城市智慧社區建設的新趨勢與綜合對策

蔣力群 姚麗萍

導讀：從傳統城市走向智慧城市是大勢所趨，社區建設是智慧城市建設的基礎。在智慧城市建設中，社區服務管理必將呈現出三大新的發展趨勢，為此，立足于立足需求導向、把握發展主流、綜合利用資源、避免華而不實、杜絕短期行為、形成多方合力等綜合對策，將有助于智慧城市建設取得“事半功倍”的效果。

社區是基層社會的利益共同體，是城市管理的基礎。伴隨著我國社會主義市場經濟發展和政府職能轉變，社區作為現代城市的細胞所發揮的基礎作用越來越重要，其匯集著政府管理、公共服務、個人社會生活及發展成長等各類資源，在滿足人們日常生活、社會參與、社會救助及個性發展四個方面發揮著社區特有的綜合功能。全面建設小康社會、維護社會和諧穩定離不開行之有效的社區服務與管理。在智慧城市建設過程中，社區服務管理將呈現新需求、新發展和新格局。

一、現代城市社區服務管理的基本要求

（一）創新社區服務管理是時代發展的需要

我國自20世紀50年代以來，逐步形成了以街道和居委會為基礎的城市社區管理體制。1986年，我國的城市社區建設開始起步，最早是在一些地方開展社區服務。1991年民政部為了開拓民政工作提出了“社區建設”概念，不少大中城市以社區服務為龍頭推進城市社區建設。上海為適應社會轉型期的管理，于1996年創建了“兩級政府、三級管理、四級網絡”的特大型城市建設管理模式，對全國特別是大中型城市的影響很大。2000年底，中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發了民政部《關于在全國推進城市社區建設的意見》，從此社區建設在全國城市中轟轟烈烈地開展起來。社區建設工作重點可歸納為“四到社區”：即就業和社會保障到社區、城市建設與管理到社區、社會治安綜合治理到社區、綜合服務社會化到社區。社區建設的內容從宏觀上可以分為社區管理和服務兩個方面。

隨著工業化、信息化、城鎮化、市場化、國際化的進程逐步加快，對社區服務管理體系建設提出了新的要求：適應城鎮化和老齡化加快發展，有效滿足社區居民個性化、多元化的服務需求，需要加快社區服務體系建設；適應社會轉型、政府職能轉變，有效承接大量社會管理和公共服務職能，需要加快社區服務建設與管理創新；適應有效回應居民的利益訴求，化解基層社會矛盾，需要加快社區服務體系建設與管理創新。近年來，黨和國家相繼發布了《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》、《關于進一步加強和改進街道社區黨的建設工作的意見 》、《關于加強和改進社區服務工作的意見》、《“十一五”社區服務體系發展規劃》等多個指導性、規范性文件，著力建立并創新社區服務管理體系。實踐證明，加強社區服務與管理創新是保障和改善民生、提高居民生活水平和生活質量、維護社會和諧穩定的基礎工程。

（二）上海社區服務管理具有鮮明的創新特點和時代特色

上海根據大城市管理和服務的特點，將中心城區的社區范圍界定在街道辦事處的管理服務區域（簡稱為“街道社區”），街道辦事處作為街道社區建設的直接組織者和推動者；郊區的社區范圍根據農村城市化進程的推進，確定以城鎮作為郊區社區的建設主體。2004年，上海明確了社區建設的總體目標是：以“黨委領導、協調各方；以人為本、服務群眾；資源整合、共建共享；循序漸進、勇于改革”為基本原則，以服務群眾為重點，以群眾滿意為準則，以推進基層民主建設為抓手，構建“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社區管理工作新格局，逐步建成“管理有序、服務完善、環境優美、文明祥和”的現代化社區，不斷完善“兩級政府、三級管理、四級網絡”，努力構建社會主義和諧社會。

