大都市城管法制保障體系建構的理性思考

惲奇偉

導讀：現代法治文明社會，城市管理的核心是依法規范。隨著上海經濟社會的快速發展，市民群眾法治意識、權利意識、監督意識、環境意識不斷增強，城市管理任務越來越艱巨繁重、復雜多樣。如何保持城市環境的整潔有序，城市運行的平穩安全，以及市民生活的和諧安定，關鍵要有一整套嚴格、具體、周密、完備的城市管理法律體系作支撐和保障。

“十二五”期間，上海正處于“創新驅動，轉型發展”的關鍵時期。由于經濟體制深刻變革，社會結構深刻變動，利益格局深刻調整，思想觀念深刻變化，社會矛盾呈現多樣多發的態勢，使城市管理面臨著諸多新情況、新問題，給社會和諧穩定帶來了新挑戰、新壓力。上海城管執法系統緊緊圍繞市委、市政府建設國際經濟、金融、航運、貿易中心和社會主義現代化國際大都市的總體目標，以建設“法治城管”為抓手，不斷創新執法思路理念、方法手段和制度機制，不斷完善城市管理法制保障，不斷提升社會管理法治化水平，有效維護了國際大都市的城市環境、管理秩序和文明形象，有力促進了城市運行安全與社會和諧穩定。

一、正確認識城市管理面臨的新挑戰

近年來，隨著上海經濟社會的快速發展和城市化進程的深入推進，利益主體多元化、利益訴求多樣化、社會心態復雜化的現象日益凸顯，在治理無序設攤、違法搭建、黑車、群租等城市公共管理領域，容易誘發社會矛盾的觸點增多、燃點降低，給城市正常運行和社會管理帶來了前所未有的嚴峻挑戰。目前城市管理領域主要存在五方面的突出問題。

（一）法律法規不健全

當前，城市公共管理的一些重點領域、重要環節還存在立法相對滯后、法律法規缺失的問題，例如在國家層面至今無城市管理行政執法的專門法律法規，城管執法部門通過“借法執法”行使相對集中行政處罰權，導致工作實踐中“執法體制不順、執法職責不清、執法規范不明、執法監督不力”等問題日益突出。另外，一些城市管理現行法律法規的規定還比較原則，操作性還不強，在一定程度上影響和制約了治理違法建筑、非法小廣告、無序設攤等執法效能。

（二）執法程序不規范

對照新頒布實施的《行政強制法》以及《上海城市管理行政執法條例》等法律法規，上海市各級城管執法部門還存在管理體制不順暢、執法程序不完善、執法行為不規范、自由裁量空間較大、執法隨意性較強、執法隊伍整體素質不夠高等問題，執法公信力和透明度需要進一步提升。2010年4月13日，松江九亭城管協管員與當事人發生摩擦，引發社會群體事件，不僅影響了社會和諧穩定，也損害了黨和政府在人民群眾中的威望。

（三）執法力量不匹配

由于大量外來人口導入，上海人口總量呈集聚和不斷擴大趨勢，2?300多萬常住人口、近1?000萬外來常住人口以及大量流動人口給城市正常運行帶來了巨大的壓力。特別是在城郊結合部、大型居住社區，大量外來人員以及本地部分下崗失業人員通過無證占道設攤、兜售小商品、運營黑車等謀生，導致城市管理任務日益艱巨繁重。但由于受到基層城管分隊機構設置、人員編制等限制，目前嘉定、奉賢、松江、閔行、浦東等區部分城鎮城管執法隊員配置還不足10人，而城鎮常住人口有二三十萬，現有執法力量難以實現有效的管理和服務，往往出現“小馬拉大車”局面，導致城郊結合部地區成為城市環境、社會治安問題的高發地區。

（四）執法協作不緊密

城市管理離不開政府相關部門、司法部門的協同配合，離不開廣大人民群眾的支持參與。目前，在城市運行管理中，政府相關行政管理部門、行政執法部門之間信息共享、力量整合、聯勤聯動的效應還未充分發揮；在打擊非法收運地溝油、食品加工黑窩點等涉及廣大市民群眾身心健康問題的違法活動中，行政執法與刑事司法銜接還不暢通，行政機關與司法機關之間如何有效整合執法資源、提高執法效能、增強執法威懾力，還需要在實踐中積極探索和改進。

（五）執法環境不理想

近年來，城管執法隊員在依法查處違法搭建、非法小廣告、無序設攤、非法收運地溝油等工作實踐中，由于觸及當事人的經濟利益，暴力抗法現象逐漸增多，一些地區的相對人甚至向“家族式、團伙化、地域化”等黑惡勢力發展，公開對抗正常執法，辱罵、威脅甚至毆打城管執法隊員。2008年至2011年，全市城管執法系統共發生暴力抗法6?100余起，2?600多名執法隊員受傷，其中90多名執法隊員受重傷。2010年1月，虹口區一名市容協管員在地鐵口勸阻違章設攤，被一小販刺死。另外，一些新聞媒體對城管執法工作缺乏客觀公正報道，有些甚至是完全失實的負面報道，導致城管形象“妖魔化”；一些市民群眾對城管執法工作不理解、不支持。

