城市運行管理信息化的缺憾與智慧化創新

鄧賢峰 張曉海 張曉偉

導讀：城市運行管理智慧化已成為提升城市管理和服務水平的有效手段，其核心是在城市運行管理的各個環節都要積極引入智慧城市技術的最新適用成果，并注重技術手段與運行管理制度的有機結合，二者應是一個統一體。智慧南京運行管理中心的建設思路、總體架構和建設目標，為智慧城市背景下的城市運行管理創新提供了有益的嘗試和借鑒的經驗。

城市是社會經濟要素高度集中的區域，是人類經濟、政治和文化活動的中心，是人流、物流、資金流和信息流聚集和擴散的基地。伴隨著城市化的進程，從改革開放初的1978年到2011年，我國的城市化率由17.8%上升到51%，平均每年增加1個百分點，城市數量由193個增加到657個，其中人口100萬以上的特大城市已達58個。

隨著城市化的逐步加快，信息技術的深化應用，城市正在進入由工業化中后期向信息社會跨越、加快現代化建設的智慧城市發展階段，這其中既有寶貴的發展機遇，又面臨著多層面的難題和矛盾。一方面，隨著快速城市化的推進，飛速擴張的城市規模、人口流動加速、城市地理復雜性提高、各類公共設施龐雜、設備專業化程度高、公共安全隱患增多等一系列問題對城市運行管理提出了更高的要求；另一方面，原有的城市運行管理水平與城市建設相比，則顯得落后，特別是決策過程中缺乏足夠、及時、準確的城市運行信息支持，這給城市運行管理工作帶來了巨大挑戰。因此，在智慧城市的背景下，采用包括下一代互聯網、移動互聯網、物聯網以及云計算在內的新一代信息技術，改革城市管理模式，創設智慧化的管理方法，對于實現城市運行管理現代化而言，已是勢在必行。

一、城市運行管理信息化的發展歷程

隨著信息技術快速發展及推廣，國內大部分城市都已將信息技術應用于城市運行管理。國內城市運行信息管理發展經歷了以下幾個階段：

（一）手工管理階段

20世紀80年代前，各城市的管理運行數據由人工采集，如城市地下管線的竣工圖及相關屬性等尚未數字化。這種手工管理方式效率很低，遠遠跟不上城市發展的需要。

（二）辦公自動化階段

20世紀80年代初始，部分城市管理部門開始使用計算機，主要在辦公室使用計算機處理和打印文件，即所謂的辦公自動化。這一階段大約持續到90年代初。用今天的眼光來看, 這是城市管理信息化的啟蒙階段。

（三）單項業務系統階段

20世紀80年代后期至90年代末，計算機及信息網絡在城市各管理部門得到了初步應用, 各部門建立了面向業務部門的管理信息系統，其主要功能是實現各部門業務工作信息處理，提高業務工作的效率和質量。這類系統與業務工作流程密切相關，各類業務系統存儲了大量的業務信息，但這些信息數據分屬于不同部門和處室，數據被人為割裂，無法進行統一管理和利用，城市運行信息化管理效率沒有完全發揮。

（四）基于數字城市的系統綜合階段

21世紀初始至00年代末，隨著信息技術的不斷發展，全球定位系統（GPS）、遙感（RS）和地理信息系統（GIS）等已成為人們對城市的運行進行科學管理的重要技術手段。借此，城市運行管理進入了數字城市時代。所謂數字城市，就是指在城市的生產、生活等活動中，利用數字技術、信息技術和網絡技術，將城市的人口、資源、環境、經濟、社會等要素，以數字化、網絡化、智能化和可視化的方式加以展現。數字城市的本質是通過ICT技術把城市的各種信息資源整合起來，再根據對這些信息處理、分析和預測的結果來管理城市，以促進城市的人流、物流、資金流和信息流的通暢和高效運轉。數字城市的建設為城市運行管理提供了強大的支撐，其代表就是北京市東城區率先提出的網格化城市管理模式。

（五）基于智慧城市的智慧化管理階段

自2008年底IBM提出智慧地球及智慧城市理念以來，國內很多城市都推出了智慧城市建設規劃。所謂智慧城市，其實質是以信息、知識為核心資源，以新一代信息技術為支撐手段，通過廣泛的信息獲取和全面感知、快速安全的信息傳輸、科學有效的信息處理，創新城市管理模式，提高城市運行效率，改善城市公共服務水平。

