創新社會管理的本質是還權于民

湯嘯天

內容摘要：加強和創新社會管理的本質是實現政府職能的轉變，回歸人民公仆的本位，還權于民、讓利于民。加強社會管理與社會建設的過程，同時應是民主發育與生長的過程。推進民主是加強和改進社會管理的題中之意。大力改善民生無疑是正確的。但是，改善民生并不能也不可能替代民主建設。必須認清民主與民生是相互聯系、相互促進的統一整體。必須把既得利益從黨的根本利益中剝離出去，必須摒棄社會組織發展“影響社會穩定”的舊思維，必須學會在多元利益表達中聽取批評、凝聚共識，必須以“貼心管家”的身份加強和創新社會管理。

關鍵詞：創新社會管理本質還權于民讓利于民

加強和創新社會管理，現已成為我國公務人員耳熟能詳的話語。如果追問一句“為什么要加強和創新社會管理”，答案也許各不相同。筆者認為，黨中央提出加強和創新社會管理的原因在于，執政瑕疵等多方面負面因素的長期積累，已經蓄積了大量社會不穩定的能量。一些地方和領導干部片面理解“穩定壓倒一切”，認為平安就是“不出事”。一方面漠視群眾的利益呼聲，另一方面又唯恐群體性事件的發生，或濫用暴力加劇沖突，或“悄悄地花錢買太平”。這種“權力維穩”的邏輯，已經或正在破壞公民權利的實現。加強和創新社會管理的本質是實現政府職能的轉變，回歸人民公仆的本位，還權于民、讓利于民。

一、有效的社會管理只有在民主的進程中才能實現

眾所周知，健康的社會取決于權力、市場、社會三種力量的平衡，社會主義理應如此。胡錦濤在省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班開班式講話中強調：“社會管理，說到底是對人的管理和服務，涉及廣大人民群眾切身利益，必須始終堅持以人為本、執政為民，切實貫徹黨的全心全意為人民服務的根本宗旨，不斷實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益。”這一論述，既看到了管理的主體和對象是人，需要依靠人來管理，強調了社會管理“依靠誰”，看到了人民群眾是立黨之本、發展之源、執政之基，政府是接受民眾的委托管理社會公共事務；同時也注重社會管理必須以為民謀利為目的，強調了社會管理是“為人民”而不是“管人民”，看到了執政的首要目的是為人民謀利益。

（一）民主是社會管理運行的基本原則和價值取向

“社會管理，說到底是對人的管理和服務”，不僅僅是闡明了管理和服務之間的關系，更是指明了以人為本與為民謀利的雙重含義，深化了共產黨人對社會主義本質的新認識。既然是管理和服務，其運行的“基本原則和價值取向應是發展高度民主——在充分尊重和發揮廣大社會成員當家作主權利的基礎上實現國家機構與社會機體的一致性。因此，加強社會管理與社會建設的過程，同時應是民主發育與生長的過程。社會管理及其創新與民主政治建設不可分割地融合在一起，內在地成為我國現階段社會建設與社會發展的必然趨勢和突出標志。”〔1〕在改革和發展的過程中，強調維護社會穩定是“硬任務”無疑是正確的，但不宜把維護社會穩定放到“壓倒一切”的位置上。至少，社會穩定不能“壓倒”法治，不應當也不可能在法治以外尋求社會的穩定。在法治國家，維護社會穩定的目的在于保證民權的實現，民權得以實現社會才能穩定。鄧小平同志說：“中國搞資本主義行不通，只有搞社會主義，實現共同富裕社會，才能穩定，才能發展。”〔2〕故此，在法治意義上說，政府維護社會穩定的正確目的是為了維護公民合法權益的實現，公民權利實現的完成程度決定了社會穩定的程度。政府作為人民利益的代表，無權在未經人民許可的情況下，要求民眾以犧牲公民權利的方式來保證其順利施政。如果確有必要進入緊急狀態，采取戒嚴等措施的，應當依照法定程序辦理。〔3〕周瑞金說，“穩定壓倒一切”的思維，關注的是社會當下的穩定，傾向于采取強制措施，封堵不良信息乃至所有負面議論，往往強行消除網上的雜音。意識形態的思維，強調官民互動，占據輿論的主導權，用信息開放對付似是而非的流言和不負責任的謠言，用細致的思想工作來說服民眾，這是社會管理創新的正確思路。〔4〕政府既不能以“維穩”的名義壓制群眾“維權”的訴求，也不能以“花錢買太平”的名義，誘導利益攀比，破壞社會穩定。