在上海推進“四個率先”、建設“四個中心”的戰略背景下，將國家、上海的發展戰略規劃與先進的信息技術資源全面結合，通過基礎設施透徹靈敏的感知、無縫的互聯互通和更深入的智能化運作，為社區服務管理提供全新的信息圖景。2011年1月召開的上海市十三屆人大四次會議上，上海市政府工作報告明確提出要大力推進“智慧城市”建設，并將其列入上海市“十二五”規劃綱要的一項戰略性任務。智慧社區作為智慧城市的重要組成部分，承載著城市管理、公共服務、社會服務、居民自治和互助服務于一體的重任，是智慧城市中一個獨具魅力、具有獨立研究價值的發展主題。同時，為適應“創新驅動、轉型發展”發展戰略，實現“智能化、精細化、人文化、社會化”的全新社區服務管理模式，重視和加快智慧社區建設有其必然性和緊迫性。

二、智慧城市引領社區服務管理發展新趨勢

現今，全球進入了城市化加速發展期。2008年全球城市人口首次超過農村人口，城市化率超50%，預計到2020年全球城市化率可上升到60%。國家統計局發布統計公報指出：2011年中國城鎮人口比例達到51.3%，同年，上海市城市化率已超89％。可以預見，在城市化進程中會不斷涌現百萬人口以上的大城市。全球80%的溫室氣體排放來自城市，城市消耗了全球75%的資源和能源。城市正面臨人口膨脹過快、交通擁擠擁堵、資源消耗過度、環境污染嚴重等新挑戰，各種“城市病”與日劇增，這些都集中考驗著政府對城市、對社區的管理能力和服務水平。

（一）智慧模式的社區服務管理開始呈現

“智慧城市”或許為醫治“城市病”提供了良藥。截至2011年5月，我國一級城市百分之百制定了“智慧城市”實施規劃；有80%以上的二級城市提出了建設“智慧城市”任務。目前，上海、北京、深圳、寧波、杭州、武漢、無錫等超過100個城市提出打造“智慧城市”的戰略目標，相關規劃、實施項目和活動漸次推出，是我國“智慧城市”建設的第一梯隊。

智慧城市是信息化的高級階段，智慧社區必然成為其不可或缺的重要支撐和組成部分。隨著“智慧城市”建設的推進，智慧交通、智慧安防、智慧醫療、智慧社區、智慧環保、智慧校園、智慧工業、智慧節能、智慧定位、智慧公用事業等各項智慧應用工程相繼啟動。具有“上面千條線，下面一根針”特征的社區，隨著各項智慧應用的逐步落地，也為社區服務管理創新提供了良好氛圍和實現基礎。

智慧社區建設的目的是：通過利用各種智能技術和方式，整合社區現有的各類服務資源，創新社區管理模式，滿足社區管理服務及發展的各種需求，為社區各類群體提供現代政務、商務、文化娛樂、遠程教育、家庭醫護及生活互助等多種社區服務管理，從而推動社區發展，提高居民生活質量。

（二）未來智慧社區建設必將呈現三大發展新趨勢

1.從服務方面看，社區服務的普惠性、便捷性、多樣性更加明顯

（1）普惠性更加明顯

隨著服務的規范化、制度性的日益完善，提供服務透明度更高了，只要符合條件、有愿意，且在資源許可的情況下，都能享受同等服務。比如社區住宅區域的綠化服務，同一區域的居民都能共同享受；對有些保潔、水電修理等收費項目，只要支付相關費用能夠“一視同仁”地享受相關服務。近年來，電信、移動等通信運營商參建數字社區，借助信息化+商業模式，充分利用信息化平臺覆蓋社區人群并有效形成交互的優勢，積極推進社區電子政務、社區電子醫療、社區電子商務等應用，尤其是新型BTOC商業模式逐步深入社區，實現基于傳統模式的創新，普惠服務能力大大提升。

（2）便捷性更加明顯

關注民生、重視民生、改善民生是黨和政府構建社會主義和諧社會的基本原則。隨著信息技術在社區的廣泛采用，相關服務信息的發布、交換、接收等環節更加通暢，相關服務的制度建設也日趨完善，社區服務水平有了顯著提高。比如有的社區探索電子超市，數字小區周邊一千米內商家簽約可以免費申請開網店，商家可以通過平臺發送免費促銷短信；社區內業主可通過手機、PC上網店下訂單，或者一鍵呼通商家，與傳統B2C相比，社區電子超市具有快速低成本配送，更顯便捷的優勢，這種以銷售日用品為主的社區電子超市，可為業主提供一種新穎便捷的生活方式。

