城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的多重制約與消弭對(duì)策

張玉磊

導(dǎo)讀：江蘇在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化水平明顯提高，但城鄉(xiāng)二元體制、重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)輕公共服務(wù)的發(fā)展理念、城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡、公共服務(wù)財(cái)政投入與需求不相適應(yīng)、各級(jí)政府在公共服務(wù)供給中的角色與責(zé)任模糊等因素，嚴(yán)重制約著城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的徹底實(shí)現(xiàn)。為此，亟待通過(guò)改革戶籍制度、轉(zhuǎn)變發(fā)展理念、倡導(dǎo)社會(huì)參與，建立起以城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化為導(dǎo)向的績(jī)效管理體系和公共財(cái)政制度，從而有效地保證城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

黨的十七屆三中全會(huì)明確提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展一體化新格局的目標(biāo)，其中一項(xiàng)重要任務(wù)就是到2020年城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展一體化機(jī)制基本建立，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化明顯推進(jìn)。“十二五”規(guī)劃中又把“建立健全基本公共服務(wù)體系”單設(shè)一篇，明確提出“著力保障和改善民生，必須逐步完善符合國(guó)情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，提高政府保障能力，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”。從中可以看出，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，是未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)我國(guó)民生工程的核心和突破點(diǎn)。江蘇省近年來(lái)以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，大力推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展，加快構(gòu)建促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的長(zhǎng)效機(jī)制，取得了明顯成效，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)水平走在了全國(guó)前列。

一、江蘇推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化與城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的措施和成效

近年來(lái)，江蘇省持續(xù)強(qiáng)化城鄉(xiāng)一體化理念，把城鄉(xiāng)一體化作為加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要抓手和解決城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)矛盾的重要舉措，認(rèn)真貫徹工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的方針，逐步從制度上破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。江蘇省十一屆三中全會(huì)明確提出按照江蘇省現(xiàn)階段“五個(gè)一體化”思路，研究制定具體政策措施，建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的體制機(jī)制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局。江蘇省委十一屆五次全會(huì)又明確提出，要把破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)作為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期農(nóng)村改革的重點(diǎn)，作為全局改革的突破口，建立促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化制度。江蘇省委十一屆九次全會(huì)進(jìn)一步提出，要把“城市化戰(zhàn)略”拓展為“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化戰(zhàn)略”，對(duì)加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度、加快推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化作出了具體部署，提出推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式“三個(gè)轉(zhuǎn)變”，其一就是“由城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)向城鄉(xiāng)發(fā)展一體化轉(zhuǎn)變”，成為江蘇省“十二五”時(shí)期發(fā)展主線的重要特點(diǎn)。

在城鄉(xiāng)一體化的具體實(shí)踐中，江蘇省出臺(tái)了一系列改革新舉：在戰(zhàn)略規(guī)劃上，把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展作為推進(jìn)“兩個(gè)率先”的重大戰(zhàn)略任務(wù)，形成“工業(yè)化致富農(nóng)民、城市化帶動(dòng)農(nóng)村、產(chǎn)業(yè)化提升農(nóng)業(yè)”的“三化”帶“三農(nóng)”；在體制機(jī)制上，構(gòu)建城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、就業(yè)社保“五個(gè)一體化”，促進(jìn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素合理流動(dòng)、公共資源均衡配置；在發(fā)展形態(tài)上，促進(jìn)“工業(yè)向園區(qū)集中、人口向城鎮(zhèn)集中、居住向社區(qū)集中”的“三集中”；在農(nóng)村改革中，全面實(shí)施脫貧攻堅(jiān)工程、農(nóng)村實(shí)事工程，“四位一體”、整體推進(jìn)農(nóng)民專業(yè)合作組織、農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、高效農(nóng)業(yè)與農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)，建立健全農(nóng)村社會(huì)保障體系，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)管理。目前江蘇省城鄉(xiāng)一體化水平走在了全國(guó)前列，蘇南更是作為我國(guó)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)源地，形成了城鄉(xiāng)一體化的蘇南模式，成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的典范。江蘇省居民恩格爾系數(shù)逐年下降（見表1），城鄉(xiāng)居民收入比為2.52:1（2010年全國(guó)城鄉(xiāng)居民收入之比為3.23:1），是全國(guó)城鄉(xiāng)居民收入差距較小的省份之一。作為全國(guó)城鄉(xiāng)一體化綜合改革的試點(diǎn)城市，蘇州到2012年城鄉(xiāng)社會(huì)將根本并軌——消弭城鄉(xiāng)差別將在蘇州首先完成。