（二）脫離群眾是我們黨執政后的最大危險

我們一定要充分認識執政黨地位變化所引發的挑戰，以及我們在實際上脫離了群眾的危險。如果我們承認密切聯系群眾是我們黨的最大政治優勢，那么，必須同時承認脫離群眾是我們黨執政后的最大危險。克服這個最大的危險，需要棄舊圖新的不是民眾而是執政黨自身。在“打天下”的時候，共產黨人自身一無所有，其所處的基本地位是號召組織民眾“掠奪掠奪者”。在“坐江山”階段，執政黨所倡導和實際上作出的行為，究竟是“惠于民”還是“惠于官”，則直接涉及人心的向背。不能認為，腐敗分子只是極少數，對腐敗分子已經采取了包括死刑在內的懲處手段，黨群關系就能夠自然向好的方面發展。必須從思想上正確認識和把握黨和人民之間的關系，避免載舟之水變成覆舟之水。

周瑞金最近撰文指出：“社會管理要防止進入兩個誤區，一是把社會管理等同于社會危機管理和社會問題管理；二是把社會管理當作政治控制，不承認社會管理中的市場邏輯和社會自治邏輯。”〔5〕還權于民不是空泛的說教，至少包括但不限于把知情權、參與權、表達權、監督權還給老百姓。客觀地說，我國人民的知情權、參與權、表達權、監督權至今還處于“讓你知情多少，你就知情多少；讓你何時參與，你就何時參與；讓你表達什么，你就表達什么；讓你監督何處，你就監督何處”的“指定”狀態，人民當家作主還經常異化為“被當家作主”。有人認為，人民的知情權、參與權、表達權、監督權應當在政府當局的許可范圍內實現，否則的話，就會導致社會秩序的混亂。這種“擔心”似乎有一定道理，但是，政府信息公開真正危及的只是官員“為民做主”的秩序，即官員不能一手遮天也就不可能收受賄賂了。加強和創新社會管理必須走法治化的道路，通過社會管理創新約束公權力的運作，必須建立不可逾越的制度體系，保障公民在實際上參與政府決策。現在的問題是，有的政府雖然也在抓“公民有序政治參與”，但在政府負責人內心“問計于民只是取得政績的抓手”，并沒有讓社會管理權力回歸社會的意識，政府也在被群眾稱為“作秀”的過程中失去了公信力。

首要的問題是，加強和創新社會管理是為了什么？如果把加強和創新社會管理當作統治人民、管束群眾的手段，或者把加強和創新社會管理當作取得“政績”、升官晉級的臺階，或者把加強和創新社會管理當作耍花拳繡腿的“臺上功夫”，走偏了方向去搞“加強和創新”就會南轅北轍。

（三）加強和創新社會管理不是與民博弈

加強社會管理不是以人民作為管理對象或者利益“對手”，創新社會管理是為了更好地保證人民當家作主。近年來，對博弈論也出現了某些誤讀，有的基層政府甚至把自己放在與民眾博弈的位置上，津津樂道于“與民博弈”。我們必須擺脫對博弈論的誤讀，更高地舉起人民民主的旗幟，還權于民，保證人民當家作主。其實，博弈是多決策主體之間行為具有相互作用時，各主體根據所掌握信息及對自身能力的認知，作出有利于自己的決策的一種行為。在決策過程中，有關職能部門因為各有利益所求而博弈是存在的。但是，以下三點必須堅守：第一，執政黨和政府官員的權力來自人民的委托，我們黨除了人民利益，沒有自己的特殊利益；第二，政府是人民利益的代表，必須為人民謀利益，不能以“對自己有利”作為決策的標準；第三，政府在處理不同利益主體之間的紛爭時，可以在協商中主導“討價還價”，但絕不能中飽私囊。

