深化國庫集中支付制度改革的思考

張志軍

近幾年來，筆者參與了我省部分市、縣財政國庫集中支付制度改革的審計，從審計發現的情況看，各地財政系統按照改革要求，結合地方實際，制定并實施了不同運作模式的改革方案，取得了顯著的成效，但仍存在進展不平衡以及一些過渡性措施有待規范和完善等問題，需要通過深化改革予以解決。

一、國庫集中支付制度改革取得的初步成效

1.增強了財政資金調控能力，提高財政資金的使用效率。首先，國庫集中支付制度建立的國庫單一賬戶，使各支出部門的財政資金都集中于國庫單一賬戶中，財政部門可以對國庫現金流量進行預測，利用資金收支的時間差，靈活調度庫款，從而提高政府資金的整體利用效率。其次，國庫集中支付制度增加了國庫庫款存量，有利于財政部門對各項支出的資金安排，減少資金對項目的制約，有利于提高支出部門的辦事效率，也增加了財政部門支出的均衡性。再次，實行國庫集中支付制度，財政部門能掌握各預算支出部門每一筆用途，即購買的是哪一種商品和勞務、付款的時間、付款的對象等，可以杜絕不合理的支出，提高財政資金的使用效率。

2.規范了支出管理，強化了預算的執行。隨著部門預算的不斷細化和財政預算收支科目改革，預算單位的支出項目更加明晰，有利于財政部門規范預算單位的支出。改革后，對工資性支出、轉撥支出和大多數財政專項資金采用了財政直接支付的方式，使得財政資金必須按照預算項目和工程進度直接支付給供貨商或最終用款人，杜絕財政資金被挪用和擠占的機會。財政支出更真實的體現了財政資金的實際支出和流向，有利于提高預算執行的分析水平，也為來年的部門預算的編制提供了真實數據。

3.促進預算編制水平的提高。國庫集中支付的每筆支出都必須納入部門預算，必須經過預算管理部門審核批準的預算作為依據，因此國庫集中支付對預算編制提出了更高的要求，強化了對財政資金的監督管理，從機制上杜絕了無指標撥款，部門預算的明細化管理，從而約束了預算單位自行調節項目資金，維護了預算的嚴肅性，因此國庫集中支付的實行促進了預算單位重視和加強了預算編制工作，提高了預算編制的準確性和有效性。

二、國庫集中支付制度改革中存在的問題

1.部門預算難以完全滿足改革的需要。

部門預算是國庫集中支付的“龍頭”和前提。當前部門預算的編制和管理存在的問題有：一是預算編制還比較粗糙。雖然基本支出已相對細化，但項目支出預算仍然較為粗放，大部分都沒有細化到具體項目，難以滿足國庫集中支付管理的要求。二是部門預算年初的到位率較低，年度執行中仍有追加、追減調整預算。三是部門預算涵蓋的資金范圍有限。相當一部分資金不包括在部門預算之中，仍然是通過專戶直接撥付或層層轉撥。一些大額專項資金仍在國庫單一賬戶體系外運行。

2.單一賬戶體系運行尚不規范。

國庫單一賬戶是指將所有的政府資金集中于中央銀行的賬戶，同時所有的財政支出均能通過這一賬戶進行。各部門、各單位發生的支出，直接從國庫單一賬戶支付給個人或商品供應商及勞務提供者。由于人民銀行實時清算尚不能實現等原因，各項支出均從清算備用金中以實撥資金方式進行支付，即由國庫單一賬戶→清算備用金賬戶→供應商、勞務提供者等收款人，沒有發揮財政零余額賬戶的作用，清算備用金每日都有財政資金余額，財政零余額戶不為零，財政資金沒有完全集中于國庫單一賬戶中。

3.賬務處理中對年終結余額度的處理不科學。

根據《國庫管理制度改革試點會計核算暫行辦法》的規定，財政國庫支付執行機構對批準下達各預算單位零余額賬戶用款額度，不作正式會計處理，改革后，各預算單位“年終結余資金額度”實行額度結余完全結轉使用的辦法，在財政總預算先列支作預算暫存處理，預算單位也相應進行列支及作預算暫存處理，其實質也是將額度結余全部留歸單位繼續使用，但控制不好可能會帶來虛列支出等問題，事實上不少預算單位年終列支的用途與第二年實際支出并不一致，一定程度上規避了財政的監管。推行財政國庫集中收付制度，就是要通過日常支付審核，剔除支出“水分”，達到節減財政支出的目的。如果不分結余資金額度類別而全部留歸單位使用，雖然預算單位沒有意見，但卻背離了改革初衷。