在城鄉(xiāng)一體化深入推進(jìn)的過(guò)程中，江蘇的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化水平明顯提高。從全國(guó)來(lái)看，江蘇省幾項(xiàng)主要的基本公共服務(wù)均處于全國(guó)領(lǐng)先水平，蘇南城鄉(xiāng)更是在教育資源配置、社會(huì)保障、就業(yè)機(jī)會(huì)、交通通信等基礎(chǔ)設(shè)施方面趨于均衡化。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“十一五”期間，全省一般預(yù)算支出累計(jì)超過(guò)16?600億元，其中，用于農(nóng)林水利、教育、就業(yè)和社會(huì)保障、公共醫(yī)療衛(wèi)生等民生領(lǐng)域的支出占39.4%。基礎(chǔ)教育方面，2007年江蘇省就率先在全國(guó)實(shí)行了免費(fèi)義務(wù)教育，目前城鄉(xiāng)免費(fèi)義務(wù)教育已全面實(shí)行，全省義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，教育支出已成為江蘇省公共財(cái)政的第一大支出；醫(yī)療衛(wèi)生方面，城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保障和公共衛(wèi)生服務(wù)水平明顯提高，城鄉(xiāng)基層衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)基本形成；社會(huì)保障方面，全省社會(huì)保障體系進(jìn)一步完善，新型農(nóng)村合作醫(yī)療、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)低保、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基本實(shí)現(xiàn)了“四個(gè)全覆蓋”。全省新農(nóng)保的參保率、基礎(chǔ)養(yǎng)老金領(lǐng)取率分別達(dá)到98%和99%，給付標(biāo)準(zhǔn)也高于全國(guó)平均水平近10%，新型農(nóng)村合作醫(yī)療人口覆蓋率達(dá)95%以上，城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面均達(dá)97%以上，并且在全面建立城鄉(xiāng)低保制度的基礎(chǔ)上，率先建立了城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)與城鄉(xiāng)居民收入水平直接掛鉤的增長(zhǎng)機(jī)制。

二、江蘇城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的制約因素

隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的全面推進(jìn)，江蘇在實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化方面成績(jī)驕人，但仍存在諸多制約城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化實(shí)現(xiàn)的因素。通過(guò)對(duì)這些因素的分析，有助于我們找到進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的路徑。

（一）城鄉(xiāng)二元體制是制約城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的根本原因

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)奉行的是一條城鄉(xiāng)分割的非均衡發(fā)展模式，形成了優(yōu)先發(fā)展城市和工業(yè)的傾斜性發(fā)展策略。與此相適應(yīng)，政府的城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給也帶有非均衡性、歧視性的色彩，各級(jí)政府把有限的財(cái)力和社會(huì)資源，重點(diǎn)或優(yōu)先用于城市公共服務(wù)的供給，而農(nóng)村公共服務(wù)供給則堅(jiān)持“自力更生為主、國(guó)家支持為輔”的原則，農(nóng)村公共服務(wù)的公共財(cái)政資源投入嚴(yán)重不足。城鄉(xiāng)二元體制的弊端集中體現(xiàn)在依附于戶籍制度的社會(huì)福利安排，居民依據(jù)其自身的戶籍身份不同，將獲得截然不同的公共服務(wù)供給保障：城市居民享受較多的公共服務(wù)，農(nóng)民所能享受到的基本公共服務(wù)極為缺乏。城鄉(xiāng)二元體制造成區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、資源配置不合理、社會(huì)分配不公平，導(dǎo)致農(nóng)村基本公共服務(wù)嚴(yán)重缺失、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給差距過(guò)大。城鄉(xiāng)二元體制同樣成為制約江蘇實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的根本原因，可以說(shuō)，在一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期內(nèi)，江蘇還不可能完全消除城鄉(xiāng)二元體制的影響，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的差距還會(huì)存在很長(zhǎng)一段時(shí)間。江蘇需要結(jié)合省情探索擺脫這種城鄉(xiāng)二元體制束縛的對(duì)策，同時(shí)還需要中央政府在國(guó)家層面上對(duì)破解城鄉(xiāng)二元體制方面取得重大進(jìn)展。

