鐵路旅客意外傷害強制保險的法律與經濟分析

孔令學 袁雪莉 姜全

摘要：目前我國的鐵路旅客意外傷害強制保險作為一種強制保險，不僅法律依據不足，而且存在著明顯的不合理性。應將鐵路旅客意外傷害險改為旅客自愿投保的商業性保險，或與其他交通意外傷害保險合并為一個統一的交通意外傷害綜合性商業保險。同時，應設立鐵路運輸企業經營責任強制保險，強制鐵路運輸企業投保，并接受中國保監會的監督管理。

關鍵詞：鐵路旅客意外傷害強制保險；法律分析；經濟分析

一、“7·23” 甬溫線特別重大鐵路交通事故賠償問題案例分析

（一）事故賠償金額三級跳

2011年7月23日20時34分， 北京至福州的D301次列車與杭州開往福州的D3115次列車追尾。 事故造成40人死亡，200多人受傷 [1] ，震驚全國。

事故發生后，有關各方在積極救援和救治的同時，開始進行事故賠償工作。媒體披露的死亡賠償金額最初定為17.2萬元， 透露的計算依據是2007年國務院令第501號《鐵路交通事故應急救援和調查處理條例》規定，旅客人身傷亡賠償限額15萬元，行李損失賠償限額2000元，再加上鐵路旅客意外傷害強制保險的2萬元法定賠償，如果旅客死亡并未購買商業保險， 則事故中死亡的旅客可獲得17.2萬元賠償款。 這不足20萬元的死亡賠償標準明顯偏低，特別是《鐵路旅客意外傷害強制保險條例》規定的2萬元賠償金額更是引起公眾的強烈不滿，事故賠償標準如何確定已成為一個熱點問題。

7月26日，“7·23”甬溫線特別重大鐵路交通事故善后工作組有關負責人表示， 此次事故每位死亡旅客的賠償金將依據國務院《鐵路交通事故應急救援和調查處理條例》和《鐵路旅客意外傷害強制保險條例》的規定，由事故賠償金、一次性專項幫扶款以及愛心捐助款構成，總計人民幣50萬元。計算標準是“旅客人身傷亡賠償限額15萬元”，加“強制保險2萬元”，再加上“20萬元的保險理賠”，然后在這37萬元的基礎賠償上，再加上遇難者家屬交通費、安葬費、家屬贍養費等，共計不超過45萬元。若迅速達成賠償協議，可另獲5萬元獎勵。

國家領導人視察事故處理工作后，7月30日， 事故善后總指揮部認真聽取了遇難人員家屬等意見，充分進行了法律論證后，最終確定了91.5萬的賠付標準。事故善后總指揮部根據《最高人民法院關于審理鐵路運輸人身賠償糾紛案件適用法律若干問題的解釋》中的規定，研究決定以《中華人民共和國侵權責任法》為確定“7·23”事故損害賠償標準的主要依據，賠償標準正式確定為91.5萬。91.5萬元賠償救助金主要包括死亡賠償金、喪葬費及精神撫慰費和一次性救助金（含被撫養人生活費）。

（二）鮮為人知的鐵路旅客意外傷害強制保險

“7·23”事故后，一個鮮為人知的險種——鐵路旅客意外傷害強制保險成為大家熱議的話題。鐵路旅客意外傷害強制險的依據是1951年政務院財政經濟委員會頒行的《鐵路旅客意外傷害強制保險條例》。在1951年的最初規定中，鐵路旅客保險費包含于票價內，一律按基本票價的2％收取，賠償責任限額為1500元人民幣， 并且明確了中國人民保險公司作為鐵路旅客意外傷害強制保險的承保人。后來，人保公司退出了該險種運作， 鐵道部直接接手了這項保險業務，并于1992年修改了《鐵路旅客意外傷害強制保險條例》（以下簡稱《條例》），將鐵路事故的理賠責任金額確定為2萬元，保費收取標準則沿用了一直以來的基本票價2％的規定，至今未變。

在這次確定“7·23”事故賠償標準時， 雖然第二次、第三次確定的賠償金額都有了較大提高，但增加的部分主要是一次性救助金，賠償標準也變成了賠償救助標準，而其中的強制保險賠償仍為2萬元。

