城市大型群體活動(dòng)的安全風(fēng)險(xiǎn)與管控路徑

何雨

導(dǎo)讀：經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展不僅為人們提供了豐富的物質(zhì)享受，也為非日常化的文體活動(dòng)的舉辦提供了現(xiàn)實(shí)條件。近年來，在我國(guó)各大城市中，大型群體性活動(dòng)的數(shù)量迅速增長(zhǎng)、規(guī)模不斷擴(kuò)大，其公共安全風(fēng)險(xiǎn)管理問題也日益突出。因此，系統(tǒng)分析當(dāng)前我國(guó)城市大型群體性活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)管理現(xiàn)狀及存在的主要問題，并探索如何在中國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情下，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代城市大型群體性活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、管控與有效應(yīng)對(duì)措施的風(fēng)險(xiǎn)管理之路，已經(jīng)成為一項(xiàng)刻不容緩的任務(wù)。

前言

近年來，以文藝演出、體育賽事、會(huì)展、廟會(huì)等為主要類型的大型群體性活動(dòng)在數(shù)量上不斷增加、在規(guī)模上不斷擴(kuò)大。這些兼有經(jīng)濟(jì)與文化雙重功能的大型群體活動(dòng)，如北京奧運(yùn)會(huì)、上海世博會(huì)、廣州亞運(yùn)會(huì)等，不僅已經(jīng)發(fā)展成為一種新型城市產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，而且高質(zhì)量、國(guó)際化的節(jié)慶活動(dòng)也極大地提升了城市形象與城市國(guó)際聲譽(yù)，擴(kuò)大了城市影響力。此外，那些面向社會(huì)公眾的群體性活動(dòng)，如足籃球比賽、演唱會(huì)、節(jié)慶游覽等，也極大地豐富了人民群眾的物質(zhì)文化生活。可以看出，伴隨著城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，各種類型的群體性活動(dòng)已經(jīng)與城市居民的日常生活息息相關(guān)，成為城市居民生活中不可分割的一個(gè)重要組成部分。但是，不容忽視的是，這些活動(dòng)在極大地豐富和滿足了人民群眾物質(zhì)文化需求、提升所在城市甚至國(guó)家整體形象的同時(shí)，也蘊(yùn)含著各種潛在的公共安全風(fēng)險(xiǎn)問題。因而，如何在大型群體性活動(dòng)日益增多、規(guī)模不斷擴(kuò)大的新形勢(shì)下，探索一條既符合世界城市群體性活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、管控與應(yīng)對(duì)規(guī)律又符合中國(guó)具體國(guó)情的大型群體性活動(dòng)的公共安全風(fēng)險(xiǎn)設(shè)防之路，已經(jīng)成為一項(xiàng)刻不容緩的研究課題。

一、城市群體性活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的含義、誘因及類型

（一）“大型群體性活動(dòng)”的含義

迄今為止，對(duì)于什么是“大型群體性活動(dòng)”，人們并沒有一個(gè)科學(xué)而統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。其相關(guān)概念界定主要來源于國(guó)務(wù)院和地方政府頒布的一些關(guān)于群體性活動(dòng)方面的安全管理?xiàng)l例。以2007年國(guó)務(wù)院頒布的《大型群眾性活動(dòng)安全管理?xiàng)l例》為例，在法律法規(guī)意義上的“大型群體性活動(dòng)”指的是“法人或者其他組織面向社會(huì)公眾舉辦的每場(chǎng)次預(yù)計(jì)參加人數(shù)達(dá)到1?000人以上的下列活動(dòng)：①體育比賽活動(dòng)；②演唱會(huì)、音樂會(huì)等文藝演出活動(dòng)；③展覽、展銷等活動(dòng)；④游園、燈會(huì)、廟會(huì)、花會(huì)、焰火晚會(huì)等活動(dòng)；⑤人才招聘會(huì)、現(xiàn)場(chǎng)開獎(jiǎng)的彩票銷售等活動(dòng)”。據(jù)此，可以從兩方面來理解這一概念。就“大型”而言，不僅意味著活動(dòng)的規(guī)模大，涉及的人、財(cái)、物或者涉及的部門、組織數(shù)量多，而且也意味著活動(dòng)的結(jié)構(gòu)或者關(guān)系復(fù)雜。就“活動(dòng)”而言，“大型活動(dòng)是一次性活動(dòng)、不會(huì)再重復(fù)發(fā)生或至少不是經(jīng)常發(fā)生的。”①