我們一定要充分認識執政黨地位變化所引發的挑戰。其一，在管理制度上，要堅持加強源頭治理體系建設，“黨要管黨”是必須切實解決的源頭性問題，“己不正焉能正人”，社會管理必須建立在廉潔、勤勉、接受監督的機制和制度體系之上。其二，在管理方式上，要從偏重管制、控制向更加重視服務、重視協商、協調轉變。在管理環節上，要從偏重事后處置向更加重視源頭治理轉變。其三，在管理手段上，要從偏重行政手段向多種手段綜合運用轉變。更多地運用法制規范、經濟調節、道德約束、心理疏導、輿論引導等手段。

二、推進民主是加強和改進社會管理的題中應有之意

改革開放以來，我國經濟總量增長迅速，但計劃經濟模式的慣性強大，區域發展不平衡，民主制度建設的起步較晚，仍然屬于發展中國家。隨著我國經濟體制改革的深化，社會結構發生了巨大的變化，但多元利益需求在貧富差別、城鄉差別、地區差別進一步擴大的基礎上引發了強烈的社會心態失衡，使得各種社會問題日漸凸顯，社會系統性風險加大，潛在的風險進一步加劇。世界各國現代化發展歷程表明，經濟高速增長，容易引起經濟結構失調、公眾心理失衡、社會矛盾急劇增多。改革開放以來，我國用三十多年的時間走完了西方發達國家上百年才走完的發展歷程，西方國家在不同時期漸次出現的許多矛盾和問題，必然在相對集中的時間段、以復合交叉的形式表現出來。我國在發展進程中遇到的矛盾和問題，無論在整體規模還是復雜程度上都世所罕見。正如烏爾里希·貝克所說：“在現代化的進程中，生產力指數的增長，使危險和潛在威脅的釋放達到了一個我們前所未知的程度。”〔6〕我們不僅要避免重蹈西方現代化過程中付出沉重代價的覆轍，而且要致力于提高執政能力，用全民共享政治體制和經濟體制改革成果的實踐，向全世界證明社會主義制度的優越性。早在20世紀60年代末，美國政治學家亨廷頓曾明確指出：“就政治發展而言，重要的不是政黨的數量而是政黨制度的力量和適應性。”這里“力量”與“適應性”所衡量的，就是一個政黨制度對不斷變化的不同社會階級、階層、集團利益是否具有與時俱進的吸納、代表、表達和整合的能力，“從這個觀點出發，政黨數量只有在它能夠影響到該制度為政治穩定提供必需的制度化渠道的能力時，才具有重要性”。〔7〕

2010年12月以來，突尼斯、埃及等北非和中東地區一些國家先后出現政局動蕩，并造成部分國家領導人和執政黨下臺。這些國家領導人及其執政黨近幾年的執政過程和經驗教訓，非常值得我們研究。盡管造成各個國家政局動蕩的原因是多方面的，但它們之間共同的原因就是民主缺失、官員腐敗、貧富懸殊、物價高漲、失業嚴重，普通民眾生活狀況長期得不到改善。民主制度建設涉及的內容很多，核心的要素只有兩條，一是執政黨接受監督的程度，二是政府信息公開的程度。實踐是檢驗真理的唯一標準，民主建設的水平也必須以監督執政黨和政府信息公開的實際狀態予以衡量。當前，我國既處于發展的重要戰略機遇期，又處于社會矛盾凸顯期，更需要弘揚民主、暢通渠道，保障人民的參與權、知情權、表達權、監督權。亨廷頓在其代表作《變化社會中的政治秩序》中提出：“現代性孕育著穩定，而現代過程卻滋生著動亂。”〔8〕我國理應在“孕育著穩定”與“滋生著動亂”的矛盾中，走出一條政治上人民當家作主、經濟上協調發展、社會和諧穩定、人民生活持續改善的社會發展道路。任何一個政黨的先進性、任何一種社會制度的優越性，都無一例外地需要接受實踐的檢驗。中國特色社會主義的新型文明，能否在總體上優于資本主義文明，不僅要“聽其言”，更要“觀其行”。作為執政黨，加強和創新社會管理必須“眼睛向內”查找自身的不足，而不是“眼睛向外”專找群眾的毛病。各級政府不能借加強社會管理的名義集權、擴權，也不能以“科技發展迅猛”為由懈怠職責的履行。正如俞可平教授所說：“社會管理的加強從某種意義上講，是政府職能的轉變，但是不能說政府職能的弱化。政府該管理的，什么時候都要管，而且要加強管理，但是它不應該管的，就堅決不要去管。社會管理的推進過程，首先應當是公共服務的擴大過程，公民權利的增加，而決不能成為公共權力的擴大過程，那樣的后果將十分可怕。”〔9〕