在此階段，城市運行管理也開始了智慧化的探索。從信息技術角度來看，城市運行管理智慧化首先就是對城市運行進行完整、準確、及時、量化的信息收集；在有了完整詳細的信息基礎上，管理者才能構建相應的信息圖像和信息軌跡，具備科學管理的基礎；在長期有效的城市運行活動分析的基礎上，才有可能積累并構建城市運行模型，開始進行城市運行的科學管理。而這些工作正是智慧城市的核心：所提供的物聯網及大數據分析技術的應用發展。智慧城市的建設為城市運行管理的科學化及智慧化提供了必要的物質基礎。

二、當前城市運行管理信息化存在的問題

城市運行，涉及到城市管理的方方面面。從行業上分，包括交通、市政、公共安全、水利、環境保護、醫療防疫、電力、氣象、食品安全、應急指揮等眾多專業部門；從層級上分，分為市、區縣、街道、社區等不同管理層的指揮機構。對以上各類運行工作進行監控，及時展現它們的運行狀態、問題處理情況以及其他方面的情況，是城市管理者進行指揮的前提。但目前國內各城市在運行管理過程中，都面臨一些類似的問題。

（一）缺少信息的整合和共享應用

城市相關部門依據各自的管理職能建設了各自的業務信息管理系統，但由于缺少綜合協調、各自利益為重等原因，全市城市運行相關信息資源未能得到有效整合，系統之間信息也不能共享，或者只是有限共享，已建的系統成為信息孤島。

（二）行業信息化發展不均衡

城市運行指揮人員面臨的主要問題是得不到準確及時的信息支持。由于各種復雜原因，城市運行相關專業部門，信息化建設水平參差不齊。部分機構信息化水平較高，能夠及時提供反映本專業運行狀態的信息，另一些部門則還基本處于手工統計階段，運行狀態信息往往要延遲很久才能得到。而且，由于長久以來缺乏一種及時匯總和形成城市運行狀態信息的機制，各專業部門統計的信息往往沒有被充分利用。最終的結果是，領導需要的時候，得不到及時有效的信息支持，而一些有價值的信息，又被束之高閣，得不到充分利用。

（三）信息的深層次挖掘利用還比較欠缺

當前部門所建信息系統基本只用于為本單位提供日常業務支撐服務，而未對信息的利用進行深層次開發，無法為城市整體運行管理智慧化提供數據支撐，使系統的效能大打折扣。對于城市管理者而言，缺乏反映整個城市宏觀運行情況的適當信息支持。城市運行涉及到諸多領域，這些專業的統計數據，倘若不經過專家的解釋，非專業人士往往很難搞清楚這些數據的意義和其所蘊涵的信息。事實上，決策人員并不是特別關注數據本身，而其中蘊涵的信息才是他們特別需要掌握的東西。因此，需要從各專業的統計數據中，抽取出有價值的信息，以直觀的方式展現給決策者，并綜合各專業的運行情況，形成全市的城市運行情況，從而讓決策者能夠一目了然地了解整個城市的運行態勢和任意一個局部專業的運行態勢。

（四）信息傳遞不暢，綜合協調機制不足

城市管理者得不到及時準確、形象直觀的信息支持，除了信息本身的不足外，信息溝通傳遞不暢，也是一個重要原因，其結果是導致了對城市運行指揮協調的難度加大，降低了領導決策的科學性和準確性。尤其像交通和市政保障運行這樣的工作，它們是城市運行各項工作任務的重中之重，一旦出現情況，不僅無法迅速得到處理，還特別容易造成全局性影響。由于這些領域存在分管部門多、協調頭緒多、相互干擾大、隱患排查難等現象，因此，迫切需要構建城市日常運行指揮協調機制及配套的信息溝通機制，統一協調城市日常運行指揮中面臨的問題。

三、基于數字城市技術的網格化城市管理

隨著信息通訊技術的發展，特別是數字城市技術的集成，為全面提升城市運行管理質量和水平提供了有力的技術支撐。目前在國內，許多城市已經建立城市網格化管理信息平臺。2003年底，北京市東城區率先提出網格化城市管理的構想，依托網絡信息技術、地理編碼技術和移動信息技術，推出全區域、全時段和網格化城市管理解決方案以及與之配套的“網格化城市管理信息平臺及應用系統”，創建了“數字化城市管理信息系統”，它是一個以政府和市民為主體，基于有線和無線網絡、無線數據通訊、GIS、地理編碼等信息技術，集成地理空間框架、單元網格、管理部件、地理編碼等多種數據源，在城市管理監督中心、指揮中心和專業部門之間實現部門協同工作，在全轄區范圍內實現全覆蓋、全時段精細化管理的綜合信息系統。