（3）多樣性更加明顯

社區服務提高到一定階段，個性化服務的需求就會越來越多。當然，多樣化服務也受制于服務資源和服務能力，兩者存在著相輔相成的聯動關系。比如，基于手機、PC、電視三屏互動的信息化平臺出現，能更好地滿足業主、物管、小區周邊商家信息傳遞、交互和溝通需求，更好地滿足個性化的服務需求；又如，數字物管平臺不斷成熟，使業主可以通過手機、PC或IPTV登陸平臺上傳水電氣消費數據，查詢水電氣費用、物管費用、停車費用交納信息，甚至通過該平臺實現費用銀行代扣。隨著滿足個性化需求的服務能力不斷提升，又將促使服務需求進一步細化與深化。

2.從管理方面看，社區管理的規范性、可控性、靈活性更加突出

（1）規范性更加突出，源于政府主導的社區管理制度建設力度不斷增強

2008年，浙江紹興柯亭社區組織開展社區“四統一”活動試點，即統一辦公、統一社區標識、統一制度、統一佩證上崗，促進了社區功能的完善和管理質量的提升，辦公設備及規范服務都得到了居民的一致好評。2010年，浙江衢州府山街道著力完善社區居委會管理制度建設，在社區居委會干部管理制度方面，配有紀律考勤制度（含出勤、加班、聯絡、請銷假等）、值班制度、社區干部服務制度（含著裝、文明用語）、廉政建設制度、效能建設制度、社區干部責任片區包干制度、誡勉談話制度、財務管理制度等。可見，社區管理制度正與社區建設同步發展，日趨完善、日趨規范。

（2）可控性更加突出，源于社區管理建設的深入與體系建設的不斷完善

在社區軟硬件“兩手”同時抓的今天，一方面制度化建設更加合理，如上海在多年實踐的基礎上推出了《上海市文明社區測評體系》，在申報準入條件、測評體系的結構與內容等方面強調反饋與可控。其中，測評體系包括“基本指標”和“特色指標”，分別占總分90%、10%。基本指標反映文明社區創建的基本情況，有管理機制健全、社會秩序穩定、生活環境舒適、公共服務優質、人際關系和睦、道德風尚良好等6個測評項目；特色指標有反映文明社區創建工作特色及取得成效的3條指標。同時，要求在數據采集方法上，采取“實地考察”、“材料審核”、“問卷調查”等多種方式收集，并通過網絡平臺在線匯總審核，體系建設正在與時俱進。

（3）靈活性更加突出，源于“以人為本”理念深入貫徹的體現

近年來，上海的街鎮社區組織了多次社區管理試點，尤其自2003年起先后啟動了社區網格化、社區黨建、社區建設、社區求助、社區管理、智慧社區等試點，其在信息化平臺支撐下，響應能力、處置能力、協同能力大為提高，能夠更加靈活、更加充分地發揮社區公共資源的優勢。如近年出現的社區警務、社區公共設施管理、社區黨建等網格化，使各類資源可以根據管理需求進行靈活調度。在建設和諧社會的主旋律中，針對孤寡老人、殘疾人、下崗人員、少年兒童等弱勢群體，開展了一系列體現黨和政府關愛的人性化服務，其深度和廣度均有較大發展，這些都已成為和諧社會建設的重要內容。

3.從發展模式看，社區發展的預見性、自覺性、統合性更加鮮明

在建設“智慧城市”的戰略背景下，為社區發展增添了新的動力，將演繹出新的發展模式。當然新模式并沒有割斷與現有發展模式的關系，已有的“兩級政府、三級管理、四級網絡”城市管理體制，將在物聯網、云計算、新一代信息設施、人工智能、數據挖掘、知識管理、網格化管理等深入發展基礎上，展現出更具魅力的社區發展模式。最顯著的表現是“現實社區”與“虛擬社區”的緊密關聯，這一前所未有的社區形態，在發展模式上就有了以下三個特性：