在先后經(jīng)歷亞運(yùn)會(huì)、奧運(yùn)會(huì)及新中國(guó)成立周年慶典等各類大型文體節(jié)慶活動(dòng)的洗禮之后，北京在大型群體性活動(dòng)的安全管理方面積累了大量的寶貴經(jīng)驗(yàn)，在吸取、總結(jié)與歸納這些經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2010年9月北京市人大頒布實(shí)施了《北京市大型群眾性活動(dòng)安全管理?xiàng)l例》。該條例第2條規(guī)定，所謂的“大型群眾性活動(dòng)”指的是“租用、借用或者以其他形式臨時(shí)占用場(chǎng)所、場(chǎng)地，面向社會(huì)公眾舉辦的文藝演出、體育比賽、展覽展銷、招聘會(huì)、廟會(huì)、燈會(huì)、游園會(huì)等群體性活動(dòng)”。除了北京的公共安全管理?xiàng)l例外，地方性的大型活動(dòng)安全管理?xiàng)l例還有《杭州市大型活動(dòng)安全管理?xiàng)l例》，其中的第3條規(guī)定，“大型活動(dòng)”指的是“主辦方租用、借用或者以其他形式臨時(shí)占用場(chǎng)所、場(chǎng)地（含水面），面向社會(huì)公眾舉辦的、單場(chǎng)次參加人數(shù)在1?000以上的下列活動(dòng)：①體育比賽、民間競(jìng)技等活動(dòng)；②演唱會(huì)、音樂會(huì)、歌舞表演等文藝活動(dòng)；③產(chǎn)品展覽、商品展銷、促銷等商貿(mào)活動(dòng)；④游園會(huì)、燈會(huì)、廟會(huì)、花會(huì)、龍舟會(huì)、焰火晚會(huì)等民間傳統(tǒng)活動(dòng)；⑤人才招聘會(huì)、當(dāng)場(chǎng)開獎(jiǎng)的彩票發(fā)行等活動(dòng)”。

比較上述條例可以看出，無論是“大型群體性活動(dòng)”還是“大型活動(dòng)”，它們至少要具備下述構(gòu)成要件：第一，要有明確的舉辦主體，主要是“法人或者其他組織”；第二，要有開放性的參與主體，主要是“社會(huì)公眾”；第三，要有達(dá)到一定規(guī)模以上的參與人員；第四，要有一個(gè)特定的臨時(shí)性或者永久性場(chǎng)所或場(chǎng)地；第五，要有一個(gè)可以確定的時(shí)間范圍；第六，要有一個(gè)明確的內(nèi)容和主題；第七，要有合法性，不僅活動(dòng)的內(nèi)容要合乎法律法規(guī)，而且活動(dòng)的程序也要合乎相關(guān)的法律條例。綜上，不妨把條例意義上的“大型群體性活動(dòng)”界定為：“由法人或者某一組織在特定的時(shí)間和特定的地點(diǎn)依法舉辦的面向社會(huì)公眾有較多參與人員和明確活動(dòng)主題的群體性活動(dòng)。”

（二）大型群體性活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)誘因

群體性活動(dòng)一直是社會(huì)學(xué)與社會(huì)心理學(xué)關(guān)注的焦點(diǎn)。正如周曉虹②所指出的，“在一些特殊的情境中，也會(huì)產(chǎn)生一些不受通常的行為規(guī)范所指導(dǎo)的、自發(fā)的、無組織的、無結(jié)構(gòu)的、同時(shí)也是難以預(yù)測(cè)的群體行為方式。”這是由于大型群體性活動(dòng)具有場(chǎng)所開放、人群密集、財(cái)物集中、規(guī)模宏大、持續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)、節(jié)點(diǎn)特殊、媒體關(guān)注、情況復(fù)雜、安全隱患多等特點(diǎn)，因而，特別容易發(fā)生騷亂、踩踏等各種治安災(zāi)害事故和突發(fā)事件，危及人民生命和財(cái)產(chǎn)安全，必須予以高度重視。據(jù)此，大型群體性活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)誘因歸納如下：

