小產權房應有條件“轉正”

編者按：清理小產權房的行動多年來一直“雷聲大雨點小”。今年以來，國土資源部在兩個月內先后兩次強調治理小產權房，并出現了首例因監管不力追究刑責的案件，引起社會高度關注。本期觀察特邀請蔡繼明、鄒曉云兩位專家，從不同角度解讀小產權房最新動向。

小產權房已經占到中國村鎮住房總量的20%。非官方數據稱，全國小產權房面積約60億平方米。

利益錯綜復雜

小產權房不僅大量、廣泛地存在，同時還牽涉到各個方面的利益

首先，建設小產權房的村鎮集體和村民都可以通過小產權房的建設在房地產市場的發展和城市化進程中分得一杯羹，也使得大量集體土地進入市場流轉起來，創造了更大的收益。

其次，城市居民可以購買到價格相對合理的住房，在一定程度上緩解了住房難的問題。甚至許多領導干部和社會名流都購置了高檔小產權房（其中許多是大宅院和別墅），大大改善了住房條件。

再次，在政府保障性住房供給嚴重不足的情況下，對大量進城務工農民以及外地務工人員來說，小產權房實際上發揮了保障性房的作用。

最后，很多地方政府在小產權房建成前監管乏力，建成后又為保一方穩定，不愿為整治小產權房而得罪老百姓。

盡管從1992年到現在，國務院、國土資源部屢次出臺政策清理規范小產權房，但屢禁不止。

積重難返的原因

一是城市房地產價格居高不下。小產權房最吸引人的地方就在于其價格優勢，這從另一個角度也說明了現在全國許多大中城市高企的房價正是催生小產權房的重要原因之一。由于我國經濟社會發展并不平衡，若干大城市的房價長期快速上漲，遠遠超出了當時當地一般就業人員的收入水平。與此同時，政府經濟適用房、廉租房的建設卻始終無法滿足這些住房需求。小產權房存在著大量現實的購買群。

二是土地制度安排為小產權房的存在提供了一定的空間?！吨腥A人民共和國土地管理法》第四十三條規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外。”第六十二條規定：“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準?！?/p>

根據以上法律規定，在農村集體所有的宅基地和集體建設用地上，農民可以自行經營，而且農民自建的住房也是可以進行交易的。

三是現行征地制度導致了農民在土地增值的利益分配格局中沒能得到合理的價值補償。農村集體建設用地和城市建設用地產權地位的不平等表現在：城市國有建設用地有正式的土地使用權拍賣市場，實行市場定價，而農村集體建設用地流轉的使用權市場體系和價格制度一直沒有建立起來，以致造成“同地不同價”；城市建設用地使用主體有使用權證，可以作為抵押到銀行等融資機構進行再融資和資產評估，而農村建設用地沒有使用權證，也不能進行上述的抵押和融資行為，不具有資產功能。

同時國家對農村集體建設用地的用途還進行了嚴格的規定，一旦轉變用途還需要經過國家相關部門的審批和征收。這直接導致了農民在土地快速增值的過程中沒有得到合理的利益補償。根據國務院發展研究中心課題組的調查，在目前“合法的”房地產開發過程中，土地增值部分的收益分配，只有 20％到 30％留在鄉以下，其中，農民的補償款僅占 5％到 10％；地方政府拿走土地增值的 20％到 30％；開發商則拿走土地增值收益的大頭，占 40％到 50％。

而小產權房則是農民集體直接自發在其集體所有的集體建設用地和宅基地上建設的房產，不需要繳納類似開發商為獲取土地交給政府的土地使用權出讓金（其中包括由政府出面征收農民集體土地支付的征地費用）。

此外，由村集體牽頭開發，也省去了開發商；而建筑商就是當地農民。如此一來，小產權房的開發就又省去了基礎設施配套費等市政建設費用。另外工程設計建設的投入、配套開發建設費用（如學校）、應繳納的稅款、營銷費用等房地產商的成本費用也都大大節省。因而其開發成本，相比真正的商品房成本能低過 1/3。這也是小產權房市場價格低廉的決定性因素。而在這一開發過程中，農民集體通過出售小產權房獲得的收益遠遠高于政府征收土地的補償金額。

有條件承認小產權房的合法性

一是對于建立在農村集體建設用地上的小產權房，要承認其合法性。這類小產權房，或者是村民在自己的宅基地上將平房改建成樓房從而提高了容積率而產生的，或者是村集體通過整合集體建設用地和宅基地，在保證村民居住條件不變甚至改善的情況下，在節省出來的集體土地上建設的。

既然法律認可的農村集體建設用是為了增加農民（包括集體）的非農業收入，為什么不允許農民通過用于房地產開發獲得更高收入呢？既然國有土地使用權可以有償轉讓給私人企業乃至外資企業，同時也允許農民的住宅作為私有財產出售，為什么不允許農村集體建設用地（包括宅基地）的使用權有償轉讓給村集體以外的單位或個人使用從而帶來更高的收入呢？顯然，承認這類小產權房的合法性，不僅有助于促進農村集體建設用地的節約集約使用，而且有助于農民實現土地的財產收入，從根本上說，是有利于保護而不是損害農民集體土地的產權。

