現代城市災害管控的政府職能與市場機制

馮周卓

導讀：現代城市具有人口高度密集、流動性強、人際交往頻繁等特點，一旦發生城市災害及重大公共危害事件，不僅會危及市民的生命財產安全，而且往往會波及農村和其他城市，甚至影響社會全局。因此，現代城市災害管控應該多方參與、科學規劃、落到實處。政府是防災減災的倡導者和管控主體，公民、非政府公益組織和企業應積極參與其中。政府應根據災害源、市政設施及人力資源實際確定城市的脆弱性和可控性指標，依此搞好城市綜合防災減災規劃，并嚴格執行；政府應基于公共服務的價值目標和公共財政效率進行公共政策設計，從而又好又有效地履行防災減災、確保一方平安的職責。

前言

政府的責任就是為國民提供基本的公共服務，確保社會秩序穩定，由此規定政府應該做什么，也就是政府的職能。所謂提供公共服務，就是解決公共性問題。政府為解決公共性問題而存在，但并非只有政府才可以解決公共性問題，公民、非政府公益組織和企業都可以參與解決公共問題。這一方面是因為許多公共性問題關系到公民和企業自身的利益，為了保護自身的權益最好是自己參與，如城市的火災救援，市民和企業平時就應參加消防演練，生活和工作中注意防火，火災發生時首先自己設法逃生等。另一方面，解決重大的公共性問題需要較多的資源投入，因財政資金有限，政府在規劃解決此類公共性問題時，必須考慮公共資源的使用效率。一般來說，私人企業的工作效率要高于政府機構的效率，因此，在解決公共性問題中利用市場機制引入私人企業參與，成為當今政府在災害管控中的重要考量之一。本文基于現代城市災害管控中的政府行為，探討政府的相關職能和相應的市場運作機制。

一、城市災害的主要類型與管控特點

（一）城市災害的主要類型

災害可以定義為：引起大規模人員傷亡及財產損失的突發事件或自然事件。建設部在1997年《城市建筑綜合防災技術政策》中將“地震、火災、風災、洪水、地質破壞”定為城市的五大類主要災害，但近十年來中外不斷出現的大規模恐怖襲擊事件，如2001年美國“9?11”事件和2009年中國烏魯木齊“7?5”事件，以及至今尚不知其原因的2003年春夏之際的SARS烈性傳染病等，無不在警示我們：由于人類活動的不斷擴展，致使災源也在擴展，尤其是在不斷擴張但防護系統脆弱的城市。《中華人民共和國突發事件應對法》規定有四類突發公共危機災難，分別是：自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。除常見的自然災害外，其余三類都與人的活動有著直接的關系，特別是工業技術、流行瘟疫不斷導致新型災害出現。

《北京市突發事件總體應急預案》將北京市主要的災害源認定如下：大風及沙塵暴、濃霧、冰雪、暴雨和雷電等城市氣象災害以及地質、地震災害等主要自然災害；環境污染、信息安全、有限空間及地下營業場所空間安全、城市軌道交通安全、超高層建筑火災事故、城市路橋事故等主要事故災難；新發或烈性傳染病、重大動植物疫情、食品安全、重大群體性事件、恐怖襲擊等主要潛在致災因素。

綜觀各地的突發事件總體應急預案，可以將城市面臨的突發災難歸為以下十類：地震災害、氣象災害、地質災害、火災與爆炸、交通事故、環境公害、烈性傳染病、工程質量事故、生物化學災害、恐怖與社會災害。

（二）城市災害管控的二元分析

根據城市災害的類別與發生情況，結合我國當前城市快速擴大化的趨勢，可以得出城市災害管控的二元性，即：一方面是城市災害的特點，另一方面是城市的抗災力。從上述城市十大災害來看，城市災害的特點是：突發性、易擴散性、連鎖性以及救援的復雜性。抗災力是指城市抵御現代災害的能力，表現為一負一正兩種屬性的平衡：一負是城市的內部屬性——脆弱性（Vulnerability），即城市系統因人為、自然災難干擾易受到危害侵襲導致功能喪失的屬性；一正是城市的危機可控性（Manageability），即防災減災的抵御能力。

脆弱性指標：一旦災害發生，即有大量人群暴露在災害面前；由于城市實行集中供電供氣供水，災害一旦發生馬上會覆蓋大片區域；由于城市人口集中，會使災害持久影響；由于城市工業和商業活動集中，容易造成人為事故災難頻繁發生。城市可以據此制定衡量安全脆弱性的指標。