1．異質(zhì)性人口高度集聚引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)

參與人數(shù)眾多、規(guī)模大是大型群體性活動(dòng)的顯著特征之一，參與人在一定時(shí)間內(nèi)高度集中，形成并達(dá)到活動(dòng)場(chǎng)地的一種飽和狀態(tài)。在大型群體性活動(dòng)中，高密度的人群短時(shí)間內(nèi)集聚于特定的場(chǎng)所，不僅造成了人群的大規(guī)模擁擠，而且也蘊(yùn)含著潛在的不確定風(fēng)險(xiǎn)。法國(guó)著名社會(huì)學(xué)家勒龐在其名著《烏合之眾》中曾指出，臨時(shí)性集聚的烏合之眾群體兼具群動(dòng)性和盲動(dòng)性的特點(diǎn)。群體集聚人員的來源與構(gòu)成上的復(fù)雜性意味著他們之間在興趣愛好、行動(dòng)方式、性情秉性、思維觀念等方面存在巨大差異。如此背景下，一些在常態(tài)中微不足道的小問題，如果得不到及時(shí)處理，或者處理不當(dāng)，在心理暗示與從眾行為的驅(qū)使下都有可能激化矛盾，甚至演變?yōu)槿后w性失控。另外，群體性活動(dòng)中成員在年齡層次、職業(yè)、個(gè)人素質(zhì)、生活習(xí)慣、心理素質(zhì)、安全意識(shí)、判斷能力、自我保護(hù)能力等方面參差不齊，彼此之間沒有相互認(rèn)同的行為規(guī)范，也沒有固定的行為模式可循，很容易引起情緒的失控和秩序的混亂，繼而引發(fā)安全事故。

2．臨時(shí)性設(shè)備設(shè)施引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)

對(duì)大型群體性活動(dòng)的參與者而言，活動(dòng)提供了正常選擇范圍以外或非日常經(jīng)歷的一種體驗(yàn)，這意味著大型群體性活動(dòng)與日常進(jìn)行的活動(dòng)或例行事務(wù)有所不同。③由于是一種非常規(guī)性的活動(dòng)，它并不具有固定模式和內(nèi)容，因而，大型群體性活動(dòng)的場(chǎng)地大部分都是臨時(shí)性的。同時(shí)，對(duì)于活動(dòng)承辦者來說，一方面為了吸引觀眾眼球而求新求異，往往在臨時(shí)搭建設(shè)施上動(dòng)足腦筋，片面追求臨時(shí)搭建布局上的新奇與功能上的復(fù)雜，使得施工的難度大大增加，這也直接增加了場(chǎng)地和設(shè)備設(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)，包括活動(dòng)場(chǎng)地及其內(nèi)部設(shè)備、設(shè)施，策劃活動(dòng)所需搭建的舞臺(tái)、觀眾看臺(tái)、高空懸掛、疏散引導(dǎo)標(biāo)識(shí)、臨時(shí)安全防范、臨時(shí)用電等都對(duì)安全問題存在著潛在的威脅；另一方面為了節(jié)省費(fèi)用，承辦者往往把注意力集中于活動(dòng)形式過程，而以僥幸心理來應(yīng)對(duì)安全方面的風(fēng)險(xiǎn)，這同樣對(duì)安全問題構(gòu)成了巨大的威脅。

3．不確定意外事件引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)

大型群體性活動(dòng)中安全事故可能發(fā)生在活動(dòng)的各個(gè)時(shí)間、空間節(jié)點(diǎn)上，而且事故往往在極短的時(shí)間內(nèi)發(fā)生。正是由于風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)空不確定性，使得對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的偵測(cè)、預(yù)防與應(yīng)急措施很難做到萬無一失，而一旦出現(xiàn)某種風(fēng)險(xiǎn)誘因，如一句謠言、一個(gè)非常規(guī)動(dòng)作都有可能引發(fā)連鎖性反應(yīng)，形成群體集聚中的“羊群效應(yīng)”。高密度的群體聚集會(huì)進(jìn)一步放大人群的驚慌和擁擠，徹底破壞群體性活動(dòng)中的秩序與穩(wěn)定，從而導(dǎo)致人們失去理智的思考，表現(xiàn)為習(xí)慣性的盲從，進(jìn)而個(gè)體的集體性盲動(dòng)又會(huì)為群體帶來更大的災(zāi)難，形成更加嚴(yán)重的二次傷害。