（二）重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)輕公共服務(wù)的發(fā)展理念是制約城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的主觀原因

改革開放30多年來(lái)，中國(guó)在經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域取得的成績(jī)被譽(yù)為“世界奇跡”，但成就的取得與地方政府單純追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的發(fā)展方式有很大的關(guān)系。地方政府往往陷入GDP崇拜的誤區(qū)，而忽視公共服務(wù)的提供。這種“非科學(xué)發(fā)展觀”的執(zhí)政理念導(dǎo)致目前我國(guó)公共服務(wù)供給“總體水平偏低、發(fā)展不平衡、效率低、水平趨同”，公共服務(wù)綜合績(jī)效整體處于偏低水平，有學(xué)者甚至認(rèn)為今天的主要矛盾已經(jīng)變成了公眾日益增長(zhǎng)的公共產(chǎn)品需求同公共產(chǎn)品供給短缺低效之間的矛盾。江蘇省近年來(lái)雖然大力貫徹科學(xué)發(fā)展觀，在加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，注重基本公共服務(wù)均等化，加快構(gòu)建促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的長(zhǎng)效機(jī)制，但城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)需求同公共服務(wù)供給嚴(yán)重不足之間的矛盾依然十分突出，許多地方政府的發(fā)展理念沒(méi)有轉(zhuǎn)變到位，對(duì)干部的政績(jī)考核往往傾向于經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，而涉及公共服務(wù)的評(píng)估指標(biāo)少之又少，基本公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估體系非常不完善，體現(xiàn)城鄉(xiāng)差別的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估體系尚未建立。

（三）城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡是制約城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的重要因素

城鄉(xiāng)、區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)社會(huì)的均衡發(fā)展更有利于基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)。盡管“十一五”期間，江蘇城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展水平明顯提高，但問(wèn)題依然嚴(yán)峻。2010年，全省城鎮(zhèn)居民人均可支配收入22?944元，農(nóng)民人均可支配收入只有9?118元，農(nóng)民人均純收入增速低于城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增速，城鄉(xiāng)居民收入差距仍然在擴(kuò)大。同時(shí)，由于歷史淵源和資源差異等原因，江蘇呈現(xiàn)出南高北低梯度化發(fā)展特征，三大區(qū)域蘇南、蘇中、蘇北經(jīng)濟(jì)發(fā)展非常不平衡。盡管近年來(lái)區(qū)域發(fā)展格局有所改善，蘇中、蘇北大部分經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增幅連續(xù)超過(guò)全省平均水平，但三大區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距仍然顯著。2010年江蘇省人均GDP為52?000元，其中蘇南人均GDP為76?345元，而蘇北人均GDP只有28?074元。區(qū)域、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡導(dǎo)致江蘇社會(huì)事業(yè)發(fā)展不平衡（見表2），已成為江蘇推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的重要瓶頸。

（四）城鄉(xiāng)公共服務(wù)財(cái)政投入與需求不相適應(yīng)是制約城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的經(jīng)濟(jì)原因