可控性指標：本地主要的自然災害及發生頻率、人力資源豐富、危機防范和應對機制、市民防災和救助的知識及演練、防災減災的技術創新，等等。城市可以據此制定衡量災害可控性的指標。

城市管理當局應當根據災害源的情況和城市市政設施及人力資源來確定本市的脆弱性和可控性指標。災害源的分析可從災害的觸發者來進行，通常有四類災害的觸發者：自然界作為災害觸發者，如地震、洪水；技術作為災害的觸發者，如化學氣體泄漏、工廠爆炸、有毒廢物；暴力活動作為災害觸發者，如因群體性事件引發的暴亂搶劫；因人為活動造成環境退化，如城市某個時段煙霧集中不擴散，造成大量人群不適需到醫院就診。事實上，城市在不斷擴大的過程中，工業企業扮演了主要的角色，雖然經濟開發帶來了大量稅收和消費人群，但經濟開發也伴隨著災害風險增大，從而使城市的脆弱性增強。

二、城市災害管控的主導者及其公共政策機制

(一)政府須強化城市災害管控的主體地位

政府的職能之一就是解決公共性問題，提供公共服務。所謂公共性是指那些消費品所具有的非競爭性與非排他性，由于公共產品存在“搭便車”的可能，私人從個體理性考慮而不愿提供，除非他可以通過交換來彌補因他人“搭便車”帶來的損失。于是，公共性問題需要由公共理性來解決，人類的共存正是基于公共理性。公共理性的實質是人們將部分權利讓渡，由公共權力來處理公共性問題，但公共權力本身并不創造財富，政府行使公共權力所需資金來源于公民，因而公共財政資金有限。災害風險是城市居民生活中的公共性問題，由于財政資金有限，因此城市政府在面對其管控災害的公共性問題時，必須考慮成本效益分析。從公共理性的邏輯上說，政府就是城市災害管控的主體，即有關城市災害的減災防災和應急救援都應由政府負責來應對，但政府在負責災害管控時采取何種方法和手段，則要考慮成本問題。聯合國國際減災戰略《兵庫行動框架》建議，各國旨在減少災害風險的戰略和行動，必須有各個利益相關方參與，但是必須確保國家對減少災害風險的所有權和主導權。①即使是政府在災害管控中采取了市場交易的手段，也并不意味著政府逃避了責任，而是有關利益相關方參與了災害風險治理，政府仍然是災害風險管控的主體。

按美國學者薩瓦斯的說法，公共服務中有三個基本參與者：消費者、生產者、安排者。②政府對災害管控的責任說明，政府基于公共性問題的要求，應當是提供防災減災的安排者。在這里有必要區分公共服務的安排者和提供者。安排者是最終的責任者，政府應當為城市的災害防治與救援承擔主要責任，但政府采取何種方式、任用誰去做這些工作則要考慮效率和成本因素。公共服務的提供者即公共服務的生產者，既可以是政府雇員或機構，也可以是非政府公益組織或私人組織。政府可以做出用公共開支來提供某種服務的決定，征收稅費、決定服務內容、服務水平、開支水平等，但不意味著必須依靠政府雇員和設施來提供這種服務。這種安排者和提供者的關系，就如同建筑市場中，開發商作為投資者要安排建筑公司來承包建筑工程，同時作為該建筑物的責任方，開發商有權監督建筑公司的工程質量。

政府在安排公共服務時，究竟是由政府的雇員或機構來提供公共服務，還是由其他社會組織來提供公共服務，需要衡量該項公共服務的質量和成本控制。如果是在政府內部來安排公共服務的提供者，因為要維持提供公共服務的機構和管理層級系統，必然會產生官僚制成本。如果在政府外部向私人公司招標來提供公共服務，則因為要進行招標和聘用，以及質量監管，必然會產生交易成本。兩種成本的比較決定了政府在管控災害活動中采用市場機制是否值得。

(二)政府災害管控的公共政策工具

現代政府治理主要通過公共政策來進行。公共政策就是政府針對特定的公共性問題所制定的一組相關聯的決策，實現此公共政策需要適合的政策工具。政治學將現代社會組織分為三類：政府組織、市場組織和社會組織，它們各自行動的依據（機制）分別是行政（法律法規與行政干預）、市場（自由、平等的交換）和志愿（自律、公益），這三種機制就構成政府公共政策工具的三種來源。

行政機制是通過法律法規來強制社會的主體按照政府要求的目標來行動，例如，政府可以頒布建筑物抗震強制性標準來約束企業，以確保高質量建筑物減少因地震造成的損失；可以禁止某種農藥的生產銷售，以防止群體性中毒事件的發生。市場機制是一種競爭性的契約機制，政府在公共性問題的解決中采用市場機制是對市場主體權利的尊重，由市場主體自主決定采取何種行動。志愿機制是社會行動者基于某種信仰，自愿自覺地從事公益活動。