二、 對現行鐵路旅客意外傷害強制保險的法律分析

（一）鐵路旅客意外傷害強制保險的法律依據不足

鐵路部門實施旅客意外傷害強制保險的依據是1951年政務院財政經濟委員會制定的《鐵路旅客意外傷害強制保險條例》，1959年財政部、鐵道部《關于鐵路旅客意外傷害強制保險自1959年起由鐵路接辦的聯合通知》和1992年由鐵道部修訂的《鐵路旅客意外傷害強制保險條例》，這些條例是社會主義改造時期和計劃經濟條件下強化行政管理模式的產物，也是社會主義法律體系尚不完善時期的產物。隨著我國社會主義市場經濟體系和社會主義法律體系的逐步建立健全，《鐵路旅客意外傷害強制保險條例》既超越了鐵道部的立法權限，也不符合市場經濟的風險自擔原則。

其一，根據《立法》的相關規定，鐵道部只有行政規章制定權，《條例》作為行政法規的主要范式，鐵道部無權自行修訂和發布，其自主修訂的《鐵路旅客意外傷害強制保險條例》繼續實施已有違法越權之嫌。

其二，鐵道部是國務院組成部分，是行政機關，鐵路運輸企業是政企合一的企業，無論是以行政機關的身份還是企業法人的身份，都無權辦理保險業務，由鐵道部規定的鐵路旅客意外傷害強制保險制度既不符合《保險法》的規定，也沒有其他法律和行政法規的例外規定，可以說是于法無據。筆者檢索鐵道部官網，發現作為正在執行的規定，在網站的“規章制度”和“規范性文件”欄目中并未列示《鐵路旅客意外傷害強制保險條例》，這也從側面驗證了上述觀點。

（二）現行鐵路旅客意外傷害強制保險違反了強制保險的立法目的

與普通商業保險遵從的自愿原則不同， 法律規定強制保險的目的不外有三： 一是為了保護人身安全；二是為了保護公民、法人和其他組織的財產安全及其他合法權益；三是為了保護社會公平和效率。這也是我國《道路交通安全法》和《機動車交通事故責任強制保險條例》的立法目的。

基于這一目的， 各國強制保險大都規定責任人是投保主體，對道路交通事故而言，機動車駕駛人是責任人， 為增強強制性和提高全覆蓋率，《道路交通安全法》和《機動車交通事故責任強制保險條例》規定機動車交通事故責任強制保險由車輛所有人投保，并作為機動車上路的前置條件。而我國《鐵路旅客意外傷害強制保險條例》、《輪船旅客意外傷害強制保險條例》和《飛機旅客意外傷害強制保險條例》由旅客投保， 中國人民保險公司承保的特殊規定， 應該是考慮到我國開國之初的特殊國情和計劃經濟體制的管理模式使然。這從國家于1987年和1989年分別廢止了《輪船旅客意外傷害強制保險條例》和《飛機旅客意外傷害強制保險條例》，改為自愿投保的商業保險也可以側證。 而鐵路旅客意外傷害強制保險作為例外，一直延續了強制旅客投保，鐵路部門收取保費的慣例， 其實際作用已不再是保護鐵路旅客人身和財產安全， 而是成了維護鐵路部門壟斷利益的工具。

（三）鐵路旅客意外傷害強制保險侵犯了旅客的知情權

1951年的《條例》最初規定“鐵路旅客保險費包含于票價內，一律按基本票價2％收取，且不另對旅客簽發保險憑證”，而且這一規定沿用至今。所以長期以來， 鐵路部門對于收取的旅客意外傷害強制保險幾乎未作任何形式的明示。 鐵路部門作為保險經營者事前沒有履行告知義務，從消費者的角度看， 旅客只能被動地接受投保， 其知情權受到了極大的侵害。如非通過其他渠道，鐵路旅客很難知道自己的車票中含有保險費。據《南方周末》報道，在北京西客站的隨機調查結果顯示，100名乘客里只有7個人知道火車票中含有保險。