政府公共財(cái)政投入及分配方式，直接決定了公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，也對(duì)基本公共服務(wù)均等化程度產(chǎn)生重大影響。隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的推進(jìn)，城鄉(xiāng)對(duì)各項(xiàng)公共服務(wù)需求將呈明顯上升態(tài)勢(shì)，尤其是農(nóng)村潛在的公共服務(wù)需求開始變成全面的現(xiàn)實(shí)需求。因此，實(shí)施城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略會(huì)帶來(lái)巨大的財(cái)政壓力和資金需求缺口。近年來(lái)，江蘇省各級(jí)政府雖然不斷強(qiáng)化公共服務(wù)職能，財(cái)政部門也按照建立公共財(cái)政基本框架的要求，以基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，積極調(diào)整、優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，將更多的財(cái)政資金投向公共服務(wù)領(lǐng)域，公共服務(wù)支出占財(cái)政支出的比例大幅增長(zhǎng)，同時(shí)引導(dǎo)和調(diào)控社會(huì)資源向農(nóng)村地區(qū)、蘇北地區(qū)傾斜，如引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)“三農(nóng)”信貸支持的政策、加大省財(cái)政對(duì)蘇北地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度（“十一五”期間，省財(cái)政對(duì)蘇北財(cái)政轉(zhuǎn)移支付及專項(xiàng)資金累計(jì)達(dá)到1?430億元）等。但總體而言，相對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和全省居民的公共服務(wù)需求來(lái)說(shuō)，城鄉(xiāng)公共服務(wù)的財(cái)政投入還存在不小的差距，城鄉(xiāng)公共服務(wù)需求日益增長(zhǎng)同城鄉(xiāng)公共服務(wù)的財(cái)政投入不足的矛盾已成為江蘇實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化迫切需要解決的問(wèn)題。

（五）各級(jí)政府在公共服務(wù)供給中的角色與責(zé)任模糊是制約城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的重要原因

基本公共服務(wù)具有的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的公共產(chǎn)品屬性決定了政府必然是其供給主體，但在實(shí)踐中，中央政府與地方政府以及各級(jí)地方政府之間在公共服務(wù)供給中的角色與責(zé)任劃分模糊，這集中體現(xiàn)在各級(jí)政府基本公共服務(wù)的事權(quán)與財(cái)力不匹配，尤其是基層政府事權(quán)與財(cái)力不相稱的矛盾較為突出。一方面，地方政府承擔(dān)了大量基本公共服務(wù)供給的職責(zé)，但另一方面，隨著分稅制和農(nóng)村稅費(fèi)改革的推進(jìn)，基層政府的財(cái)政能力非常薄弱，根本無(wú)法支付社會(huì)事業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需要的投入，這在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府表現(xiàn)得更加明顯。雖然中央和省政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中有一部分被規(guī)定安排用于農(nóng)村公共服務(wù)事業(yè)及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但要滿足農(nóng)村對(duì)公共服務(wù)的實(shí)際需要只是杯水車薪。同時(shí)，由于基層政府間的財(cái)政能力差異較大，就進(jìn)一步加劇了城鄉(xiāng)間、區(qū)域間的基本公共服務(wù)非均等化。如何按照財(cái)力和事權(quán)相匹配的原則，理順各級(jí)政府在公共服務(wù)供給中的角色與責(zé)任，是江蘇在實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程中面臨的重大考驗(yàn)。

三、進(jìn)一步推進(jìn)江蘇實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的對(duì)策建議

根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，人均GDP3?000美元是推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的基礎(chǔ)條件，人均GDP7?000美元到10?000美元是落實(shí)基本公共服務(wù)均等化的較好時(shí)機(jī)。江蘇作為中國(guó)的經(jīng)濟(jì)大省，2010年GDP總量達(dá)40?903.3億元，居全國(guó)第二，人均GDP達(dá)到7?700美元，居全國(guó)第一。按照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，江蘇已經(jīng)到了推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的階段。針對(duì)目前實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的制約因素，江蘇需在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，圍繞實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的總體目標(biāo)進(jìn)行一系列的制度安排。