（三）大型群體性活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)類型

在各類群體性活動(dòng)中，安全隱患具有隱蔽性、不確定性、緊急性和突發(fā)性等特點(diǎn)，給人民群眾的生命、財(cái)產(chǎn)以及社會(huì)治安秩序和公共安全帶來較為嚴(yán)重的危害。結(jié)合國(guó)內(nèi)外大型群體性活動(dòng)中發(fā)生的安全事故，影響群體性活動(dòng)安全問題的風(fēng)險(xiǎn)類型主要有：

1．人員踩踏事件

這是國(guó)內(nèi)外大型群體性活動(dòng)中遭遇到的最多和最具破壞性的群體性災(zāi)難。2005年8月，來自巴格達(dá)及外省的約100萬名穆斯林前往巴格達(dá)北部的一座清真寺，參加一項(xiàng)重要的宗教慶祝活動(dòng)，途徑底格里斯河上的阿扎米亞橋時(shí)，忽然聽到有自殺式襲擊的傳聞，導(dǎo)致了一起嚴(yán)重的踩踏事件，造成至少965人死亡、465人受傷。④2010年11月，柬埔寨金邊的潑水節(jié)期間，連接鉆石島和金邊市區(qū)的磚石島橋因橋面晃動(dòng)引起民眾恐慌，導(dǎo)致一起嚴(yán)重踩踏事故，造成至少349人死亡、500人受傷。⑤2004年2月5日，北京的密云燈展同樣發(fā)生了一起擁擠踩踏的慘劇，造成37人死亡。⑥2007年11月，重慶家樂福店慶促銷引發(fā)踩踏事故，造成3人死亡、31人受傷。⑦

2．火災(zāi)事故

大型群體性活動(dòng)本身就蘊(yùn)含著潛在的火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。由于文化傳統(tǒng)，某些類型的大型群體性活動(dòng)，如廟會(huì)、燈會(huì)、焰火晚會(huì)等往往需要焰火來烘托節(jié)慶氛圍，然而，一旦管理不當(dāng)，往往會(huì)引發(fā)火災(zāi)。1992年西班牙塞維利亞世博會(huì)開幕前兩周，體現(xiàn)“500年間人類偉大發(fā)現(xiàn)”的航海館就被一場(chǎng)大火化為灰燼。2005年1月25日，印度西南部曼德拉德維神廟在舉行大型宗教活動(dòng)時(shí)，一家臨時(shí)商店電線短路引發(fā)火災(zāi)，事故共造成300人死亡，數(shù)百人受傷。⑧

3．恐怖活動(dòng)

當(dāng)前包括恐怖活動(dòng)在內(nèi)的非傳統(tǒng)安全威脅已經(jīng)成為城市大型群體性活動(dòng)的一大威脅源。如1996年7月27日凌晨，正當(dāng)人們興致勃勃地在亞特蘭大奧林匹克公園內(nèi)的露天音樂會(huì)上通宵達(dá)旦地欣賞露天音樂會(huì)時(shí)，一枚炸彈突然爆炸，2人當(dāng)場(chǎng)斃命，110多人被炸傷。

二、當(dāng)前群體活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)管理中的主要問題

如何有效地對(duì)大型群體性活動(dòng)進(jìn)行安全管理，預(yù)防和控制大型活動(dòng)事故的發(fā)生，保護(hù)公民生命和財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)社會(huì)治安秩序和公共安全，已經(jīng)成為世界各國(guó)政府高度重視的問題。在我國(guó)，盡管近年來出臺(tái)了包括國(guó)務(wù)院和地方政府頒布的多項(xiàng)群體性活動(dòng)安全管理?xiàng)l例，明確了安全第一、預(yù)防為主的方針和承辦者負(fù)責(zé)、政府監(jiān)管的原則，但是，不容否認(rèn)的是，當(dāng)前大城市群體性活動(dòng)的安全風(fēng)險(xiǎn)管理依然存在諸多問題：