二、建立健全城市管理法規體系

現代法治文明社會，城市管理的核心是依法管理。隨著上海經濟社會的快速發展，市民群眾法治意識、權利意識、監督意識、環境意識的不斷增強，城市管理的任務越來越艱巨繁重、復雜多樣。如何保持城市環境的整潔有序、城市運行的平穩安全、市民生活的和諧安定，關鍵要有一整套嚴格、具體、周密、完備的城市管理法律體系作支撐和保障。

（一）完善城市管理法律體系

為解決城市管理行政執法專門法律缺失問題，從高階位的法律層面來理順城管執法體制、規范城管執法行為、提升行政效能，2010年下半年，上海市城管執法局在市人大法工委、城建環保委、市政府法制辦等指導幫助下，正式啟動《上海市城市管理行政執法條例（草案）》調研起草工作。歷經近兩年的努力，上海市第十三屆人大常委會第33次會議于2012年4月19日表決通過了《上海市城市管理行政執法條例》，并于7月15日正式施行。

《上海市城市管理行政執法條例》的頒布實施，進一步健全了相對集中的行政處罰權制度，明確了城管執法體制、執法權限、執法規范、執法協作、執法監督等規范，將有力地促進城管執法人員嚴格執法、公正執法、規范執法、文明執法，有效地提升城市管理法治化水平。另外，還應按照城市管理的新形勢新任務，加快修訂完善治理違法建筑、地溝油、非法小廣告等法規規章，使城市管理法律體系更具完整性、協調性、現實性和操作性，切實解決好城市管理中無法可依、有法不依、執法不嚴、違法不究等問題。

（二）完善城市管理制度規范

新頒布實施的《行政強制法》、《上海市城市管理行政執法條例》，對規范城管執法行為、提升城管執法效能提出了新的更高的要求。為認真貫徹落實這兩部法律法規，上海市城管執法局注重建章立制、強化制度管理，研究制定了《城市管理行政執法程序規定》、《城市管理行政執法人員行為規范》、《城市管理行政執法過錯責任追究辦法》等16個配套性文件，細化完善了執法程序、執法規范、隊伍管理等制度規范，使法律法規更具操作性，確保城市管理有法可依、有章可循。

三、深入推進城管執法規范化

面對當前社會管理特別是城市管理領域存在思想輿論統一難、各方利益協調難、矛盾糾紛化解難、流動人口管理難等新情況，政府部門原有的單純依靠行政手段和政策措施管理城市的辦法已經難以適應新形勢新任務，必須努力實現由單一的行政手段向綜合運作法律、政策、經濟、行政、教育等手段的轉變，必須進一步強化依法行政、依法管理，堅持規范履職、文明執法，善于運用法律思維、法律手段解決城市管理難題頑癥，把城市管理納入法治化的軌道。

（一）嚴格規范執法主體

認真貫徹落實《行政強制法》，理順了市、區縣、街鎮三級執法管理體系，明確了區縣城管執法局的執法主體資格，完成了區縣城管監察大隊的更名以及“三定”工作，確保執法主體符合法定條件。針對城郊結合部、大型居住社區城管執法力量嚴重不足、相關部門聘用的大批協管員違規執法等問題，一方面增加城管執法編制，在市委、市政府的關心支持下，全市各郊區縣、大型居住社區將增加1?200多個城管編制，重點調整充實一線執法力量，確保執法力量與城市管理的任務相匹配，確保執法人員身份資格符合法定要求。另一方面清理整頓協管員隊伍，嚴格協管員管理考核，堅決避免協管員違規參與執法，避免協管員穿著仿冒城管執法制服，維護好城管執法隊伍社會形象。

（二）嚴格規范執法程序

按照《行政強制法》、《行政處罰法》以及《上海市城市管理行政執法條例》等法律法規，嚴格界定執法權責、優化執法流程、明確執法環節、規范執法行為，著重建立健全五方面程序規范：即嚴格規范調查取證行為，避免釣魚執法事件發生；嚴格規范自由裁量權行使，避免執法不公正不公平；嚴格規范行政強制執行程序，避免亂作為不作為；嚴格規范扣押物品保管和處置，避免損害當事人的權益；嚴格規范執法信息公開內容和流程，避免執法不公開不透明。通過嚴格規范執法程序，保障行政執法過程公正、透明、可監管，提升執法公信力，做到取信于民。

