美國針對非市場經(jīng)濟(jì)國家立法簡評

余盛興

在美國聯(lián)邦巡回上訴法院(CAFC)2011年12月19日認(rèn)定反補(bǔ)貼法不適用于非市場經(jīng)濟(jì)國家之后，幾乎所有人都在樂觀地估計美國對華“反補(bǔ)貼”就此壽終正寢，而此前遭遇反補(bǔ)貼且被征收反補(bǔ)貼稅押金的企業(yè)也期待著美國政府退稅。但是，3月5日和6日美國參、眾兩院分別以高支持率通過《對非市場經(jīng)濟(jì)國家適用反補(bǔ)貼稅法》(下稱《授權(quán)法》)，美國總統(tǒng)奧巴馬隨后于3月13日簽署了該法。這無異于晴天霹靂。

先上車后補(bǔ)票?

對于被美國認(rèn)定為“非市場經(jīng)濟(jì)國家”的中國可否適用反補(bǔ)貼法，近幾年成為中美經(jīng)貿(mào)爭端的一個焦點問題。據(jù)美國商務(wù)部和司法機(jī)構(gòu)上個世紀(jì)80年代在“喬治城鋼鐵案”中確立的判例，反補(bǔ)貼法不適用于非市場經(jīng)濟(jì)國家。此后數(shù)十年，美國商務(wù)部堅持這一立場。但是，美國商務(wù)部2006年11月21日對中國銅版紙發(fā)起反補(bǔ)貼調(diào)查的決定打破了這一先例。此后，美國政府將這一工具利用到極致。簡單的統(tǒng)計數(shù)據(jù)可見一斑：2006-2011年間，美國對華發(fā)起30起反補(bǔ)貼調(diào)查，但同期針對其他國家產(chǎn)品發(fā)起反補(bǔ)貼調(diào)查的數(shù)量僅9起。在這些案件中，中國公司幾乎無一幸免地被征收高額反傾銷稅和反補(bǔ)貼稅。

對于美國在一方面拒絕承認(rèn)中國為市場經(jīng)濟(jì)國家，另一方面卻高舉反補(bǔ)貼大旗的做法，中國政府和企業(yè)表示堅決反對。在商務(wù)部宣布對銅版紙發(fā)起反補(bǔ)貼調(diào)查后，中國政府和企業(yè)向美國國際貿(mào)易法院(CIT)提出訴訟，要求其宣布商務(wù)部對非市場經(jīng)濟(jì)國家發(fā)起反補(bǔ)貼調(diào)查不合法，并命令美國商務(wù)部終止調(diào)查。但是，CIT拒絕了中國的要求。不過，工程輪胎案司法審查卻出現(xiàn)了轉(zhuǎn)機(jī)。在美國進(jìn)口企業(yè)GPX公司及若干中國公司聯(lián)合訴美國政府案中，CIT判定商務(wù)部對中國工程輪胎采取的反補(bǔ)貼措施“不合理”。隨后，美國政府向CAFC提出上訴，CAFC不僅沒有買行政當(dāng)局的賬，而且還進(jìn)一步宣告美國商務(wù)部針對非市場經(jīng)濟(jì)國家產(chǎn)品采取的反補(bǔ)貼行動“不合法”。

而在WTO戰(zhàn)場，中國政府曾對美國對華“雙反”行動也進(jìn)行了有力的回?fù)簦⑾群髢纱螌⒚绹V諸WTO爭端解決機(jī)構(gòu)。在對部分產(chǎn)品反傾銷和反補(bǔ)貼措施爭端案(DS379)中，WTO上訴機(jī)構(gòu)裁定美國根據(jù)非市場經(jīng)濟(jì)國家方法確定傾銷幅度的同時，對同一產(chǎn)品征收反補(bǔ)貼稅的做法違反了WTO規(guī)則。