當前，我國在社會管理方面確實既有“不敢管”，也有“不會管”的問題。加強社會管理主要是解決面對紛繁的社會問題不敢管理的問題，創新社會管理主要是解決“老辦法不管用、新辦法不會用”的困惑。加強和創新社會管理，最為重要的是更新執政理念，端正掌權的出發點，既在為民謀利的過程中獲得民主制度建設的不竭動力，又通過民主制度建設不斷提升民生改善的水平。“民主是個好東西，不是說民主就可以強制人民做什么。民主最實質性的意義，就是人民的統治，人民的選擇。盡管民主是個好東西，但任何人和任何政治組織，都無權以民主的化身自居，在民主的名義下去強迫人民做什么和不做什么。”〔10〕社會管理與其他管理相比，應當更加注重民主的實現。通俗地說，加強和創新社會管理是為人民謀利益，而不是以幸福的恩賜者自居，推行國家的強制。

三、保障民主、改善民生是社會管理的兩個“驅動輪”

近年來，大力改善民生無疑是正確的。但是，改善民生并不能也不可能替代民主建設。如果把民主視為“麻煩的東西”，自覺不自覺地延誤了民主的推進，未來的麻煩就會更大。我國當前社會的主要矛盾沒有變化，還是人民群眾對物質文化的需求與落后的社會生產之間的矛盾，但主要矛盾的主要方面變化了，政府提供的公共服務還處于量少、質弱、效率低的狀態。化解社會矛盾的根本途徑是提高執政能力和改進執政方式，即讓人民在民主制度的落實中得到更為公平的利益。從利益分配角度看，即便在事實上做到了讓全國人民共享改革的成果，也不能減緩民主制度建設的進程。

（一）必須認清民主與民生是相互聯系、相互促進的統一整體

俞可平教授認為：“社會管理的重點是制度建設和制度創新，特別是權益保護機制、利益協調機制、社會保障機制、公共安全機制、社會穩定機制、公共服務機制、應急管理機制、基層治理機制、社會自治機制等方面的制度建設和創新。至于說到難點和關鍵，在我看來，在于如何處理好以下幾個關系：黨的領導與公眾參與，政府管理與社會自治，依法治國與以德治國，靜態穩定（以堵為主）與動態穩定（以疏為主）等等。”〔11〕當前在我國既有民生改善不夠，又有民主保障不力的問題，許多社會難題都是民生改善不夠與民主保障不力疊加產生的。在多數情況下，民生問題并不是“經濟能力”造成的，隱藏在民生問題背后的是公正性的缺失和公眾政治參與的不到位。如果能在制度層面保障民意表達的渠道暢通，允許批評的聲音存在，社會矛盾的群體性爆發就會大幅度減少。近年來，保障人民知情權、參與權、表達權、監督權的宣示已經反復在黨和國家的文件中得到重申。但是，實際貫徹的差距還很大。以往，我們時常宣傳“要讓人說話”，似乎讓人說話是當權者的寬宏大量，是對民眾的恩賜。其實，表達權是人作為人而非“會說話的動物”所具有的基本權利，國家有義務保障公民表達權的實現。用“端起飯碗吃肉，放下筷子罵娘”形容民間心態是不公正的。只要分配不公客觀存在，政府就不能用“有肉吃”堵老百姓的嘴。