當然，這類小產權房的建設必須符合城鄉規劃和建筑標準，在政府解決小產權房的整套方案公布之前，對于尚未列入城鄉統一規劃就已經建設的小產權房雖然不存在違反規劃問題，但也必須符合建筑標準。而在政府解決小產權房的整套方案公布之后尚未建設的小產權房，必須等到做出后才能建設。

小產權房的合法化無疑會減少地方政府土地出讓金收入，但隨著小產權房進入市場，城市大產權房的價格會趨于合理，從而使部分中低收入居民也能買得起或租得起。這就會減輕政府提供保障性住房的壓力，從而減少政府的財政支出，同時會降低農民工進城落戶的住房門檻，有助于提升真實的城市化水平，從根本上緩解民工荒的壓力。這顯然是一個多方共贏的小產權房解決方案。

二是對于非法占用農地建設的小產權房，也要區別對待。要從解決小產權房的整套方案公布之日起對占用農地建設的小產權房畫一條線：此前為歷史問題，此后為現實問題。對于歷史問題要一分為二：如果開工不久或規模不大，尚能以較低的拆除成本將宅基地恢復成耕地的，就堅決拆除；如果規模很大并已投入使用多年，即使付出較高的拆除成本，也很難將建設用地再恢復成耕地的，拆除這類小產權房不僅得不償失，而且會引發較大的社區矛盾，同時要考慮到，如此大規模和長時間的小產權房建設之所以成為事實，當地政府一定負有不作為的責任。所以，通過對當地政府、房地產商、小產權房購買者以及農村集體土地所有者一定的處罰，同樣可以將這類小產權房合法化。但是，對于現實問題，一定嚴懲不貸！否則，政府將失去公信力，最嚴格的耕地保護制度就會流于形式。

三是深化土地產權變革，給予農村土地真正完整的產權。農村的集體建設用地（包括宅基地，如果還繼續實行集體所有的話），應該和城市的國有建設用地具有同樣的權利，并按照同樣的市場原則定價。城市居民的宅基地，雖然是國有，但是其使用權可以出租、抵押、繼承和轉讓，而農村居民的宅基地（使用權）卻既不能出租、抵押，又不能繼承轉讓，城市居民的住宅可以賣給出價高的任何人，而農村居民的住宅不能賣給出價更高的城市居民，這既違反了同地、同權、同價的原則，又限制了居民遷徙定居的自由。

應該實行國有建設用地和集體建設用地“統一市場”，達到“同地、同權、同價”。進行城鄉土地市場體系建設，關鍵在于賦予城鄉集體建設用地相同的權益，“同權”是根本。同為建設用地，已經不存在土地轉用問題，應當具有平等的產權，實行“同地、同權、同價”。

（作者系清華大學政治經濟學研究中心主任、教授）

鏈接

歷年國家關于小產權房清理規范政策

1992年

《國務院關于發展房地產若干問題的通知》（國發[1992]61號）規定：“集體所有土地，必須先征為國有后才能出讓。”

1999年

國務院辦公廳《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》（國辦發[1999]39號）第2條第2款規定：“農民的住宅不得向城市居民出售”。

2004年

年國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》規定，“加強農村宅基地管理，禁止城鎮居民在農村購置宅基地”。

2007年

《國務院辦公廳關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》（國發2007年71號）明確對農村集體建設用地的監管力度，嚴格規范糾正農民宅基地、住宅買賣的行為。

2008年

1月8日國務院辦公廳又下發了《關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》。

2010年

國務院責成由國土部、住建部牽頭，中央14個部委成立了小產權房整治處理領導小組。對已經存在的小產權房，國土部正在組織調查，研究試點具體措施，在試點的基礎上總結完善政策，妥善處理。

2011年

11月，《關于農村集體土地確權登記發證的若干意見》政策發布，明確指出小產權房不得登記發證。

2012年

2月，國土資源部發言人表示將于2012年試點清理小產權房。北京、上海作為兩個試點城市已獲批準先行試點。北京已出現首例對監管不力的國土資源系統官員追究刑責的案件。

3月，國土資源部部長徐紹史對清理原則進行了解釋：將會嚴格保護農民的正當權益，同時依法依規行政，為大規模的清理做好準備。

名片：小產權房

“小產權房”不是法律上的概念，而是人們在社會實踐中形成的一種約定俗成的稱謂。通常所謂的“小產權房”，也稱“鄉產權房”，是指由鄉鎮政府而不是國家頒發產權證的房產，即是一些村集體組織或者開發商打著新農村建設等名義出售的、建筑在集體土地上的房屋或是由農民自行組織建造的“商品房”。