在無法獲得美國司法機(jī)構(gòu)支持或?qū)捜荩鴩H組織也裁定美國“違約”的情況下，美國政府改弦易轍，極力游說和推動國會修改立法，授權(quán)其對非市場經(jīng)濟(jì)國家采取反補(bǔ)貼措施。這是意料之中的事。不過，《授權(quán)法》的推出過程及其條款內(nèi)容，讓筆者以及一些美國同行感到十分驚訝：首先，《授權(quán)法》從醞釀、推出、通過到簽署可謂火箭速度。與眾多立法過程中美國國會內(nèi)部爭吵不休導(dǎo)致大量法案胎死腹中，而另一些法律在生效后數(shù)年后仍然不得不接受法院“合憲性”審查的情形相比，《授權(quán)法》獲得的“優(yōu)待”難尋二例。其次，《授權(quán)法》規(guī)定反補(bǔ)貼法適用于非市場經(jīng)濟(jì)國家的條款自2006年11月20日(對非市場經(jīng)濟(jì)國家發(fā)起第一起反補(bǔ)貼調(diào)查，即銅版紙案的前一天)開始生效，這種“量體裁衣”的條款使得美國商務(wù)部20多個已經(jīng)生效的反補(bǔ)貼稅令和正在進(jìn)行的反補(bǔ)貼調(diào)查合法化。第三，盡管《授權(quán)法》第二部分增加了避免重復(fù)征稅的條款，但其用詞模糊，而且實質(zhì)上將構(gòu)成重復(fù)征稅的舉證義務(wù)施加在應(yīng)訴方身上。這實在難言正當(dāng)和合理。

修改授權(quán)法的用意

從表面上看，《授權(quán)法》條款要求調(diào)查當(dāng)局避免“重復(fù)征稅”而適當(dāng)調(diào)整傾銷幅度。但是，它并沒有考慮針對非市場經(jīng)濟(jì)國家產(chǎn)品“雙反”可能導(dǎo)致“重復(fù)征稅”的實質(zhì)問題——成本重復(fù)計算。

匆忙立法導(dǎo)致忽略，還是國會議員并不懂這些技術(shù)問題?非也。確切地說，這是立法者有意而為之。據(jù)美國商務(wù)部現(xiàn)行的替代國價格方法，在反傾銷調(diào)查中采用某個市場經(jīng)濟(jì)替代國公開且未包含補(bǔ)貼的各種成本價格確定正常價值，其據(jù)此確定的傾銷幅度已經(jīng)剔除任何補(bǔ)貼成分。在此情況下，任何補(bǔ)貼都不存在，任何反補(bǔ)貼措施都將不可避免地導(dǎo)致“重復(fù)征稅”。從這個意義上說，《授權(quán)法》有邏輯混淆之虞。

《授權(quán)法》明確反補(bǔ)貼法可以適用于非市場經(jīng)濟(jì)國家固然無可厚非(美國法律和WTO規(guī)則都沒有禁止對非市場經(jīng)濟(jì)國家采取反補(bǔ)貼行動)，但僅僅為了維持過去數(shù)年的非法行動而將相關(guān)法律條款的效力追溯數(shù)年實在難言正當(dāng)。更為滑稽的是，《授權(quán)法》并不要求商務(wù)部相應(yīng)承擔(dān)義務(wù)重新評估過去案件的傾銷和補(bǔ)貼幅度，似乎是明日張膽地為“重復(fù)征稅”開綠燈，而且存在明顯的自相矛盾。

此外，在避免“重復(fù)征稅”方面，《授權(quán)法》并沒有觸及對非市場經(jīng)濟(jì)國家“雙反”的實質(zhì)，沒有對調(diào)查當(dāng)局施加必要的約束，相反卻可能對被調(diào)查者施加不正當(dāng)?shù)牧x務(wù)，這些將是《授權(quán)法》帶來的隱患，也是下一步可能面臨的爭議焦點問題。在筆者看來，如果美國商務(wù)部不將中國作為市場經(jīng)濟(jì)國家對待，或者不修改其確定中國企業(yè)傾銷幅度的計算方法，則不管采用何種方法確定的補(bǔ)貼幅度和采取的補(bǔ)貼行動都很可能違反了WTO規(guī)則和美國法律。

我們不能用“竹籃打水”來形容中國政府和相關(guān)企業(yè)過去數(shù)年在美國國內(nèi)行政司法體系內(nèi)以及WTO多變平臺所作的努力，更不應(yīng)該停留在“胳膊擰不過大腿”般的感嘆之中。可以預(yù)見，在“雙反”等國際貿(mào)易糾紛中，我國企業(yè)和政府主管部門將面臨更為復(fù)雜的法律、政治和技術(shù)斗爭。但是，這何嘗不是他們參與全球市場和提高競爭力途中不可避免的鍛煉呢?“這是一個最好的時代，也是一個最壞的時代”。在筆者看來，對于走向國際化和參與全球經(jīng)濟(jì)的企業(yè)和企業(yè)家來說，這種警醒是必要的，也是值得的。有了這種認(rèn)識，才能在有利的條件下不盲目自信，在不利的情況下不氣餒，堅持不懈地進(jìn)行政治和法律斗爭。這是成熟和穩(wěn)定的必要素質(zhì)。