（一）立法不健全導(dǎo)致的群體性活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)管理問題

目前，規(guī)范大型群體性活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)管理的法律依據(jù)主要是國(guó)務(wù)院和各省、市地方政府頒布的一些管理?xiàng)l例。但是，通過研究我們發(fā)現(xiàn)，以“大型群體性活動(dòng)”為主要治理對(duì)象的這些條例，面臨的一個(gè)最大問題就是其條例的適用范圍覆蓋面不足。按照國(guó)務(wù)院頒發(fā)的條例，1000人以上的群體性活動(dòng)才稱之為“大型群體性活動(dòng)”，并納入條例的監(jiān)管范圍，但是，由于在開放性群體活動(dòng)中，很難預(yù)測(cè)具體的參加人數(shù)，使得這一法律界定缺乏可操作性，進(jìn)而導(dǎo)致管理上的缺位。此外，除了由政府機(jī)關(guān)、法人機(jī)構(gòu)或者其他組織舉辦的大型群體性活動(dòng)之外，還存在大量由自然人或者某些群體自發(fā)組織的民間性、散發(fā)性的大型群眾聚集活動(dòng)，而且根據(jù)國(guó)外城市群體性活動(dòng)的發(fā)展軌跡顯示，伴隨著公民社會(huì)的成長(zhǎng)，在現(xiàn)代城市中，這類活動(dòng)正呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的勢(shì)頭。事實(shí)上，更為嚴(yán)峻的是，這些非條例所規(guī)定的邊緣性的大型群體性活動(dòng)甚至可能沒有安全許可申請(qǐng)人、缺乏具體承辦人，一旦發(fā)生安全事件，難以查找和追究承辦者和場(chǎng)所管理者的法律責(zé)任。可以說，如果嚴(yán)格按照條例的規(guī)定，這些活動(dòng)就成為條例管理上的真空地帶。顯然，與大型活動(dòng)豐富多樣的內(nèi)容和形式等實(shí)際發(fā)展相比，既有的條例在其覆蓋面上還遠(yuǎn)不夠全面，無法滿足城市群體活動(dòng)的實(shí)踐需要。法律法規(guī)是公安機(jī)關(guān)做好安全管理工作的法律依據(jù)，法制不健全，就會(huì)使執(zhí)法活動(dòng)無法可依，無法為正常的安全管理提供保障。

（二）執(zhí)法不明確導(dǎo)致的群體性活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)管理問題

通常，群體性活動(dòng)安全管理的相關(guān)條例基本上均規(guī)定：大型群體性活動(dòng)由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)安全。另外，我們知道，大型群體性活動(dòng)安全管理涉及多個(gè)警種、多個(gè)部門，只有各個(gè)相關(guān)部門互通信息、相互配合，才能凝聚成強(qiáng)大的力量，打造嚴(yán)密的“安全網(wǎng)”。但是，與之形成鮮明對(duì)比的是，我國(guó)大型群體性活動(dòng)安全管理普遍存在領(lǐng)導(dǎo)體制不完善、領(lǐng)導(dǎo)層繁雜、指令缺乏權(quán)威性等情況，再加上有時(shí)政府機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)也會(huì)分管，因而造成權(quán)威指揮者定位不明確和基層安全管理者對(duì)問題的處理持觀望態(tài)度，一旦發(fā)生問題，可能因職責(zé)不明而延誤戰(zhàn)機(jī)。⑨此外，當(dāng)前我國(guó)大型群體性活動(dòng)還存在應(yīng)急機(jī)制落實(shí)不到位、缺乏有效的應(yīng)急措施等問題。在活動(dòng)開始之前，沒有對(duì)活動(dòng)作出正確的評(píng)估以及缺乏應(yīng)急預(yù)案，一旦發(fā)生突發(fā)事件，警方及相關(guān)部門會(huì)措手不及。應(yīng)急機(jī)制應(yīng)該包括對(duì)大型群體性活動(dòng)安全風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)、應(yīng)急救援、事后恢復(fù)等應(yīng)對(duì)活動(dòng)的相關(guān)方案及具體措施。