但是，鐵路旅客意外傷害保險是旅客與企業形成的合同關系， 這種法律關系的建立說明兩者間產生了新的服務產品，依據《消費者權益保護法》理應告知旅客。而且合同的訂立應該以雙方地位平等為基礎，而平等的重要方面是做出決定的雙方對合同的信息有全面的了解。這種新的服務產品信息足以影響消費者是否做出購買決定，所以鐵路企業不應以法律法規的公布取代其應盡的告知義務。國家以法律形式公布信息，就此推定民眾知曉該保險，有損旅客知情權。

（四）鐵路旅客意外傷害強制保險侵犯了旅客的選擇權

鐵路旅客意外傷害強制保險是依照《條例》，強制旅客在乘車購票時購買，這損害了消費者的自主選擇權。消費者的自主選擇權是產生于消費者購買商品或接受服務的過程中的， 它依據于民法中的自愿原則和經濟法中的公平交易原則， 體現了消費者在購買商品和接受服務中的兩個特性。一個是選擇的自愿性，一個是選擇的自由性。也就是說，消費者在不受任何外力左右、制約的情況下自愿地去選擇，并自由地支配自己的消費行為，真正實現自己的需求。保險合同是射幸合同，保險事故是否發生是不確定的，所以旅客應有根據自己的旅程遠近及其他因素考慮是否投保的自主選擇權。

三、 對現行鐵路旅客意外傷害強制保險的經濟分析

經濟利益決定了減權讓利的行業市場化改革幾乎不可能依靠壟斷行業自主進行，已進行的外貿、公路、航運、金融、電信和電力等行業的市場化改革無一不是決策層主導推進的。鐵路作為政企合一的壟斷行業，必然會利用公權力來維護其行業利益，通過鐵路旅客意外傷害強制保險，不但可以規避本應由鐵路部門買單的承受人責任保險，還可以強制收取巨額保費，又能限定和減少其賠償責任，可謂一舉多得。

（一）規避和減輕鐵路部門的承運人保險責任

與航空、公路相比，鐵路運營風險較小，市場化改革后航空和公路運輸企業經營風險都是承運人自行承擔或通過投保經營責任險分擔， 旅客意外傷害保險則由旅客自愿投保。鐵路部門則借助其行政權力，利用其壟斷地位，繼續執行建國初期制定的《條例》，將本應由其買單的經營責任保險轉嫁給鐵路旅客， 自己卻從理論上的投保人變成了實際上的承保人。《條例》 從制度上規避了鐵路部門作為承運人的經營風險保險責任， 又通過保險賠償范圍和標準的規定減輕了鐵路部門作為保險承保人的保險責任，兩者疊加的結果是，鐵路旅客意外傷害強制保險成了鐵路部門的一項穩定收入來源。

（二）巨額保費如何使用失去監督

鐵路旅客意外傷害強制保險直接掛鉤火車票價， 可以通過鐵道部年度客運總收入大致推算出年度保險收入。根據公布的鐵道部歷年財務報表計算，2006～2010年5年間鐵道部的客運總收入為4917.27億元，按強制保險2%的比率來算，鐵道部在這5年的強制保險費收入總計約98.35億元。 而1951年以來收取的保費總額更是個外人很難計算的數字。

根據1959年財政部和鐵道部的財保發（59）第3號、鐵道部鐵運客余（59）字347號聯合通知的規定， 保險費的收入已包括在票價內視作運輸收入不再單獨提出。 而且2000年至2011年國家審計署相關審計文件也未見鐵道部相關保險費去向的內容。這種“自收自?！钡蔫F路旅客意外傷害強制保險成為鐵道部的運輸收入， 作為保險監管機關的中國保監會也無法進行監管，如何使用、如何賠付都是鐵路部門說了算。

（三）保費和賠付標準違背保險精算原理和社會實際

鐵路旅客意外傷害強制險的保險費是由《條例》（1992修改）第六條規定，所有鐵路旅客，不論坐席等次、全票、半票、免票，有保額2萬元的保險，保險費包含在火車票價內，金額為基本票價的2%。根據保險精算的定價原理，保險費率應該以某險種的發生概率為分析基礎，并加上相關的管理費用等。而對于乘坐同一趟列車的乘客來說，其風險相同、險種相同，但因票價不同而繳納的保費卻不相同，這一規定既違背公平原理，又違背保險精算的定價原理。