（1）良好而系統的預見性為科學化發展提供新的支撐

現有體制下，街道（社區）干部編制在數十名左右，下轄居委會、社區服務站，面對的社區居民近數萬人及數百、數千個駐地單位，傳統的方式只能過分地依賴工作人員的經驗，對服務需求的掌握只能局限在“眼見耳聞”的范圍內，很難形成精確全面的系統分析與判斷。而當社區信息化不斷深入，社區層面普遍擁有信息化公共服務平臺，使條、塊的信息有了銜接與交換的載體，積累的各類信息資源可提供全面系統的數據信息分析與提示，比如通過人口信息庫可及時掌握本社區各年齡階段人員性別比例及分布情況，以及每年新增退休人數、新增就學和就業人員等信息，為工作決策提供科學支撐。

（2）預見性增強有助于提升服務管理的主動性與針對性

如某街道區域內眾多商務樓和住宅樓拔地而起，吸引了大批投資客，出租私房和車庫多的現象又帶來了大量外來人員，導致當地社會治安和環境衛生的壓力不斷增大。同時，由于歷史原因，該社區遺留了大量的城中村，基礎設施差，計劃生育等服務管理工作難度大。針對上述問題，該街道較早地建設了社區服務管理信息平臺，沉淀了豐富的社區發展歷史數據和規劃建設數據。通過大量數據分析，采取了創新工作思路、解放思想、提高社區干部綜合能力等方式制定了多項針對性對策：一是樹立社會責任感，強化社區干部主動解決社會問題的意識；二是樹立平民意識，促進社區成員或團體的自由發展和自動調適；三是針對人口工作的復雜性、艱巨性，本著立足于社區居民的公共利益，及時總結開展有效的工作方法與步驟，緊緊掌握社區工作主動權。

（3）統合性成為應對“上面千條線下面一根針”的有效方法

當前，社區過多地承擔行政事務，整天陷于考核、檢查、評比、驗收的繁雜事務，每個社區僅建立的臺帳就多達40-60種，社區干部需花費大量精力應付，占用了許多為民辦實事的時間和精力。這里的“統合性”是指必須增強統一籌劃，增強工作協同。而信息技術的廣泛應用，使工作流程更加規范、信息傳遞更加及時、并聯作業能力顯著增強。隨著“智慧化”程度提高，“虛擬社區”與“現實社區”有效對應，服務渠道和管理方式更多樣更通暢，統合能力必定有極大的提高，基層干部建立“社區服務管理合力機制”的愿望必將早日實現。

值得一提的是，在《上海市推進智慧城市建設2011-2013年行動計劃》30個重點專項和計劃的137個（類）項目和任務中，就包括社區生活服務信息化平臺、社區事務綜合服務平臺等眾多以社區作為建設主體或應用主體的項目。這些“統合性”舉措可使社區自我服務和自我發展能力持續增加，促成社區為民、便民、利民新格局。

三、現代城市創新社區智慧化服務管理的若干設想

根據國際社會的主流觀點，以人為本、自我管理、自我教育、自我服務是社區的基本功能。既然智慧社區是一項創新舉措，就需要在工作指導的理念上、實踐上“順應潮流，掌握規律”：

（一）必須強調需求導向的基本原則，把工作創新點放在著力解決社區服務管理最緊迫的訴求和反映最大的問題上

強調“需求導向”是指政府為滿足人民群眾某一需求，確定一個時期的工作目標和任務，調節相關資源有序展開工作。貫徹“需求導向”，必須緊緊瞄準社區服務管理最緊迫的訴求和反映最大的問題。堅持“需求導向”實質上是“權為民所謀、情為民所系”的深刻體現。當前，我國正以“民生優先”為導向，大力推行基本公共服務均等化，確保改革開放成果為全民共享。社區服務的快速發展應當成為實現“民生優先”的重要抓手。國外發達國家在發展社區服務中的有益經驗值得我們借鑒與學習：即吸引多方參與社區服務供給；確保政府的有效監管；提高公共財政投入比例，如挪威、美國用于養老、貧困、衛生、就業等方面的投入分別占政府總支出的65%和60%。

（二）必須把握智慧城市發展的主流，在應用場景上盡可能實現物聯化、互聯化、智能化

智慧模式下的社區服務管理是指在智慧城市背景下，通過物聯網、傳感網，實現智能樓宇、智能家居、路網監控、智能醫院、食品藥品管理、票證管理、家庭護理、個人健康與數字生活等諸多領域創新應用，將把傳統社區概念中的居民聚集區逐漸演變為具有智慧功能的“信息綜合體”。