依公共危機管理的三個階段劃分，從政府工作重點、功能目標來確定采用不同的政策工具，可用下表來表示：

城市由于人口聚集、工商企業集中，對交通、供水、燃氣等市政公用設施的依賴程度很高，而各系統之間相互影響、制約，一旦受災極易產生連鎖、放大效應，從而造成嚴重災難。而城市主要的災難源或是影響到不同社會行動者的利益，例如暴雨導致工廠停工，或者就是這些社會行動者自身引發的災難，例如火災和化工廠有毒氣體泄漏。因此，政府應根據不同的災害源、災害影響，以及不同的利益相關者，采取有針對性的、適宜的災害管控政策。例如，在防災預警階段，由于災害尚未發生，政府除了強制性控制企業生產標準等政策之外，還可以采取對污染企業增加足夠高的契稅，使企業主動減少排污或停止生產。這種稅既減少了污染性災害的風險，又提高了經濟福利。在應急處置階段，由于災害趨勢不明朗，救援迫在眉睫，不容討價還價，這時如遇救援障礙，只能由政府采取強制性手段，快速控制局面，減災消災。同時，要鼓勵具有公益精神的志愿者加入救援，聽從政府組織的統一調度。在善后重建階段，由于災難已經過去，重建需要大量的資金投入，政府可采取補貼、免稅、低息貸款等方式鼓勵企業參與重建。總之，市場的實質在于等價交換，這意味著政府要向企業提供符合社會效率的激勵。

三、城市政府災害管控的基本職能

市民的終極需要是幸福生活，而安全是幸福生活的基礎。城市政府是代表市民利益并為市民提供基本公共服務的機構，作為幸福生活的基礎，顯然，維護公共安全、免于災害侵擾就成為城市政府的重要職能。這一總的職能要依照政府提供基本公共服務的目標和政府的能力來具體分解。基本公共服務的內容即政府提供的公共產品，這類公共產品由于非排它性而沒有私人或私人組織愿意承擔。因此，城市政府進行災害管控的基本職能如下：

（一）制定災害管控的法規政策

城市災害管控過程中，政府具體可以進行以下工作：根據國家相關法律制定適合本地的實施細則法規、建立跨機構協調機制、制定鼓勵市民和私營部門參與災害治理的激勵政策，等等。

（二）編制災害管控的總體規劃

在制定城市突發災難應急總體預案時，將企業和非政府社會組織納入到城市災害防控的總體規劃中。如果遇到已經發生的較為重大的災難時，則要將恢復重建計劃納入到城市長期發展總體規劃中，避免浪費。2012年5月發生的香港援建綿陽民族中學被拆事件，就是因為大地震后急需恢復民族中學教學而重建的校舍與綿陽市城市發展規劃不一致所引發。

（三）改建防災減災的基礎設施

通常，減災防災管理被認為是單純金錢的付出，而不是產生利潤的投資。但是，當人們看到一些城市投巨資改造城市地下排水管網，從而不再有因暴雨而引發的街道積水交通癱瘓，就會改變看法，因為這筆巨額花費帶來了實實在在的可持續經濟活動的效益。亞洲開發銀行的報告指出，在災害防范方面每投入一美元，可以因災害減少而獲得7美元的經濟效益。③

（四）建立城市災害的預警系統

城市災害預警系統的建立及其監控在災害管控中發揮著未雨綢繆的功效。有些自然災害，如臺風、暴雨等，非人力可以改變，但我們可以通過預先轉移、加固等措施來減少災害帶來的損失。為使廣大公眾在災害來臨前做好物質和心理準備，政府相關部門可以在臺風、暴雨等氣象災害來臨之前，通過報紙、電視等媒體向市民直接發布消息，通過移動電話公司發短信或網絡微博及時通知廣大市民，可以通知居委會和城管在每個社區及城市的大街小巷廣貼氣象災害布告。

（五）組織重大災害的預防演練

要使得自助、互助的災難安全文化轉變為市民的自覺行為，需要經歷“觀念宣傳－預案演練－行為轉化”的三個環節。在第一個環節，從市到社區，每一級機構都有責任組織開展城市安全文化宣傳，基本的災害防范與救助應做到人人皆知。在第二個環節，應當由市、區兩級機構適時組織突發災難應急演練，政府應當保證演練的經費、人員到位，使參演人員切實掌握應急救助的技能、學會自我心理調適。在第三個環節，行為轉化需要政府制定相關的安全行為準則，推廣正確的行為模式，實施必要的獎懲措施。