（三）嚴格規范執法行為

制定《上海城管執法人員行為規范》、《上海城管執法督察考核辦法》等管理制度，明確要求城管執法隊員必須遵守“著裝、儀容、舉止、用語、執勤、辦案、廉政”等七方面的行為規范，嚴格要求隊員在執法工作中必須做到“五在先”（敬禮在先、亮證在先、告知在先、勸導在先、教育在先），逐步實現執法工作由“簡單驅散型”、“單純處罰型”向“勸導教育型”、“綜合服務型”的轉變。同時，加強執法監督，建立健全執法責任制、執法過錯責任追究制、執法責任追究保證金、政風行風評議、公眾滿意度測評等規章制度，對日常執法督察發現、市民群眾和社會各界反映的“不作為、不規范、不文明”問題，及時予以糾正，并嚴肅追究相關人員過錯責任，從而推動廣大城管執法隊員自覺依法行政、依法執法，整體提升了城管隊伍文明規范執法的水平。

（四）著力提升執法效能

針對當前社會轉型期、矛盾凸顯期的特點，城市管理要在法治的框架體系下，不斷創新執法理念、方式和機制，統籌兼顧社會不同階層、不同群體的利益訴求，統籌兼顧城市秩序與城市活力、城市形象與民生保障的關系，最大限度維護城市安全有序，最大限度促進社會和諧穩定。針對無序設攤管理難題，各級城管執法部門積極探索、以人為本、化堵為疏、標本兼治，逐漸走出了一條“民意主導+執法管理”的治理新路，有效化解了執法沖突和社會矛盾。對居民確有需求的早點、蔬菜、修配、小百貨等攤點，充分挖掘利用中小道路、待建工地、社區活動場所等資源進行疏導，既為社區居民提供了生活便利，又從源頭上解決了馬路設攤亂象，也促進了社會就業與民生改善。全市現有各類設攤疏導點1?000余處，共疏導攤位6萬余個，取得了良好社會效益。另外，積極探索和推行了“首違不罰”、“特殊對象物品不暫扣”、“困難群體人性化疏導”等工作機制，提升了柔性管理、文明執法的水平，實現了執法效果與社會效益的統一。

四、建立健全城市管理社會協同機制

城市管理是一項社會系統工程，既要統籌規劃、整體推進，更要整合資源、合力推進。面對上海城市管理任務日益艱巨、管理手段較為單一、執法力量相對不足等實際情況，要加強頂層設計、制度創新，積極探索城市管理聯勤聯動新模式新機制，努力實現從“部門單打獨斗”向“部門協同、公眾參與”轉變，充分整合社會各方資源，形成執法管理合力，共同提升城市長效管理水平。

（一）建立健全聯勤聯動機制

認真總結、固化迎博辦博期間城市管理“條塊結合、多方協同”的工作經驗，推動全市各級城管執法部門積極主動融入區縣、街鎮的“大聯動”、“大聯勤”工作體系之中，提升行政執法效能和城市管理水平。閔行、嘉定、長寧、楊浦、徐匯等區探索構建了“管理力量大整合、社會服務大集中、信息采集大平臺、矛盾隱患大排查、社會治安大聯防、行政執法大聯動”的聯動機制，發揮了條塊資源優化組合效應，實現了執法管理效能倍增，有效破解了違法搭建、非法收運地溝油、偷亂倒渣土、非法小廣告等一大批社會管理難題頑癥,確保了城市平穩有序運行，維護了社會和諧穩定。

（二）建立健全“兩法”銜接機制

打擊非法收運和處置地溝油、非法食品加工黑作坊、無證行醫、散發張貼非法小廣告、兜售假冒侵權商品等違法行為，僅僅依靠行政執法部門實施行政處罰，難以取得良好的效果。嘉定、寶山等區探索構建“兩法”（行政執法與刑事司法）銜接機制，衛生、食藥監、工商、城管等行政執法部門與公安、檢察院建立了信息共享平臺、聯席會議、案件移送等工作機制，在整合執法資源、加強執法保障、及時有效收集固定證據、提高案件查辦效率、準確有效打擊違法行為、增強執法威懾力等方面取得了明顯成效。應在全市各區縣總結推廣嘉定、寶山兩區的試點經驗，建立完善“兩法”銜接機制，提升城市管理法治化、科學化水平。

（三）建立健全公眾參與機制

扎實有效的社會動員，全體市民的共同參與，是城市高效、有序運行的重要保障。各級城管執法部門注重社會宣傳動員，一方面依托新聞媒體、政務微博、政府網站等多種載體，加強城市管理法律法規的社會宣傳，引導市民群眾自覺遵守城市管理法律法規，改善城管執法社會環境；緊密結合城管執法進社區活動，深入開展“夏令熱線”、“綠色護校”、“校門清”等便民利民服務活動，想方設法為市民群眾排憂解難，提升市民群眾對城管工作的認同感和滿意度。另一方面充分依托社區、居委的工作平臺，加強志愿者隊伍建設，在全市組建了3萬多人的城市管理志愿者隊伍，廣泛引導志愿者和市民群眾參與清潔城市、美化家園等公益活動，激發廣大市民群眾參與城市管理的積極性和主動性，初步構建“共管共治、共建共享”城市美好家園的社會氛圍。

責任編輯：王縉