恩格斯說：“我們的目的是要建立社會主義制度，這種制度將給所有的人提供健康而有益的工作，給所有的人提供充裕的物質生活和閑暇的時間，給所有的人提供真正的充分的自由。”〔12〕鞏固和發展社會主義，必須認識和把握好兩大任務：一是解放和發展生產力，極大地增加全社會的物質財富；一是逐步實現社會公平與正義，極大地激發全社會的創造活力和促進社會和諧。上述兩大任務相互聯系、相互促進，是統一的整體。沒有生產力的持久發展，就不可能最終實現社會主義本質所要求的社會公平與正義；不隨著生產力的發展而相應地逐步推進社會公平與正義，就不可能愈益充分地調動全社會的積極性和創造活力，因而也就不可能持久地實現生產力的大發展。

（二）必須把既得利益從黨的根本利益中剝離出去

多年來，少數黨員干部腐化變質的惡劣行徑已經嚴重影響了黨在群眾中的威信，加強和創新社會管理必須面對這一現實。劉昀獻教授認為：“由于權力自身具有強制性力量和專制化傾向，而且總是與各種利益有著緊密聯系；在長期執政、特別是在改革開放新的歷史條件下，利益多元化趨向也必然會影響到我們黨內，難免會有少數人由鉆體制的漏洞進而蛻化變質。他們把黨和人民賦予的職權、把自己的地位、影響和工作條件，看成是自己的所謂既得利益，不是用這些職權和條件來為黨、為人民更好地工作，而是用來為自己撈取不合理的非法的利益；有的甚至視之為誰也碰不得、動不得的私有財產，想方設法要去維護和擴大這種所謂既得利益，進而以政治權力為紐帶，網絡各方面人員，結成一個個特殊利益集團，大量鯨吞社會財富。”〔13〕加強和創新社會管理，一定會遇到既得利益擁有者對社會管理權力的爭奪。如果按照既得利益擁有者的思路進行政策設計，社會管理的權力就會更多地集中于“官”，再通過官商結合的隱蔽形式，由“官”與“商”進行利益分配。所以說，加強和創新社會管理最為重要的是更新理念、端正出發點，真正把人民當家作主作為中國特色社會主義民主的本質與核心來堅守，在為民謀利的過程中獲得改革深化的不竭動力。

應當認識到，配置的缺陷在我國利益分配中確有存在，且相當嚴重。當前群眾中現已存在“加強社會管理=加強官員既得利益”的擔憂。客觀地說，在任的領導干部都是改革開放的獲益者，改革的深化必然涉及改革既得利益群體的利益調整。以“裸官”為例，雖然有關部門已經作出了“裸官不得當第一把手”等決定，但官員非法轉移資產出境并外逃不歸現象一直引人注目。“裸官”群體是在巨額資金流向國外的基礎上形成的，背后一定隱藏著巨額的貪污賄賂。可以肯定地說，“裸官”群體的形成與我國利益配置以及信息公開的缺陷有關。化解社會矛盾客觀上需要各級干部都有所作為，也會觸動各級干部的既得利益和未來期望。正因為政府掌控公權力，政府工作人員是公民的“仆人”，如何擺正公仆與主人的位置，就成了化解矛盾的關鍵點。我國的利益分配不公雖然在行業、職業、城鄉等方面都有比較突出的反映，但是，真正差距懸殊的還是官民之間的實際利益差距。官員利用手中權力獲得了歸個人所有的既得利益，改革的深化必然要消除和剝離這種既得利益。通俗地說，加強和創新社會管理應當是官員個人利益“做減法”，群眾根本利益“做加法”。正如俞可平教授所說：“增量民主的實質，是在不損害人民群眾原有政治利益的前提下，最大限度地增加新的政治利益。下一步的政治改革將著眼于調整社會的利益分配格局，縮小社會成員和社會群體之間的利益差距。”〔14〕