（三）必須高度重視對現有資源的綜合利用，避免推倒重來的建設方式

智慧社區建設必須注重以往建設成果并對現有資源充分利用，不能以“創新”簡單地推翻以往的建設成果，需要顛覆性的“推倒重來”情況是極少的，因此必須慎重對待。具體落實過程中，應把握好三個環節：一是所有項目必須具有長遠規劃，規劃缺失的項目不予立項；二是所有項目實施方案必須對相關工程、工作成果有分析與梳理，對未來拓展和風險有所考量、有所準備、有所對策，對缺乏前后銜接的項目暫緩實施；三是參加項目論證和評審，不能僅聽實施部門或技術專家，必須有相關受眾代表、專業咨詢、項目監管方等多方面人員參加評議評審。由北京國脈互聯信息顧問有限公司完成的《首屆中國智慧城市發展水平評估報告》表明，創建智慧城市“領跑者”的城市(城區)有北京、上海、廣州、深圳、寧波、南京、佛山、揚州等。其中，信息基礎設施、示范項目和規劃方案三項指標超過49%的平均得分率，分別為58.93%、56.07%、54.29%。這表明，注重頂層設計規劃先行，注重基本設施建設，通過試點示范引導的意識正在逐步加強。

（四）必須高度重視社區的實際需求，避免智慧社區建設項目只在形式上“標新立異”和工作上的“自拉自唱”

在智慧城市建設中需要突破瓶頸解決問題，有些問題需要用創新的思維、創新的方法才能更好地解決。對此，一些管理者心中可能比較傾向用“標新立異”的方式進行“創新”。要知道標新立異本意是指獨樹一幟、另起爐灶、別出心裁，但如果出發點是為“創新”而進行形式“創新”，而不注意實際需要和實際成效，則往往會陷入“自拉自唱”的境地。工作中必須避免主管部門“一廂情景”的現象。提高項目成功機率（減少失敗概率）是最有效辦法是“走群眾路線”，切實從群眾迫切需求出發，廣泛聽取群眾意見，努力使主觀設想與客觀現實相結合，讓社區居民群眾滿意、讓用戶滿意是最重要的。

（五）必須高度重視與總體規劃相一致，避免智慧社區建設出現短期效應

要正確處理全局與局部的關系，智慧社區建設必須在智慧城市的大戰略引領下進行，這樣才能避免因“方向性錯誤”而造成的“短期效應”。目前，有一些街鎮急于求成，在沒有全面理解智慧城市建設目標和主要任務情況下，匆匆忙忙進行“搶先”，這可能會造成眼前可能解決一些社區需求，但長遠未必符合全局趨勢，對這種風險應該有所防范。同時，應高度重視分步實施逐步完善，避免追求大而全、一步到位的“跨越做法”。任何事物的發展都有其內在規律性及自身特點，任何思路的形成都應最大限度地建立在洞悉這一內在規律和自身特點之上，不能用主觀熱情代替客觀規律。要用發展的眼光辯證地看待自身優勢和劣勢，做到四個分清：分清前后邏輯，分清遠近目標，分清急緩任務，分清前后計劃。要善于用逆向思維的方法使工作更加緊密。

（六）必須高度重視發揮社會服務資源的最大效益，避免政府一方“單打獨斗”

客觀地講，目前社會各方對智慧城市、智慧社區的關注與熱情差別較大，其中政府為搶占城市發展領先地位積極推進智慧城市建設，少數企業為創造商機也舉起智慧城市的旗幟，但整個社會的關注度還不太集中，尤其是市民對“智慧”的認可度還比較有限，積極性遠未高漲，觀察者遠比參與者多。原因是什么？因為廣大市民、眾多企業更愿意用實際感受、具體成效去判斷、支持和參與一項戰略。總之，應避免出現單靠政府沖在前面，而企業有利則上、無利則讓的局面。我們必須認識到，政府一方的“單打獨斗”是最不經濟的工作方法，政府更應該是扮演規劃引導者、秩序管理者、服務保障者的角色，讓企事業單位成為市場運作的主體，讓廣大居民群眾成為社區建設的主人翁。政府必須通過整合與激發，充分調動全社會的積極性，才能更好地發揮社會各類資源的作用，有效推進智慧社區建設。

責任編輯：王縉