（三）安全意識(shí)、技能匱乏導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)管理問題

現(xiàn)有法律法規(guī)基本規(guī)定：大型群體性活動(dòng)公共安全管理由承辦者具體負(fù)責(zé)、公安機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。在此，一個(gè)重要問題卻被忽視了，即：社會(huì)公眾自身的安全意識(shí)與安全技能教育的缺失，導(dǎo)致社會(huì)公眾面對(duì)突發(fā)事件時(shí)應(yīng)急自救能力較弱，往往陷入各自為戰(zhàn)而帶來的二次傷害中。例如，很多大型群體性活動(dòng)的踩踏事故都是因群體性騷亂而引起的。如果現(xiàn)場(chǎng)群眾具有良好的安全意識(shí)與安全技能，具備基本的識(shí)災(zāi)、防災(zāi)和自我保護(hù)能力，掌握一定的逃生、救生知識(shí)時(shí)，一旦災(zāi)難發(fā)生，人們能夠雖然緊張卻有序地進(jìn)行自救和救人，那么就可以避免很多悲劇。所以，借助于報(bào)紙、雜志、廣播、電視、宣傳畫、電子廣告牌等媒體對(duì)公眾的安全意識(shí)與安全常識(shí)進(jìn)行全方位宣傳，進(jìn)而從根本上提高公眾安全素質(zhì)。

（四）安保產(chǎn)業(yè)化發(fā)展滯后導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)管理問題

就當(dāng)前大型群體性活動(dòng)安全保衛(wèi)的供給主體來說，主要體現(xiàn)為政府相關(guān)部門，特別是公安部門對(duì)這些活動(dòng)的安全問題予以保障，呈現(xiàn)出鮮明的供給主體單一化特征。這讓政府部門不堪重負(fù)，因?yàn)楝F(xiàn)在除了由政府部門組織的公益性群體性活動(dòng)之外，由市場(chǎng)主體組織的商業(yè)性群體性活動(dòng)也日益增多。無論是從能力上還是從法理上看，讓公共機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)商業(yè)性群體活動(dòng)的安全工作，不僅擾亂了公安機(jī)關(guān)的正常工作，同時(shí)也侵犯了公安機(jī)關(guān)公共性的性質(zhì)。因此，發(fā)展市場(chǎng)化、專業(yè)化安保，即保安服務(wù)業(yè)的需求迫在眉睫。但是，當(dāng)前的障礙在于我國(guó)保安服務(wù)業(yè)的發(fā)展不僅行業(yè)的規(guī)范管理制度滯后，而且職業(yè)化、正規(guī)化建設(shè)依然處于起步階段，主要表現(xiàn)在：①政企不分的保安行政管理和運(yùn)行機(jī)制阻礙了保安工作市場(chǎng)化的發(fā)展，帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的痕跡，制約了其深入健康地發(fā)展；②保安人員整體職業(yè)素質(zhì)不高，職業(yè)化素養(yǎng)有待提高。就其來源渠道而言，保安人員多是一些社會(huì)閑散待業(yè)人員、農(nóng)民工、復(fù)員退伍軍人以及40到50歲之間的下崗?fù)诵萑藛T，素質(zhì)參差不齊。

三、我國(guó)群體活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)管理的發(fā)展方向

面對(duì)當(dāng)前大型群體性活動(dòng)多元化和公共安全風(fēng)險(xiǎn)模糊化的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，如何改革和完善現(xiàn)有的大型群體性活動(dòng)安全管理思路和模式，建立一套既符合世界城市群體活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、管控與應(yīng)對(duì)規(guī)律又符合中國(guó)具體國(guó)情的大型群體性活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)管理之路，已經(jīng)成為一項(xiàng)刻不容緩的研究課題。我們認(rèn)為，可以從下述方面進(jìn)行努力，并作為群體性活動(dòng)安全風(fēng)險(xiǎn)管理的未來發(fā)展方向。

（一）群體活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)管理的法制化方向

法制化是對(duì)群體性活動(dòng)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理的前提。只有具備完備而科學(xué)的法律法規(guī)體系，才能把對(duì)群體性活動(dòng)安全風(fēng)險(xiǎn)管理納入制度化的渠道，才能讓執(zhí)法機(jī)構(gòu)行政執(zhí)法時(shí)做到有法可依，也才能讓大型群體活動(dòng)的主辦、承辦人明確自身的權(quán)利與義務(wù)。但是，目前的現(xiàn)狀是，在大型群體性活動(dòng)的安全管理立法方面，我國(guó)僅有一些參差不齊的條例作為管理依據(jù)，不僅在立法層次上偏低，而且在具體的適用范圍與適用手段上也與豐富多彩的現(xiàn)代城市群體性活動(dòng)發(fā)展趨勢(shì)相距甚遠(yuǎn)。因此，應(yīng)該加強(qiáng)群體性活動(dòng)的立法力度、提高立法層級(jí)、完備法律法規(guī)體系，從而為群體性活動(dòng)的安全管理提供嚴(yán)謹(jǐn)而客觀的法律法規(guī)依據(jù)。

