PPP語境下的合同治理與關(guān)系治理

陳東

詳細(xì)的合同作為剛性機(jī)制，規(guī)定了合作者的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任等內(nèi)容并預(yù)測(cè)了合作者在合作期間可能選擇的行為模式，而信任作為一種柔性機(jī)制，對(duì)于減小不確定性風(fēng)險(xiǎn)、避免機(jī)會(huì)主義、建立良好的合作關(guān)系發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。

公私伙伴關(guān)系（PPP）；合同治理；信任機(jī)制

政府所面臨的挑戰(zhàn)與所要做的改變有很多，但放在具體的PPP治理過程中，無論是前期公共服務(wù)項(xiàng)目運(yùn)作的考察、還具體合作對(duì)象的選擇、規(guī)則制定與監(jiān)管過程，都離不開良好和富有彈性的合同。合同是PPP治理的關(guān)鍵所在，也是政府職責(zé)所應(yīng)當(dāng)指向的重心所在。只有通過合同的形式政府部門與私營(yíng)部門才能在法律意義上聯(lián)系在一起，實(shí)現(xiàn)通力合作、資源優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和共同目標(biāo)利益的達(dá)成。PPP治理中關(guān)注合同的同時(shí)還需要相關(guān)信任機(jī)制的構(gòu)建，使公私雙方相互依賴與信任，共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，堅(jiān)定長(zhǎng)期合作的信念，朝向良性的合作方向發(fā)展。

PPP合同的治理：合同的建立、規(guī)則的制定——具有法律效力的合同是公私伙伴關(guān)系的核心，因?yàn)樵诜ㄖ紊鐣?huì)下，它是對(duì)簽約雙方的法律約束，也是對(duì)雙方權(quán)利與義務(wù)以及后果承擔(dān)的規(guī)定。在簽約各方產(chǎn)生爭(zhēng)議之前就在它們之間建立一種很強(qiáng)的合作關(guān)系，并確立一些在出現(xiàn)爭(zhēng)議苗頭時(shí)各方就可以立即使用的溝通渠道。這種規(guī)則的制定要遵從以三個(gè)原則：

彈性原則。環(huán)境在變化，政府機(jī)構(gòu)、營(yíng)利組織、第三部門及合同服務(wù)和商品的需求同樣也在發(fā)生變化。而一個(gè)良好的合同要考慮環(huán)境的變化，具備相應(yīng)的彈性機(jī)制，以適應(yīng)未來的糾紛、爭(zhēng)議或者風(fēng)險(xiǎn)。如果在雙方爭(zhēng)議之前就建立一種較強(qiáng)的合作關(guān)系，并確立一些在爭(zhēng)議或糾紛苗頭出現(xiàn)時(shí)可以當(dāng)即使用的溝通方式和渠道，這樣的合同無疑是具有彈性的。政府在推動(dòng)合同建立時(shí)應(yīng)當(dāng)避免產(chǎn)生粘附合同（即政府一般會(huì)在合同中強(qiáng)加許多要求，而潛在的承包商只能選擇全部接受或者拒絕），以盡量使得合同更具有靈活性和有效性，真正發(fā)揮私營(yíng)部門的高效率為公眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。另外，彈性的合同意味著，認(rèn)識(shí)到未來的風(fēng)險(xiǎn)并做好風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是重要的，也是非常具有現(xiàn)實(shí)性的。在實(shí)行PPP項(xiàng)目的過程中，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)是政府部門的重要目標(biāo)，否則就不應(yīng)進(jìn)入PPP項(xiàng)目的合同關(guān)系。

公益原則。PPP治理中不僅私營(yíng)部門存在著侵犯公益的風(fēng)險(xiǎn)，政府部門也深受腐敗嫌疑損害公益之累。政府部門必須意識(shí)到，合同過程作為公共政策和公共服務(wù)提供的有效工具，只是一種手段，而非是目的。伍德羅·威爾遜認(rèn)為，“企業(yè)化的政府行政可能有，也應(yīng)當(dāng)有，但政府不是企業(yè)，它是一種有機(jī)的社會(huì)生命體。”在有政府官員參與PPP項(xiàng)目的情況下，往往很容易出現(xiàn)私營(yíng)部門、政府部門與公眾的利益沖突問題。在合同中，應(yīng)當(dāng)避免公私共謀現(xiàn)象的發(fā)生。PPP項(xiàng)目的最終目的是基于公益，所要取得的是面向大眾的公共利益。

平等原則。一方面，政府與作為合同相對(duì)人的私營(yíng)部門地位平等。政府在PPP合同治理中，以平等的身份與私營(yíng)部門進(jìn)行協(xié)商談判，雙方就權(quán)利、義務(wù)與相關(guān)職責(zé)達(dá)成一致。雙方都有相互選擇和締結(jié)契約的自由意志，達(dá)成意見一致的過程是雙方交流和協(xié)商的過程，而非是單方向和強(qiáng)制性的過程。另一方面，平等原則意味著公平競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)在含義。政府在PPP合同治理中，可以吸引多方組織參與治理，各參與主體賦予平等的機(jī)會(huì)和平等的地位，不能因?yàn)槟承┎徽?dāng)?shù)脑蚨懦承┖细竦膮⑴c競(jìng)爭(zhēng)者。