與傳統城市管理模式相比，基于數字城市技術的網格化城市管理模式的特征主要體現在：

（一）數字化管理

與傳統城市管理模式不同，網格化城市管理模式與現代信息技術的聯系空前緊密，3S技術、海量數據存儲技術、移動通信技術、中間件技術等共同奠定了網格化城市管理模式的技術基礎，即便是處于模式最終端的“城管通”，也凝結了現代數字技術的結晶。在網格化城市管理模式框架內，科學技術與現代管理理念有機地合為一體，實現了工具理性與社會理性的高度統一，并最終共同為管理實踐服務。

（二）閉環式管理

傳統城市管理模式下的管理經常是力度很大、結果很差，其原因之一是缺乏實時更新和動態監控。而在網格化城市管理中，單元網格內一旦某一城市部件出現問題，會在第一時間被發現，第一時間被解決，第一時間被反饋，第一時間被檢驗。城市管理工作的主動性大大增強，實現了準確、及時的動態化管理。

（三）精細化管理

精細管理的核心思想是通過管理的細化和深化，明確各環節的關鍵控制點，建立合理、高效、不斷優化的業務流程。精細管理是現代管理的發展方向和本質要求，網格化城市管理模式正是一種精細化的管理。例如，北京市東城區將所有城市部件分為6大類56種168?339個，每個部件小到井蓋、路燈、郵筒、果皮箱、行道樹，大到停車場、工地、立交橋、電話亭、公廁，全都有自己的身份代碼，每個監督員對自己管理區域內的城市部件的數量、位置、所屬社區、管理部門都能脫口而出，新模式下問題處理時間已精確到秒。這充分說明，網格化城市管理模式擺脫了傳統城市管理粗放、滯后的缺點，向精細化方向不斷發展。

（四）動態化管理

傳統城市管理模式在信息獲取上基本處于靜止、被動的狀態，往往是在一類問題積累到一定程度、帶來惡劣影響之后，城市管理工作才跟上來，因此也就有了所謂的“突擊式管理”、“運動式管理”。網格化城市管理模式有網格化城市管理信息平臺作為技術支撐，實現了信息的實時更新和動態監控。單元網格內一旦某一城市部件出現問題，會在第一時間被發現，第一時間被解決，第一時間被反饋，第一時間被檢驗。城市管理工作的主動性大大增強，實現了準確、及時的動態化管理。

城市網格化管理系統建成運行后，城市管理效果明顯改善，體現在提高了主動發現問題的能力、解決問題的效率。這將促進城市管理從定性變為定量、靜態變為動態、單一變為綜合，從而發揮現有基礎設施的最佳效能，進一步提高城市運行的效率，不斷滿足城市生產和人民生活需要。

城市網格化管理可以說是充分利用數字城市技術實現城市運行管理方式的一次革命。但隨著城市社會經濟及技術的進步，特別是進入以物聯網為核心的智慧城市建設階段，上述的城市網格化管理已有所力不從心，主要在于：首先在信息采集方面，物聯網實現的自動感知能力大大超出了基于人力的“城管通”；其次在信息處理方面，感知網絡及虛擬社區等帶來的海量結構化和非結構化數據及城市運行所需的實時性要求大大超出了傳統數據庫及數據挖掘技術的處理能力，這時我們需要新的基于實時數據庫和大數據技術的決策支持系統解決方案。在此背景下，城市運行管理進行智慧化升級，開始新一輪的探索實踐已是勢在必行。

四、城市運行管理的智慧化創新實踐

隨著物聯網、下一代互聯網及大數據等新型信息技術的逐步成熟應用，城市運行管理也正快速進入智慧城市時代。面對此機遇，南京市于2011年底適時提出了智慧南京運行管理中心的建設目標，智慧南京運行管理中心是在全市層面的部門業務系統和信息資源整合基礎上的應用成果的展示和城市綜合管理中心。

（一）智慧南京運行管理中心建設的總體思路

智慧南京運行管理中心的建設以“智慧的城市運行管理”為目標，在南京現有信息化建設基礎上，通過資源整合將全市各部門業務系統以及行政服務部門部署在不同設備、不同系統采集到的城市基礎信息融合成統一的數據視圖，在此基礎上進行智能分析和仿真預測，通過數據的智能分析得出城市運行相關的各類智慧信息，充分挖掘城市運行中的各類信息的價值，為城市管理者提供決策支持，把城市管理模式從被動應對事件轉變成有預見性地主動、提前規避問題，使城市能夠更好地預見問題、應對危機和管理資源。智慧南京運行管理中心建設將實現以下三大目標，以有效支撐智慧南京的建設：