（三）必須摒棄社會組織發展“影響社會穩定”的舊思維

我國的社會組織在改革開放以來有了較大的發展，但存在的問題也是嚴重的。據民政部統計：截至2010年9月，登記注冊的中國社會組織總量已達到43.5萬個。〔15〕然而，未經登記注冊的社會組織的數量遠大于正式注冊的數量。2002—2003年上半年，有人在深圳、安徽部分地區調查時發現，經過正式登記的社會組織數量只占實際數量的8%—13%。〔16〕在我國之所以出現大量社會組織處于“法外”的現象，并不在民間的登記積極性不夠，而是部分領導干部唯恐社會組織發展起來后“影響社會穩定”，盡可能設置障礙不予登記。與此同時，在中國的國外非政府組織（NGO）有4003個，目前登記的卻只有20多個。〔17〕這里有兩個誤區是幼稚和荒唐的：一是似乎只要申請結社不予登記或者未登記，其就會自然消亡；二是社團有了主管機關，就不會“影響社會穩定”。社會管理是所有社會實現秩序所必需的制度機制。現代社會管理的核心是，如何在保障社會每一個成員權利得以實現的前提下，實施對社會的有效控制。如果忽視了對社會成員權利的保障，而一味強調“穩定壓倒一切”，這樣的“穩定”無疑也不可能壓倒社會組織的成長。

我國已經在1997年簽署加入了聯合國《經濟、社會和文化權利國際公約》。該公約規定締約國確認“每一締約國家承擔盡最大能力個別采取步驟或經由國際援助和合作，特別是經濟和技術方面的援助和合作，采取步驟，以便用一切適當方法，尤其包括用立法方法，逐漸達到本公約中所承認的權利的充分實現。”因此，通過強化社會立法，將國際公約轉化為國內法并付諸實施，也是我國履行國際公約的必然要求。就社會管理而言，充分發揮社會組織的作用是全球公認的經驗，良好的社會秩序離不開社會自治與公民自律。在我國，某些領導雖然抽象地承認社會自治的重要性，另一方面卻以是否符合“長官意志”對社會組織進行法律標準以外的選擇。按照現行的《社會團體登記管理條例》，新成立的社會組織一方面需要在民政部門依法注冊登記，另一方面還必須事先由業務主管單位批準即實現“掛靠”。其實，不合理的登記“門檻”并不能阻遏公民的結社行為，對社會組織的蓬勃發展采取視而不見、聽而不聞的態度，只能誘發更深層次的社會不穩定。據報道，北京市擬對工商經濟類、公益慈善類、社會福利類、社會服務類四大類社會組織實行“無需掛靠”登記。這無疑是一大進步。然而，我國如今的社會組織有相當一部分屬于“興趣愛好”類型，即以共同興趣愛好為紐帶自發成立的戶外俱樂部、歌友會等等。“興趣愛好”類型的社會組織并沒有商業目的，也不對外服務，純屬自娛自樂，陶冶情操。其中的多數已經在活動中形成了較強的凝聚力，也應當采取“無需掛靠”的管理辦法，通過提供服務和引導，使之成為社會管理的力量之一。此外，網上民間組織的興起也是不爭的事實，我們的社團管理制度為什么就不能與時俱進呢？客觀的現實是，社會組織并不會因為“未經登記”而不再存在，有關管理部門如果因為懼怕其發展而放任不管，除了為今后“選擇性執法”提供了方便之外，對社會管理而言是沒有任何益處的。

（四）必須學會在多元利益表達中聽取批評、凝聚共識

“當今中國，正處于大轉型的現在進行時。財富的持續增長、社會的不斷變動，激發出空前活躍的思想。維權意識日益敏感、利益訴求更趨多元，方此之時，共同的社會認知、道德理念、行為規則，才能保證思想的交鋒、價值的角力、利益的博弈，不至淪為撕裂社會秩序的負資產，而成為推進社會前行的正能量。”〔18〕當然，民意是由復雜因素構成和推動變化的，“此民此意”與“彼民彼意”的相左也是正常情況。作為政府必須認清楚什么是多數人的根本利益，善于引導多數人意志的充分表達與集中體現。特別是，整體利益與個體利益在民意表達和形成的過程中也會出現沖突，具體的民意表達者也可能把自己的意愿以“民意”的方式表達出來。例如，誰都會說建造公共廁所是必要的，但是，誰都不愿意把公共廁所建造在自己家門口。如果政府有關部門把建造公共廁所這一件事情，分解成三個“征詢程序”來操作，民意就比較容易集中。第一次征詢只涉及“要不要建造公共廁所”，在取得多數人同意（95%或者90%的贊同率）之后，再對建造方案（包括選址、面積、造價等規劃設計內容）進行第二次征詢，取得85%—90%贊成票就相對容易。如果必要，還可以就“委托誰負責管理、按照什么標準管理”進行第三次征詢。可以肯定地說，只要政府敢于廣開言路，善于集中民意，多數人一定會成為政府的依靠力量和監督力量。