（一）以戶籍制度改革為切入點(diǎn)，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)體系

城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等化的根源就在于以戶籍制度為核心的城鄉(xiāng)分割的二元公共服務(wù)體制，這也成為推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的最大障礙。今后一段時(shí)間，江蘇要加強(qiáng)戶籍制度改革的力度，并在戶籍制度改革中需要注意以下幾個(gè)問(wèn)題：首先，戶籍制度改革要遵循一定的原則，如政府主導(dǎo)與市場(chǎng)化相結(jié)合原則、循序漸進(jìn)原則、利益均衡原則等。其次，進(jìn)一步放開城鎮(zhèn)戶籍管理。大城市要加強(qiáng)和改進(jìn)人口管理，中小城市和小城鎮(zhèn)要根據(jù)實(shí)際放寬外來(lái)人口落戶條件，要把符合落戶條件的農(nóng)業(yè)人口逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。只要有合法固定住房、穩(wěn)定職業(yè)、生活來(lái)源和生活保障，并自愿退出承包地和宅基地的農(nóng)民，申請(qǐng)均可獲準(zhǔn)在城鎮(zhèn)落戶。再次，要鼓勵(lì)和完善戶籍制度改革方面的制度創(chuàng)新。近年來(lái)蘇錫常等地推行的“雙置換”制度需要繼續(xù)探索和完善。需要強(qiáng)調(diào)的是，戶籍制度改革的最終目標(biāo)，是要?jiǎng)冸x各種附加在戶籍上的福利待遇，使城鄉(xiāng)居民享有均等的公共服務(wù)。因此，戶籍制度改革的落腳點(diǎn)是形成制度統(tǒng)一的覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本公共服務(wù)體系。從城鄉(xiāng)一體化的長(zhǎng)遠(yuǎn)趨勢(shì)看，目前城鄉(xiāng)有別的基本公共服務(wù)體系，尤其是城鄉(xiāng)有別的社會(huì)保障體系，必須要與戶籍、就業(yè)、區(qū)域等因素脫鉤，才能逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)體系的有效銜接和保障水平均等化。

（二）轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，強(qiáng)化政府在城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化中的責(zé)任

享受基本公共服務(wù)是全體公民與生俱來(lái)的權(quán)利，向全體公民提供事關(guān)民生的基本公共服務(wù)是政府的基本責(zé)任，是政府合法性存在的必要條件。政府自身的性質(zhì)要求其在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程必須向城鄉(xiāng)居民提供水平大致一致的基本公共服務(wù)。因此，政府要轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，實(shí)現(xiàn)包容性增長(zhǎng)。所謂包容性增長(zhǎng)，就是改變單純追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的錯(cuò)誤做法，讓全體國(guó)民平等、廣泛地參與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)程并公平合理地分享經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。包容性增長(zhǎng)理念指導(dǎo)下的政府要由生產(chǎn)型政府向民生型政府轉(zhuǎn)變，要在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上切實(shí)保障和改善民生，完善就業(yè)、收入分配、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、養(yǎng)老和社會(huì)救濟(jì)等基本公共服務(wù)體系，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)性、制度公平正義性、人文關(guān)懷三方面和諧健康發(fā)展的良性循環(huán)。江蘇省作為我國(guó)的經(jīng)濟(jì)大省，更應(yīng)該在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)包容性增長(zhǎng)方面走在全國(guó)前列。江蘇應(yīng)將推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化作為踐行包容性增長(zhǎng)理念的突破口。

（三）制定城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的標(biāo)準(zhǔn)，建立城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的績(jī)效管理體系

首先，明確城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)階段我國(guó)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)呈現(xiàn)出“碎片化”的特點(diǎn)，基本公共服務(wù)均等化供給標(biāo)準(zhǔn)模糊，可操作性低。江蘇應(yīng)從省情出發(fā)，研究制定和完善省級(jí)各層次城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，建立全省基本公共服務(wù)均等化的指標(biāo)體系、技術(shù)支持體系、數(shù)據(jù)采集和檢測(cè)系統(tǒng)，在此基礎(chǔ)上重點(diǎn)研究制定城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療、公共衛(wèi)生、公共文化等基本公共服務(wù)均等化標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及城鄉(xiāng)居民需求的變化，及時(shí)調(diào)整相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。其次，建立以城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化為導(dǎo)向的績(jī)效管理體系。要把城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的指標(biāo)納入到各級(jí)地方政府的績(jī)效考評(píng)體系之中，并逐步增加其權(quán)重。同時(shí)，建立城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的問(wèn)責(zé)機(jī)制，完善城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的評(píng)估程序。要?jiǎng)澢甯骷?jí)政府城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的責(zé)任邊界，根據(jù)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的績(jī)效考評(píng)結(jié)果，將城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)程度與干部選拔、任用和內(nèi)部激勵(lì)相聯(lián)系，并改變自上而下的考評(píng)方式，引入以公民參與為核心的外部評(píng)估機(jī)制，建立社會(huì)參與的多元化的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)監(jiān)督評(píng)估體系。

