PPP語境下的合同治理與關系治理

陳東

詳細的合同作為剛性機制，規定了合作者的權利、義務和責任等內容并預測了合作者在合作期間可能選擇的行為模式，而信任作為一種柔性機制，對于減小不確定性風險、避免機會主義、建立良好的合作關系發揮著至關重要的作用。

公私伙伴關系（PPP）；合同治理；信任機制

政府所面臨的挑戰與所要做的改變有很多，但放在具體的PPP治理過程中，無論是前期公共服務項目運作的考察、還具體合作對象的選擇、規則制定與監管過程，都離不開良好和富有彈性的合同。合同是PPP治理的關鍵所在，也是政府職責所應當指向的重心所在。只有通過合同的形式政府部門與私營部門才能在法律意義上聯系在一起，實現通力合作、資源優勢互補和共同目標利益的達成。PPP治理中關注合同的同時還需要相關信任機制的構建，使公私雙方相互依賴與信任，共同承擔風險，堅定長期合作的信念，朝向良性的合作方向發展。

PPP合同的治理：合同的建立、規則的制定——具有法律效力的合同是公私伙伴關系的核心，因為在法治社會下，它是對簽約雙方的法律約束，也是對雙方權利與義務以及后果承擔的規定。在簽約各方產生爭議之前就在它們之間建立一種很強的合作關系，并確立一些在出現爭議苗頭時各方就可以立即使用的溝通渠道。這種規則的制定要遵從以三個原則：

彈性原則。環境在變化，政府機構、營利組織、第三部門及合同服務和商品的需求同樣也在發生變化。而一個良好的合同要考慮環境的變化，具備相應的彈性機制，以適應未來的糾紛、爭議或者風險。如果在雙方爭議之前就建立一種較強的合作關系，并確立一些在爭議或糾紛苗頭出現時可以當即使用的溝通方式和渠道，這樣的合同無疑是具有彈性的。政府在推動合同建立時應當避免產生粘附合同（即政府一般會在合同中強加許多要求，而潛在的承包商只能選擇全部接受或者拒絕），以盡量使得合同更具有靈活性和有效性，真正發揮私營部門的高效率為公眾提供優質服務。另外，彈性的合同意味著，認識到未來的風險并做好風險評估是重要的，也是非常具有現實性的。在實行PPP項目的過程中，規避風險是政府部門的重要目標，否則就不應進入PPP項目的合同關系。

公益原則。PPP治理中不僅私營部門存在著侵犯公益的風險，政府部門也深受腐敗嫌疑損害公益之累。政府部門必須意識到，合同過程作為公共政策和公共服務提供的有效工具，只是一種手段，而非是目的。伍德羅·威爾遜認為，“企業化的政府行政可能有，也應當有，但政府不是企業，它是一種有機的社會生命體。”在有政府官員參與PPP項目的情況下，往往很容易出現私營部門、政府部門與公眾的利益沖突問題。在合同中，應當避免公私共謀現象的發生。PPP項目的最終目的是基于公益，所要取得的是面向大眾的公共利益。

平等原則。一方面，政府與作為合同相對人的私營部門地位平等。政府在PPP合同治理中，以平等的身份與私營部門進行協商談判，雙方就權利、義務與相關職責達成一致。雙方都有相互選擇和締結契約的自由意志，達成意見一致的過程是雙方交流和協商的過程，而非是單方向和強制性的過程。另一方面，平等原則意味著公平競爭的內在含義。政府在PPP合同治理中，可以吸引多方組織參與治理，各參與主體賦予平等的機會和平等的地位，不能因為某些不正當的原因而排除某些合格的參與競爭者。

合同的執行：監管工作出于私營部門的營利性，其所面臨的市場壓力和內部運作的價值意味著它們與政府部門有著截然不同的行為方式和價值觀念，而公用事業領域又涉及到的是公民大眾的切身利益，因此，合同的良好執行與實施除了雙方的自我約束，更離不開作為公共服務安排者和公益代表者的政府對整個項目合同運作的監管。監管體制的完善是使合同履行的重要保證。

首先，政府需要在私營部門的競爭準入上進行監督，減少私營部門的逆向選擇。所謂逆向選擇，指的是一方在訂立契約時就已經掌握了相當的私人信息，即只有其本身知道對方不了解的信息。

其次，在PPP整個合作過程中政府需設立專門的部門對私營部門的運作進行價格、服務質量等方面的監督，以減少私營部門的道德風險。所謂道德風險，指的是從事某種經濟行為的個體為了最大程度上增加自身效用做出不利于甚至有損于其他個體的行為的發生機會。良好的監管除了專門的監管部門，還需要有專業的人員、充足的信息以及對未來準確的估計。明確行業監管主體、加強監管機構的獨立性、培養監管人員的專業性等等。

最后，有效的懲罰是確保監督效果的后盾。這種懲罰不僅體現在合同上，更依賴于一套正式的或者非正式的制度建設。誠如新制度主義學者柯武剛和史曼飛所提出的觀點，“制度為某一共同體所有，并總是依靠某種懲罰而得以貫徹執行，缺少了懲罰制度就會變得無效。”政府可以通過建立完善的信用體系和獎懲機制，增加違約成本以此減少私營企業的違約行為。

合同的發展或終結：獎懲或者退出。合同的治理不是一成不變的，政府部門對合同必要時應適時改變或者加以終止，而不是放任自流。合作的良性發展離不開一定的獎懲機制建設。當政府尋求改變、合同期限已滿、私營部門績效不佳難以維持或者其他問題出現時，合同應當考慮終止。獎懲的目的在于激發私營部門以更好的價格為公眾提供更優質的服務，同時獎懲機制的存在可以起到制約私人資本的作用。在私營部門績效不佳時，政府可以通過PPP合同的制裁在促進私營業主改進服務質量和效率；或者減少對私人業主的補貼支付來補償項目的效率損失。當私營部門績效可觀甚至超過了預期，可以對私營部門采取適當的激勵措施，往往積極主動的方法能夠達到“收入共享”（即政府可以向承包商提供一些選擇，承包商若能在節約成本的情況下完成合同，就可以與分政府共享節約下來的資金）的目的。激勵的設計既要強調資金的節省，又要著眼于質量的改進。沒有兼顧到質量要求的激勵所達到的效果往往是適得其反的，因為降低成本的快速直接的方法往往就是服務質量的減少甚至降低。賞罰分明的績效合同還意味著應盡可能避免過多的監督細節和審計負擔。

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[2]Arthur S. Link,ed.,The Papers of Woodrow Wilson(Princeton:Priceton University Press,1968-1969),5:689-690.

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