這里特別需要說明的是，政府不能把依靠力量和監督力量對立起來，那種“我依靠你，你就要順從我”的思路是完全錯誤的。2012年3月26日，溫家寶總理在國務院第五次廉政工作會議上強調：“要全面貫徹落實中央關于黨風廉政建設和反腐敗斗爭的決策部署，深化改革和加強制度建設，深入推進政務公開，創造條件讓人民群眾監督政府。”〔19〕細作研究可以發現，讓人民群眾監督政府是需要創造條件的，如果沒有適當的條件，人民群眾監督政府只是一句空話。就主人與公仆的關系而言，主人具有選擇和再選擇仆人的權利，公務員必須接受主人的監督和挑剔。就資本的屬性而言，當其為了占領市場而不得不拜求“市長”的時候，必然會有一段時間的“乖順”乃至獻媚的表現。但是，私人資本對公共權力的歸順只是短時間的虛偽，資本擴張到一定程度，其擁有者一定會轉而要求政治權力。對政府而言，招商引資無疑是正確的，更要謹防招商引資毀壞環境、葬送自己。資本是最重要的生產要素，卻不是政府的依靠力量。只有人民群眾才是政府的依靠力量。其中的道理非常簡單，因為人民群眾是政府的唯一授權人。公仆不但必須把自己的授權人作為依靠力量，還應當無條件地接受來自授權人的監督。說得通俗一點，“家賊”不得不防，主人防止仆人貪污受賄是天經地義。近年來，問計于民、問策于民已經成為口頭禪，但在實際操作中，容不得不同意見的做法也時有所見。溫家寶總理多次說“要創造條件讓人民群眾批評政府”，實際上落實得并不好。有的咨詢會、論證會有意識地選擇“唱贊歌”的發言人，排斥批評者的介入，這樣的問計問策雖有“于民”的外殼，實際上是對民意的褻瀆。

（五）必須以“貼心管家”的身份加強和創新社會管理

加強和創新社會管理就是要維護人民群眾最現實、最關心、最直接的利益，實現政府工作從“國家本位”到“社會本位”的轉換，將政府從“為民做主”轉變為民眾的“貼心管家”。顯然，“貼心管家”不是“甩手掌柜”，人民群眾才是“當家人”，管家（仆人）必須按照人民（主人）的意志提供服務。如果“管家”（人民的公仆）貪污受賄忙于向境外轉移資產，“當家人”（人民群眾）卻連基本生活保障還未落實，人民就有權利行使選擇權和再選擇權。群眾滿意不滿意、群眾高興不高興是檢驗政府工作的試金石，群眾對政府提出批評意見是理所應當由政府承擔保障責任的。

如果承認察實情、講真話是思想解放的反映，也是解放思想的起點，那么，加強和創新社會管理也要以察實情、講真話為起點。當然，察實情、講真話包括自律、他律與律他三個方面。首先，各級領導干部要以身作則察實情、講真話；其次，用保護批評質疑聲音存在的方式，具體地保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權；再次，對下屬實施嚴格的要求，避免不真實的情況報告影響決策的正確性，更不能暗示下屬按照自己的口味報告情況。1937年2月6日，《西行漫記》的作者斯諾在給美國駐華大使約翰遜的信中寫道：“沒有人告訴我不能寫什么，沒有人查看我的筆記。他們讓我自由地拍攝我所選擇的任何鏡頭。”〔20〕如果說，當時延安高層領導人的民主實踐已經為我們作出榜樣的話，我們今天的社會管理創新就應當成為民主制度建設的突破口。為此，筆者同意周瑞金的觀點：“社會管理創新的真實涵義，應當是在深化改革的精神統領下，創建社會管理新格局，還權力以規范，要求國家以法律力量和行政力量給社會一個自治管理秩序，讓社會在常態下按照自己日常規范進行自我管理；在非常態情況下，也可以用組織力量自我控制，降低國家運行成本和管理代價。這是中央提出社會管理創新的一個基本理念。所以，加強社會管理創新的實質，就是深化社會體制的改革與建設。”〔21〕