鐵路旅客意外傷害強制險的保險金額見諸《條例》（1992修改）第五條規定，即不論座席等次、全票、半票、免票，一律規定為每人人民幣兩萬元。 全國職工平均工資1992年是2711元，2009年是32244元 ① ，增長近12倍，而鐵路旅客意外傷害強制險的保險金額卻19年未變，其不合理性可見一斑。另外，《條例》 規定的賠付項目包括受到傷害的醫療費、死亡保險金等，2萬元的保險金額系“法定給付之最高責任”，這與實際醫療費用相比可以說是杯水車薪，明顯已不合理。

與飛機旅客意外傷害險相比，鐵路旅客意外傷害強制保險的不合時宜性更加明顯。盡管1951年公布的《飛機旅客意外傷害強制保險條例》與《條例》有相似規定，但是幾經發展，1989年國務院頒布的《國內航空運輸旅客身體損害賠償暫行規定》規定：旅客可以自行決定向保險公司投保航空運輸人身意外傷害險。 即取消了飛機旅客意外傷害強制保險的規定。而商業保險公司的航空運輸旅客人身意外傷害險多是采用保費定額， 最高保額施行限額的辦法。2007年12月1日前各保險公司的航意險多是依照保監會指導性航意險條款， 保險合同均為20元保費40萬保額。而如今指導性條款取消后，航意險的開發權和定價權交給了保險公司，保費與保額靈活確定的航意險更是多種多樣。

（四）違反等價有償和公平原則

關于保額，《條例》（1992修改）第五條規定鐵路旅客意外傷害強制保險不管保費是多少， 最高保額只能是2萬元，但是保費是根據票價來定的，這樣就造成保費金額與賠付金額的不相稱。而且自1992年以來，火車票已多次提價，但是賠付金額卻一直沒變。根據保險原理，保費標準與賠付標準應該滿足精算的合理要求，而鐵路旅客意外險則完全不符合保險精算的基本要求，違反了公平和“等價有償”的原則。而且鐵路旅客意外傷害保險保額遠低于航空運輸意外傷害險和公路乘客人身意外傷害險。以目前市場上主流的航空運輸意外傷害險產品為例，某大型保險公司推出的航空運輸意外傷害險產品保費20元， 能獲得意外傷害身故或殘疾保險責任保額60萬元以及意外傷害醫療保險責任6萬元。即20元最高可獲得66萬的保額賠付。 而2元的公路乘客人身意外傷害險可獲得的保額為身故或全殘的保額2萬元加意外醫療保額1萬元。再看鐵路旅客意外傷害保險的情況，以發生本次事故的D301為例，北京南至福州的二等座票價為690元/張，所含保費金額為13.8元/張，但是保額只有2萬元。不僅遠低于航空運輸意外傷害險的保額，還低于汽車乘客人身意外傷害險。

鐵路旅客意外傷害險賠償限額從1992年調整為2萬元以來已經19年未變， 如此低的限額根本不能保證鐵路旅客受損時獲得合理的賠償。 本應對發生意外傷害的旅客起到重要補充作用的意外傷害險更多的成為了一種僅具有象征意義的賠償方式。2萬元的保險金在“7·23”事故最終賠償金額的91.5萬中僅是一個很小的比例，如果不是最終事故賠償依據的合理改變， 事故傷亡旅客所獲的各種補償總額將顯得差強人意。

四、結語

目前，我國的鐵路旅客意外傷害強制保險作為一種強制保險，不僅法律依據不足，而且其運作主體和運作方式都已與社會經濟實際相差甚遠， 存在著明顯的不合理性。 其存在得益于鐵路部門作為政企合一行業行政權力的公共壟斷性企業的行政權力保護，是對市場經濟公平自愿和平等有償原則的違反，也是對旅客權利的漠視和侵犯。

我們認為，國家和鐵道部應當以“7·23”事故為契機， 根本改變鐵路旅客意外傷害強制保險的制度安排， 將鐵路旅客意外傷害險改為旅客自愿投保的商業性保險，或與其他交通意外傷害保險合并為一個統一的交通意外傷害綜合性商業保險。同時，建議設立鐵路運輸企業經營責任強制保險，強制鐵路運輸企業投保，并接受中國保監會的監督管理。

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（責任編輯：盧艷茹；校對：李丹）