（二）群體活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)管理的社會(huì)化方向

隨著現(xiàn)代城市大型群體性活動(dòng)日益增多，公安機(jī)關(guān)對(duì)這類活動(dòng)“大包大攬”式的管理方式已經(jīng)無法全面保障大型活動(dòng)的公共安全，必須另辟蹊徑，樹立大型活動(dòng)公共安全管理社會(huì)化的基本理念，借助于社會(huì)的力量來協(xié)助公共機(jī)構(gòu)完成群體性活動(dòng)安全風(fēng)險(xiǎn)管理的責(zé)任。社會(huì)化也是西方國(guó)家大型活動(dòng)公共安全管理的一個(gè)成熟經(jīng)驗(yàn)，其中，一個(gè)典型的做法就是充分調(diào)動(dòng)志愿者的積極性參與安全管理。作為一種特殊的公益群體，志愿者已經(jīng)在眾多國(guó)內(nèi)外大型體育賽事中成為不可或缺的服務(wù)者，也是體育賽事的重要人力資源。

（三）群體活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)管理的市場(chǎng)化方向

在公共安全服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行市場(chǎng)化改革，允許各類企業(yè)主體進(jìn)入，讓它們?yōu)椴煌愋偷拇笮腿后w性活動(dòng)提供多樣化的安全服務(wù)，已經(jīng)成為國(guó)內(nèi)外公共安全服務(wù)的主要發(fā)展趨勢(shì)。⑩就國(guó)外大型群體性活動(dòng)的安全服務(wù)業(yè)的發(fā)展來看，活動(dòng)舉辦者根據(jù)自己的需要選擇合適的保安公司實(shí)施大型活動(dòng)的安全保衛(wèi)工作，而警務(wù)部門在大型活動(dòng)舉辦之前根據(jù)活動(dòng)的性質(zhì)、規(guī)模等進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)配備警力。遵循市場(chǎng)規(guī)律、引入市場(chǎng)手段，堅(jiān)持成本與利潤(rùn)、投入與產(chǎn)出的理念，建立投資回報(bào)機(jī)制，把大型活動(dòng)納入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的軌道，并作為一種品牌，由專業(yè)化公司來經(jīng)營(yíng)。通過市場(chǎng)化運(yùn)作，形成“以活動(dòng)養(yǎng)活動(dòng)”的良性循環(huán)發(fā)展方式，不僅能夠取得良好的社會(huì)效益，而且還能夠取得良好的經(jīng)濟(jì)效益。

（四）群體活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)管理的專業(yè)化方向

現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的一個(gè)主要趨勢(shì)就是社會(huì)分工的專業(yè)化。通過專業(yè)化分工，市場(chǎng)主體不僅可以更加專注于特定領(lǐng)域的事務(wù)，而且能夠發(fā)揮出專業(yè)領(lǐng)域的技術(shù)優(yōu)勢(shì)、管理經(jīng)驗(yàn)與服務(wù)成本。就大型群體性活動(dòng)的安全管理來說，現(xiàn)有的管理?xiàng)l例把群體性活動(dòng)的組織協(xié)調(diào)、內(nèi)容安排、安全管理、應(yīng)急處理等諸多事務(wù)都?xì)w結(jié)到活動(dòng)的主辦方，顯然不符合大型群體性活動(dòng)具體內(nèi)容專業(yè)化的要求。因?yàn)樵趶?qiáng)調(diào)社會(huì)分工的市場(chǎng)機(jī)制下，幾乎根本就找不到具備這樣一個(gè)綜合性能力的組織或機(jī)構(gòu)來，例如日本各類大型活動(dòng)的安全保安工作幾乎都是委托當(dāng)?shù)氐谋０补具M(jìn)行的，而且經(jīng)過多年的發(fā)展，其保安服務(wù)業(yè)已經(jīng)形成了比較完備的管理模式和運(yùn)作模式。因此，比較合理的做法應(yīng)該是將大型群體性活動(dòng)中的安全管理剝離出來，交由專門從事大型活動(dòng)安全保衛(wèi)工作的保安公司負(fù)責(zé)。通過市場(chǎng)化的競(jìng)爭(zhēng)使保安公司的安防理念和安防手段不斷更新，使高投入的安全成本能物盡其用，這不僅可以避免承辦方安保成本一次性投入的浪費(fèi)，而且可以在保障公眾生命財(cái)產(chǎn)安全方面取得更加良好的預(yù)期效果。