4.在支付方式的使用過程中授權支付較多。

由于財政直接支付和授權支付的范圍劃分不明確，不細化，導致支付方式的選擇不夠優化。在實際操作中，預算單位為便于用款，往往只是對工資統發、管理嚴格的政府采購支出項目報直接支付，其他支出項目均報授權支出，導致授權支付項目較多，額度偏大。過多的財政資金通過授權支付到預算單位后，脫離了財政部門的監督。同時少數預算單位在辦理授權支付業務中，經常性經費與項目經費混用現象，專項經費沒有專款專用的現象還不能有效遏制在事前和事中，預算單位的現金使用量也難于得到有效控制。限額以上應使用轉賬支付的款項，一些預算單位圖省事，大多采用現金結算。

三、深化國庫集中支付制度改革的建議

1.要進一步深化部門預算改革，細化預算編制。一方面要把部門預算改革作為國庫集中支付改革的先決條件來推進。在預算編制環節，狠抓細化預算基礎工作，提高預算編制質量和水平，做到編準、編實。特別是在編制支出預算時，應從單位當年實際需要出發，結合當年財力狀況來核定具體支出額度，并明確各項支出的方向和用途。專項資金應力求細化到具體項目。只有在細化的單位預算和年初預算到位及時的情況下，單位用款計劃才能編制準確，才能保證單位工作的正常運轉。國庫集中支付改革目標才能得到順利的實現。另一方面，要把國庫集中支付改革作為鞏固部門預算改革成果的保障機制來實施，通過實行國庫集中支付，對預算指標和用款計劃的嚴格控制，來保證部門預算的嚴肅性，強化財政支出的剛性約束。

2.要規范單一賬戶體系的運作。考慮到現行銀行清算系統不能夠實現即時清算，可于每工作日開始，先由國庫向代理銀行劃撥一筆周轉資金，并分配到零余額賬戶，每日終了，各賬戶資金余額由代理銀行集中退回國庫，各代理賬戶余額為零。這樣既可以保證資金及時支付，又可以消除形成“第二國庫”的弊端。

3.要妥善處理結余資金額度。對于預算單位年底的結余資金，應該區分額度的類型，把應該收回的資金收回預算，把應該留給單位使用的資金，通過指標結轉在新的年度下達給單位使用，從而事實求是分配預算額度結余。要從緊安排預算，從源頭上擠壓額度結余。預算安排要科學，進一步細化項目預算，做到該花的一分不少，不該花的一分不花。從源頭上擠壓產生額度結余的空間。

4.要進一步規范支付方式，盡量減少現金使用。進一步規范財政直接支付和授權支付方式，采用定性與定量相結合的方式，明確財政直接支付與授權支付范圍，優化支付方式。從資金性質上進行細化分類，對工資發放、政府采購等支出項目及社保、教育、農業等專項資金，全部采用財政直接支付的方式；零星小額的日常支出，采取授權支付的方式；從資金額度上規定授權支付范圍，凡超出授權支付范圍的支出，全部采用財政直接支付的方式，進而實現以財政直接支付為主授權支付為輔的改革目標。

5.要進一步完善內部控制制度，確保財政資金安全。內部控制制度的制訂，應涵蓋國庫集中支付的各個環節，任何環節的失控，都有可能導致風險的發生。第一，完善國庫集中支付執行分析機制。要充分利用財政支出信息集中的優勢，在完善國庫集中支付動態數據的基礎上，通過建立包括指標體系、數據模型、評價體系等在內的分析系統，對國庫集中支付的財政支出信息和運行情況進行科學分析。第二，完善國庫集中支付動態監控機制。要把動態監控機制形成規范化制度，加大對預算執行中如大額套現、逃避政府采購監督、上下級單位違規劃轉資金、不按規定使用專項資金等問題的監控力度，強化動態監控信息的綜合分析，健全核查處理結果制度，準確反映預算制度和管理中的薄弱環節。全面提升國庫集中支付動態監控的效果。第三，完善國庫集中支付風險控制機制。要構建有效的國庫集中支付風險控制體系，以防范財政資金風險，規范財政資金支付、使用和清算，保證財政資金運行安全。

（作者單位：江西省審計廳）