合同的執(zhí)行：監(jiān)管工作出于私營(yíng)部門的營(yíng)利性，其所面臨的市場(chǎng)壓力和內(nèi)部運(yùn)作的價(jià)值意味著它們與政府部門有著截然不同的行為方式和價(jià)值觀念，而公用事業(yè)領(lǐng)域又涉及到的是公民大眾的切身利益，因此，合同的良好執(zhí)行與實(shí)施除了雙方的自我約束，更離不開作為公共服務(wù)安排者和公益代表者的政府對(duì)整個(gè)項(xiàng)目合同運(yùn)作的監(jiān)管。監(jiān)管體制的完善是使合同履行的重要保證。

首先，政府需要在私營(yíng)部門的競(jìng)爭(zhēng)準(zhǔn)入上進(jìn)行監(jiān)督，減少私營(yíng)部門的逆向選擇。所謂逆向選擇，指的是一方在訂立契約時(shí)就已經(jīng)掌握了相當(dāng)?shù)乃饺诵畔ⅲ粗挥衅浔旧碇缹?duì)方不了解的信息。

其次，在PPP整個(gè)合作過程中政府需設(shè)立專門的部門對(duì)私營(yíng)部門的運(yùn)作進(jìn)行價(jià)格、服務(wù)質(zhì)量等方面的監(jiān)督，以減少私營(yíng)部門的道德風(fēng)險(xiǎn)。所謂道德風(fēng)險(xiǎn)，指的是從事某種經(jīng)濟(jì)行為的個(gè)體為了最大程度上增加自身效用做出不利于甚至有損于其他個(gè)體的行為的發(fā)生機(jī)會(huì)。良好的監(jiān)管除了專門的監(jiān)管部門，還需要有專業(yè)的人員、充足的信息以及對(duì)未來準(zhǔn)確的估計(jì)。明確行業(yè)監(jiān)管主體、加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、培養(yǎng)監(jiān)管人員的專業(yè)性等等。

最后，有效的懲罰是確保監(jiān)督效果的后盾。這種懲罰不僅體現(xiàn)在合同上，更依賴于一套正式的或者非正式的制度建設(shè)。誠(chéng)如新制度主義學(xué)者柯武剛和史曼飛所提出的觀點(diǎn)，“制度為某一共同體所有，并總是依靠某種懲罰而得以貫徹執(zhí)行，缺少了懲罰制度就會(huì)變得無效。”政府可以通過建立完善的信用體系和獎(jiǎng)懲機(jī)制，增加違約成本以此減少私營(yíng)企業(yè)的違約行為。

合同的發(fā)展或終結(jié)：獎(jiǎng)懲或者退出。合同的治理不是一成不變的，政府部門對(duì)合同必要時(shí)應(yīng)適時(shí)改變或者加以終止，而不是放任自流。合作的良性發(fā)展離不開一定的獎(jiǎng)懲機(jī)制建設(shè)。當(dāng)政府尋求改變、合同期限已滿、私營(yíng)部門績(jī)效不佳難以維持或者其他問題出現(xiàn)時(shí)，合同應(yīng)當(dāng)考慮終止。獎(jiǎng)懲的目的在于激發(fā)私營(yíng)部門以更好的價(jià)格為公眾提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，同時(shí)獎(jiǎng)懲機(jī)制的存在可以起到制約私人資本的作用。在私營(yíng)部門績(jī)效不佳時(shí)，政府可以通過PPP合同的制裁在促進(jìn)私營(yíng)業(yè)主改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量和效率；或者減少對(duì)私人業(yè)主的補(bǔ)貼支付來補(bǔ)償項(xiàng)目的效率損失。當(dāng)私營(yíng)部門績(jī)效可觀甚至超過了預(yù)期，可以對(duì)私營(yíng)部門采取適當(dāng)?shù)募?lì)措施，往往積極主動(dòng)的方法能夠達(dá)到“收入共享”（即政府可以向承包商提供一些選擇，承包商若能在節(jié)約成本的情況下完成合同，就可以與分政府共享節(jié)約下來的資金）的目的。激勵(lì)的設(shè)計(jì)既要強(qiáng)調(diào)資金的節(jié)省，又要著眼于質(zhì)量的改進(jìn)。沒有兼顧到質(zhì)量要求的激勵(lì)所達(dá)到的效果往往是適得其反的，因?yàn)榻档统杀镜目焖僦苯拥姆椒ㄍ褪欠?wù)質(zhì)量的減少甚至降低。賞罰分明的績(jī)效合同還意味著應(yīng)盡可能避免過多的監(jiān)督細(xì)節(jié)和審計(jì)負(fù)擔(dān)。

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