（五）群體活動(dòng)安全管理的技術(shù)化方向

正如著名社會(huì)學(xué)家貝克、吉登斯等人所言，當(dāng)代社會(huì)是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為這個(gè)時(shí)代的結(jié)構(gòu)性特征，對(duì)于生活于其中的人們來說也幾乎無從逃逸。但是，盡管風(fēng)險(xiǎn)是結(jié)構(gòu)性的，人們?cè)陲L(fēng)險(xiǎn)面前也并不是束手無策的。事實(shí)上，面對(duì)當(dāng)代社會(huì)的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)，宿命論并不是我們對(duì)待風(fēng)險(xiǎn)的正確態(tài)度，恰恰相反，盡管無法從源頭上根除風(fēng)險(xiǎn)。但是，人們依然能夠通過技術(shù)性手段予以緩和、紓解風(fēng)險(xiǎn)，這也就是筆者一直堅(jiān)持的“結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)，技術(shù)性治理”理念。對(duì)于大型群體性活動(dòng)來說，無論做怎樣周密的安排與部署，人們都無法徹底清除其蘊(yùn)含的各種風(fēng)險(xiǎn)性因素，但是，人們卻可以通過技術(shù)手段把潛在的風(fēng)險(xiǎn)最小化。就大型群體性活動(dòng)的安保發(fā)展態(tài)勢(shì)來看，以高科技產(chǎn)品來預(yù)防、偵測(cè)這類活動(dòng)中的潛在風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為未來的主流趨勢(shì)。如，為了確保鹽湖城第19屆冬奧會(huì)活動(dòng)的安全，美國(guó)警方投入巨資打造安保防控網(wǎng)，在比賽場(chǎng)地的出入口安裝的面孔識(shí)別軟件，能夠一秒內(nèi)對(duì)128人的面部特征進(jìn)行比較，可以快速識(shí)別在冊(cè)的恐怖分子。?

注釋：

①劉大可：《中國(guó)會(huì)展業(yè)：理論現(xiàn)狀與政策》，北京?商務(wù)出版社，2004年版，第2頁。

②周曉虹：《現(xiàn)代社會(huì)心理學(xué)》，上海?上海人民出版社，2002年版，第398頁。

③李永明：《大型活動(dòng)安全許可研究》[D]，山東大學(xué)法學(xué)院，2006年版，第3頁。

④蔣曉峰、冉維：《巴格達(dá)踩踏事件中的死亡人數(shù)已增至965人》[DB/OL]，新華網(wǎng)，2005年9月1日。

⑤《柬埔寨金邊發(fā)生踐踏事件》[DB/OL]，http://news.sohu.com/s2010/cambodiacaita/。

⑥《專家解析密云燈展特大事故死者的致死原因》 [DB/OL]，http://news.sina.com.cn/c/2004-02-08/20411747811s.shtml。

⑦《重慶家樂福店慶發(fā)生踩踏事故3人死31人傷》[DB/OL]，news.ifeng.com/mainland/200711/1110_17_29。

⑧公安部治安管理局、國(guó)務(wù)院法制辦：《大型群眾性活動(dòng)安全管理?xiàng)l例釋義及使用指南》，北京?中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2008年版，第360-37頁。

⑨沈惠章：《論大型活動(dòng)的安全管理》，《新疆社科論壇》，2008年第3期。

⑩劉艷芳：《大型社會(huì)活動(dòng)安保工作市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制探討》，《貴州警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)》，2008年。

?劉萬平：《鹽湖城：好似軍警冬奧會(huì)》，《環(huán)球軍事》，2002年第6期。

責(zé)任編輯：包焱