1.全面匯聚、有效利用南京城市運行的各級各類信息

智慧南京中心應實現城市運行信息的全面整合與共享；管理人員可以通過來自城市多個部門、多個單位甚或各類傳感器的各類信息，以最有效的方式了解城市運行的方方面面。

2.及時掌握、智能預測南京城市運行可能出現的問題

智慧南京中心能夠在海量信息積累的基礎上，實現對城市運行中不良情況的智能判斷和預測；管理人員可以通過分析城市運行的狀態是否正常，預測可能發生的問題和事件，提前預防，主動應對，使事件對城市運行產生的負面影響降至最低。

3.快速響應、協調資源推進城市智慧管理和服務的一體化

智慧南京運行管理中心能夠為市領導和相關部門提供高價值的城市運營信息，為城市管理的協同作業提供一個統一的門戶和平臺；城市運行的各管理和參與部門在市領導的統一領導下，實現一體化作業，通過高效率的資源協調和協同作業，以一個整體來解決城市運行中的問題和處理應急事件；為市民提供相應的服務。

（二）智慧南京運行管理中心系統總體架構

智慧南京運行管理中心將作為南京智慧城市各個運行環節和各類運行資源的整合中心及物理門戶，全面實現智慧城市運行的監控、協調、指揮、展示，其大腦和樞紐是運行管理與服務平臺。

該平臺的實現依托于全市各部門以及政務數據中心數據資源，在其基礎上進行整合、分析、挖掘，并以數據的整合逐步推動管理的整合，形成一個智慧城市運營管理的核心平臺。該平臺的核心價值是突破城市傳統“按部門”的管理維度，提供城市管理者從構成城市的要素的全新管理視角，如整合多部門數據，提供以事件、人、道路、車輛、自然資源、公共設施、企業等為中心的360度全方位視圖；通過GIS空間地理信息系統，將全市政治、經濟、文化等各要素，水、電、交通等其它各類海量的服務資源信息，結合地理信息，準確、實時、高效、生動、直觀地進行展示，為領導決策和為民服務；通過各專業部門間城市數據的共建共享，構建各部門間的協作應用；對海量數據進行分析利用，構建城市運行和狀態數據的監測，在數據匯聚基礎上進行綜合分析和預測，為城市運行提供智慧管理的決策依據。

其具體應用建設內容包括綜合指標分析展示功能、城市資源綜合展示及管理功能、交通領域，涉及智能應用功能、城市管理、環保等領域智能協同功能、數據傳輸與交換子平臺、智能門戶、基于DLP的視圖功能、外網智慧政務（綜合政務平臺）建設等。系統總體架構如圖1。

（三）智慧南京運行管理中心近期建設目標

根據計劃，智慧南京中心近期的建設目標主要是：在南京市政務數據中心一期工程建設成果和市14個試點委辦局應用系統建設成果的基礎上，以跨部門、跨地區的數據資源共享為基礎，實現城市運行情況的可視化綜合互動展現，同時以改善和提高交通運行效率、提高市民的出行體驗、滿足突發事件處置和應急管理對信息快速集成的需求為突破點，探索城市運行智慧型應用建設思路。

1.搭建一個集廣泛信息采集、多維統計分析、智慧應用操作/展示為一體的城市運行管理與服務平臺，依托城市運行管理監控指標體系，支撐城市管理者對城市運行情況進行及時、有效的監督和宏觀管理。

2.研究并形成南京市城市運行管理監控指標體系。相關指標的確定主要基于可采集性、代表性、可比性及可擴展性原則。指標體系包括城市經濟評價指標、城市交通評價指標、城市環境評價指標、城市安全評價指標、城市社保評價指標、城市政府服務電子化評價指標、城市基礎設施評價指標等。

3.研究并形成南京市相關政府部門間信息交互的標準和規范；為滿足南京城市管理和服務的智慧化運行需求，對相關政府管理和服務流程進行梳理和優化設計。

4.以智慧政務、交通、城市管理、環保為例，形成跨部門、跨行業、跨層級的智慧應用示范。

智慧南京運行管理中心通過一段時間的建設，將進一步完善城市運行指標體系，同時在關鍵領域豐富應急預案和預測模型，不斷拓展接入的業務部門系統，逐步將城市運行的方方面面逐步納入到智慧南京運行管理中心的平臺上，真正實現城市“智慧”的運行。

參考文獻：

[1]唐建榮,童隆俊,鄧賢峰.智慧南京:城市發展新模式[M].南京：南京師范大學出版社,2011.

[2]張超,吳丹,等.城市網格化管理.城建檔案[J],2006(7).

[3]陳平.解讀萬米單元網格城市管理新模式[J].城鄉建設,2005(10).

責任編輯：王縉