（六）構建突發災害的應急機制

當重大災害發生時，危機情況呈現信息不確定、險情急需控制、人員傷害需緊急救治等特點，只有政府才具有在緊急情況下實施行政應急措施的權力，也只有政府的行政強制權力才能確保災害控制和救援行動的順利進行。政府行使突發災難應急管理的權力應確保行動的高效率，這就要做到應急處置機構人員的專門化、專業化。歐美國家設置專門的危機管理體制和機構主要有如下幾種模式：一是美國的聯邦緊急事務管理總署（隸屬國土安全部）模式；二是俄羅斯的緊急情況部模式；三是新加坡在國內事務部下設立民防部隊的模式。公共危機管理人員的專業化是與公共危機管理機構的專門化緊密聯系在一起的。例如，瑞士的國家緊急行動中心(NEOC)是由物理、化學、地理、測量、氣象、能源或通訊方面的專家監控和回應突發災害的專門技術中心，保證24小時都有各方面的專門技術專家值班，對突發災害事件作出評估，并提出應急救援的建議和事故報告。

我國現行的公共危機管理體制是中央政府指導、地方政府負責的二元體制，地方政府首長負責協調、各職能部門分別處理各自分管領域的突發危機事件，缺乏一個權威的應急管理機構和快速反應的專業救援隊伍。借鑒發達國家處置突發災害的經驗，我國一些城市近年來開始以消防隊為主體，組建綜合性的救援隊伍，形成通用性的常備救援力量。例如湖南省于2009年建立起以消防總隊為主體的綜合應急救援隊，其主要職能為：以搶救人員生命為主的危險化學品泄漏、道路交通事故、地震及其次生災害、建筑坍塌、重大安全生產事故、爆炸和群眾遇險事件的救援工作，便于統一管理、統一裝備，提高救援效率。

（七）重視城市災害的善后重建

大型災難過后，往往是滿目瘡痍，受災民眾生活無著。此階段政府的基本職能就是盡快恢復秩序，穩定災民生活，籌措資金盡快規劃重建。政府主要有以下工作重點：（1）災民生活善后。政府要負責為災民安排非正式定居點，通過政策、規劃和項目來妥善處理非正式定居點的建設，尤其是為城市貧困人口提供臨時住處，幫助貸款融資解決受災戶的住房問題。（2）防止次生災害，如建筑物工程設施破壞而引起的火災、水災和煤氣、有毒氣體泄漏；細菌、放射物擴散等對生命財產造成的災害；搶劫、暴亂等社會性災害；以及對受災人群進行心理安撫和咨詢。（3）基礎設施重建，要盡快確保交通、通信、電力、供水等生命線工程的重建。（4）組建專家組進行災情或事故責任調查，對于責任事故災難，有條件的應當委托第三方進行獨立的調查，弄清原因，追查責任，以防類似事故再次發生。（5）逐步恢復日常經濟活動，引導或資助企業恢復生產；開展招商引資，促進經濟的發展。

四、城市災害管控中基于市場機制的政策工具

經過多年的改革開放，我國已建立起了初步的社會主義市場經濟，但在城市管理領域，市場化進展緩慢。我國城市的防災減災基本上由政府包辦。因此，政府在災害管控中引入市場機制，實質上就是政府從相應的災害管控服務直接供給中退出，實行民營化。政府之所以同意在部分領域轉向民營化，因為它能夠引發私人產權、市場和競爭的力量，從而為公民提供更有效率的服務。④根據薩瓦斯的民營化理論，可以得出城市災害管控的市場機制的幾種模式。

（一）災害保險

國家綜合防災減災規劃(2011-2015)要求：“建立健全災害保險制度，充分發揮保險在災害風險轉移中的作用，拓寬災害風險轉移渠道，推動建立規范合理的災害風險分擔機制。”城市應當推廣相關的災害保險，鑒于中國主要由政府包辦公共事務的現實，改革可以先從城市最常見的火災防范開始，設立消防保險，由保險公司分擔檢查火災隱患的工作，并且讓保險公司參與社區消防站的建設，這樣可以讓消防部門騰出精力專門從事滅火救援工作。在現階段，還可以強制要求涉險涉爆企業投保，保險合同中包含一旦發生事故由保險公司對受害人支付保險金的條款。災害保險的實質是風險分擔機制，城市一方面因為脆弱性易遭災害，另一方面城市居民個人難以承擔受災損失，如果多數市民增加財產和生命的保險，遇到災害的襲擊就可以多一份保障，特別是市民購買了住房保險，就能在災后迅速獲得保險資金重建住房。