（四）建立以城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化為導(dǎo)向的財(cái)政制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)財(cái)政供給的均等化

實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的核心是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)財(cái)政能力的均等化。“十二五”時(shí)期，江蘇應(yīng)以城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化為導(dǎo)向，將實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)財(cái)政供給的均等化作為公共財(cái)政的首要目標(biāo)，不斷完善公共財(cái)政制度。首先，進(jìn)一步調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，把更多的財(cái)政資金投向公共服務(wù)領(lǐng)域尤其是農(nóng)村的公共服務(wù)領(lǐng)域。建立城鄉(xiāng)一體化的財(cái)政資金分配結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)財(cái)政投入的穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，在不斷增加城鄉(xiāng)公共服務(wù)財(cái)政支出的同時(shí)，加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)的財(cái)政資金投入和管理力度，重點(diǎn)支持農(nóng)村基本公共服務(wù)項(xiàng)目，確保公共財(cái)政用于農(nóng)村公共服務(wù)的資金逐年增加，逐步均衡城鄉(xiāng)公共服務(wù)的財(cái)政資金投入總量。其次，明確各級(jí)政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)，健全財(cái)力與事權(quán)相匹配的地方收入體制。要在不同層級(jí)的政府間建立分類別、按比例的基本公共服務(wù)責(zé)任與成本分?jǐn)倷C(jī)制，逐步形成“規(guī)劃重心在省、管理重心在縣、服務(wù)重心在鄉(xiāng)”的基本公共服務(wù)體制架構(gòu)，使基本公共服務(wù)權(quán)責(zé)規(guī)范化、法制化。再次，加大轉(zhuǎn)移支付力度，促進(jìn)區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化。應(yīng)將公共服務(wù)的財(cái)政投入納入一般性轉(zhuǎn)移支付，擴(kuò)大用于均衡地區(qū)差異的一般性支出規(guī)模，逐步提高其在財(cái)政總支出中的比重。最后，著力推行“省直管縣”與“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革，減少財(cái)政級(jí)次，提高資金使用效率，確保基層政府有足夠的財(cái)力提供其職責(zé)范圍內(nèi)的基本公共服務(wù)。

（五）重視社會(huì)力量的參與，構(gòu)建城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的多元供給機(jī)制

隨著我國(guó)公眾公共服務(wù)需求的日益增長(zhǎng)和多元化，尤其是農(nóng)村公共服務(wù)供需矛盾突出，要建立起適應(yīng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的公共服務(wù)供給體系，僅僅依靠政府財(cái)政力量是很難在短期內(nèi)改善公共服務(wù)供給的。因此，政府應(yīng)在科學(xué)界定可讓市場(chǎng)參與的公共服務(wù)內(nèi)容、范圍的基礎(chǔ)上，在公共服務(wù)供給中引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，整合社會(huì)、市場(chǎng)和民間資源，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與公共服務(wù)供給，通過(guò)政府購(gòu)買、特許經(jīng)營(yíng)、委托代理、服務(wù)外包等形式由企業(yè)、行業(yè)組織、民間組織來(lái)提供基本公共服務(wù)，改變由政府全包的單一模式，形成以政府為主導(dǎo)，社會(huì)、民間與市場(chǎng)多元聯(lián)動(dòng)的基本公共服務(wù)供給模式，提高公共服務(wù)的運(yùn)作效率和專業(yè)化水平。需要強(qiáng)調(diào)的是，在引入市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)力量參與到城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給過(guò)程中，需要建立公共服務(wù)供給政府與社會(huì)分擔(dān)機(jī)制的制度保障，如完善公共服務(wù)領(lǐng)域與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的配套法律體系，明確政府與承包方雙方的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，建立政府與社會(huì)的對(duì)話協(xié)作機(jī)制以及公開透明的信息披露制度、招投標(biāo)制度等。

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責(zé)任編輯：張煒