本、預留發展基金以及按照國家有關規定提取其他必需的費用后，出資人可以從辦學結余中取得合理回報。出資人取得合理回報的標準和程序，按照民辦教育促進法實施條例和國家有關規定執行。

⑤《獨立學院設置與管理辦法》第八條規定：參與舉辦獨立學院的社會組織，應當具有法人資格，注冊資金不低于5000萬元，總資產不少于3億元，凈資產不少于1.2 億元，資產負債率低于60%。參與舉辦獨立學院的個人，應當具有政治權利和完全民事行為能力，個人總資產不低于3億元，其中貨幣資金不少于1.2億元。

⑥《獨立學院設置與管理辦法》第二條規定：本辦法所稱獨立學院，是指實施本科以上學歷教育的普通高等學校與國家機構以外的社會組織或者個人合作，利用非國家財政性經費舉辦的實施本科學歷教育的高等學校。

⑦《獨立學院設置與管理辦法》第三條規定：獨立學院是民辦高等教育的重要組成部分，屬于公益性事業。設立獨立學院，應當符合國家和地方高等教育發展規劃。

⑧《獨立學院設置與管理辦法》第二十三條規定：申請正式設立獨立學院，審批機關應當按照民辦教育促進法規定的期限，作出是否批準的決定。批準的，發給辦學許可證；不批準的，應當說明理由。依法設立的獨立學院，應當按照國家有關規定辦理法人登記。

參考文獻：

[1] T·B·Smith. The Policy Implementation Process.Policy Science，1975，No.4.

[2] David Easton. The Political System： An Inquiry into the State of Political Science， New York： Knopf， 1971.

[3] James M·Buchanan. The Expanding Public Sector： Wagner Squared.Public Choice 31，Leiden：Fall 1977.

[4] 周兆農.制度設計的初衷與實踐運行的矛盾——由《獨立學院設置與管理辦法》所引發的思考[J].教育發展研究，2009（6）：61-63.

[5] 余少祥.什么是公共利益——西方法哲學中公共利益概念解析[J].江淮論壇，2010（2）：47—50.

[6] 王名.非營利組織管理概論[M].北京：中國人民大學出版社，2010.135.

[7] 劉在洲，汪發元.獨立學院發展之路的幾點思考[J].高教探索，2009（3）：96—100.

[8] 黃卉，蘇立寧.公共政策執行力初探[J].科技與管理，2006（4）：12—15.

[9] 威廉·N·鄧恩.公共政策分析[M].北京：中國人民大學出版社，2010.121.

[10]McLaughlin.Implementation as Mutual Adaptation： Change In Classroom Organization.in Walter Williams and Richard F. Elmore （eds.）， Social Program Implementation， New York： Academic Press， 1976，Pp.167-180.