（二）合同承包

政府可以通過與營利組織簽訂承包合同的形式實現某一活動的民營化。例如，用于災害演變和災害救援的地理信息系統GIS就可以外包給專業公司，他們的專業技術人員能夠以高效、快捷響應的方式為災害應急處理和災后重建提供支持。

私營部門能在消防中發揮作用嗎？丹麥的Falck公司對此做出了肯定的回答。Falck公司是一家私營公司，根據1926年的一項法律，該公司為丹麥提供了三分之二的火災救援服務；另三分之一則由地方當局承擔。Falck公司的消防站就像現代的辦公室，工作緊張而有序；地方政府的消防站則設備老舊，工作人員悠閑安逸，二者幾乎無法對比。而且，Falck公司的救援人員身懷多技，更能有效地爭取救援時間，除火災救援外，他們還經營救護車服務，以及道路交通事故救援。他們的雇員比地方政府的消防員受到更好的培訓，也掙得更多。與一些國家的消防隊是按火災和出警次數來獲得資助不同，在丹麥，合同是按固定費用來支付，因而更具激勵效率。⑤

（三）特許經營

企業的特許經營是指特許者以合同約定的形式，允許被特許經營者有償使用其名稱、商標、專有技術、產品及運作管理經驗等從事經營活動。城市政府采用特許經營則是以合同約定的形式，授予某一企業一種權利（排他性的），允許企業直接向公眾出售其服務或產品，該企業則為此向政府付費。例如在災后的恢復與重建中，為避免無序競爭造成的混亂，政府可特許某些實力強、信譽好的企業在規定時期內進入現場銷售生活必需品或提供其他特定服務。

特許經營還可以采取租賃的形式，即私營企業租用政府的有形資產從事商業活動。例如，政府開發的地下防空設施，平時可以租賃給企業開展經營活動，這樣既可以減少政府用于防災設施的維護費用，又可以獲得財政收入。

合同承包和特許經營都屬于政府的委托授權，是民營化最常用的方式，它們需要政府采取主動行動。由于政府是合同的委托人、特許經營的授權方，只不過是把實際生產活動委托給民營部門，因此政府對經營活動的結果承擔全部責任，要求政府持續而積極的介入，以確保質量和委托目標的實現。由于合同承包和特許經營都明顯地是公權力介入，有可能產生權力尋租，所以都應放在一個開放、透明、競爭的環境里進行。

（四）多元補助

委托授權也可以通過補助的方式來實現。一些城市為避免山洪爆發，需要在郊區修建水庫攔蓄洪水，同時供作郊區農業用水調節，政府可以鼓勵民營企業出資修建水庫，由企業進行資源開發利用，政府可視情況予以資金補助，或是對企業的該項經營活動予以稅收減免。災后城市重建中，為引進外部資金投資建廠，盡快形成規模生產，以促進就業問題的解決，政府可以減免這類企業的稅收。

（五）發放憑單

在突發災害襲來時，由于道路交通受損，市民的基本生活需求往往得不到保證，這時政府可以通過向需要救助的人群發放食品券等憑單，民眾憑券向商企換取相應的食品，最后由商企與政府統一結算。采取憑單的方式，可以減輕救援人手的緊張，減少食品發放的成本。

綜上所述，城市災害管控中的市場機制工具可以分為兩類：一類是政府出資為市民買單所提供的服務，如合同承包和憑單制；另一類是政府授權企業經營但須市民付費的服務，如特許經營和補助。企業為潛在的風險投保則是政府強制與市場的結合。無論上述哪一種市場工具，政府要么作為行為的直接主體，要么作為企業行為的監控者，都必須發揮主導者的作用，真正履行為市民提供公共服務的公權力責任。

注釋：

①Hyogo Framework for Action（2005-2015），http://www.unisdr.org/we/coordinate/hfa/。

②薩瓦斯：《民營化與公私部門的伙伴關系》，周志忍等譯，北京?中國人民大學出版社，2002年版，第68頁。

③Asia Development Bank.Asia Must Increase Investment in Urban Disaster Risk Management, 2 May 2012，http://www.adb.org/news/asia-must-increase-investment-urban-disaster-risk-management-adb-seminar。

④薩瓦斯：《民營化與公私部門的伙伴關系》，周志忍等譯，北京?中國人民大學出版社，2002年版，第6頁。

⑤How to run a fire service, The Economist, Nov 28th, 2002。

責任編輯：包焱