高瞻遠矚的奠基戰略

丁儀

導讀：一個城市的地位和功能，很大程度上取決于城市的基礎設施和相應的城市形態建設。21世紀前十年，上海加快了將城市建設放在先導性、基礎性的戰略地位，率先基本建成樞紐型、功能性、網絡化城市基礎設施體系。從未來上海城市發展趨勢看，適應經濟全球化和新一輪科技革命的形勢要求，上海將進一步調整城市布局，完善城市功能，全面融入全球城市網絡體系，更加突出城市服務協調功能，加快提高參與全球城市競爭的能力。

一個城市的地位和功能，很大程度上取決于城市的基礎設施和相應的城市形態建設。上海開埠以后，曾興起過一段城市基礎設施建設高潮，并在此基礎上，于20世紀三十年代發展成為遠東地區最大的金融、商貿和航運中心。改革開放以后，為適應計劃經濟向市場經濟轉型，重塑上海城市功能，上海實施“城市基礎設施先行”的方針，開展大規模、快節奏的城市建設，于上世紀九十年代初步緩解市民住房緊張、交通擁擠、環境污染嚴重等三大突出問題，城市面貌發生了顯著的變化。

21世紀前十年，上海繼續將加快城市建設放在先導性、基礎性的戰略地位，率先基本建成樞紐型、功能性、網絡化城市基礎設施體系，為加快建設“四個中心”，實現“四個率先”的戰略目標打下了堅實的硬件基礎，也為上海更長遠的發展創造了良好的設施環境和管理經驗。

一、十年一劍碩果累累

（一）城市基礎設施體系基本建成

在“三港”方面，到2010年，洋山港一、二、三期和外高橋六期建成投用，上海港碼頭泊位超過1?100個，集裝箱吞吐量2?900萬標箱，上海港貨物吞吐量6.5億噸，雙雙位居世界第一。上海航空樞紐加快發展，建成4座航站樓、5條跑道，機場進出港旅客7?000余萬人次，貨郵吞吐量300多萬噸，躋身全球超大型機場。深水港和空港的建設發展，為推進上海國際航運中心建設打下扎實的基礎。信息化基礎設施長足發展，國際互聯網用戶1?560萬人，寬帶接入用戶517萬戶，有線數字電視用戶220萬戶，三網融合應用普遍，物聯網運用不斷推進，以云計算為標志的新型技術積極啟動，上海城市信息化發展已達到發達國家中心城市水平。在“兩網”方面，市域快速路網基本建成，全市高速公路里程達776公里，比“九五”期末增加685公里；市域道路（含公路）總里程達1.6萬公里。黃浦江越江橋隧達23處，中心城形成“4橋12隧”的格局，使浦東浦西無縫銜接。軌道交通（含磁浮線）形成12條線、運營線路總長452公里的基本網絡，在世界大城市中名列前茅。此外，滬寧城際鐵路、滬杭客運專線建成通車，鐵路南站等一批站場設施建成投用，形成“3主3輔”共6個客運站格局，鐵路客運能力比“九五”增加1倍。全市供水排水管道長度約3萬公里，燃氣管線長度約2.2萬公里，電力電纜約4.8萬公里，各類電信管道約0.6萬溝公里。

（二）舊區改造與住宅建設與時俱進

按照“拆、改、留”的原則，重點加強危舊房屋改造，十年間，完成市區二級舊里以下房屋改造計60%，改造面積1?040萬平方米，受益居民超過40萬戶。并運用舊住房成套改造、平改坡及平改坡綜合改造、歷史文化風貌區內街區和建筑保護整治等多種方式，對其他數千萬平方米房屋進行了改造。與此同時，上海大力推進住宅房地產建設，十年間，共新建房屋3億平方米，居住房屋總量達52?600萬平方米，市區人均居住面積由2000年的11.4平方米提高到2010年的17.2平方米，超過香港、東京約4個平方米，上海市民居住總體明顯改善。

（三）生態優化與環境保護力度加大

從2000年起，上海先后實施四輪三年環保行動計劃，環保投入保持高強度并逐年增加，全市環保投入占GDP比重保持在3%左右。青草沙原水工程建成投用，約1?100萬人用上優質的長江原水。郊區供水集約化進程進一步加快。先后開展了以蘇州河為重點的中心城區河道整治、近郊黑臭河道整治和郊區骨干河道“萬河整治”行動，取得顯著效果，中心城區中小河道基本消除黑臭，郊區骨干河道面貌明顯改觀。大力推進污水處理設施建設，建成石洞口、白龍港、竹園污水處理廠以及一大批郊區城鎮污水處理廠。建成江橋和御橋焚燒廠、老港四期衛生填埋場、美商綜合處理廠等一批垃圾處理設施，并加強危險廢物和醫療廢物處置設施建設，為全市固體廢棄物處置提供了有力的設施保障。持續推進城鄉綠化一體化建設，中心城區建成延中綠地、徐家匯公園、世紀公園、四川北路公園等一批標志性公園，做到出門500米成塊綠地覆蓋；郊區建成外環線100米林帶、辰山植物園、濱江森林公園、炮臺灣公園以及大批公益林地，有效改善了綠化環境，2004年上海被評為國家園林城市。

（四）科教文衛與體育設施不斷完善

10年中，共投資1?000億元用于教育、衛生、文化、體育等設施建設，上海科技館、上海松江大學城、南匯大學綜合校區、上海浦東國際展覽中心、東方藝術中心、浦東國家干部學院、國際賽車場、旗忠網球中心、文化廣場改建、上海體育場和虹口足球場等場館改造、仁濟醫院、曙光醫院等三級甲等醫院擴建、上海東方體育中心等一批標志性建筑的建成，加上世博會主要場館矗立，增添了上海的文化神韻；街道社區的文化體育和教育設施進一步完善和覆蓋，為提高上海市民的生活質量和綜合素質發揮了積極的作用。

（五）市政公共服務的能力大為提高

全市自來水供水能力1?096萬立方米/日，煤氣銷售總量14.20億立方米/年，天然氣銷售總量31.30億立方米/年。電力總裝機容量達到1?855萬千瓦，比2000年增加75%。人均道路面積由2000年的7.17平方米提高到18.13平方米，增加1.5倍，軌道交通運營里程從63公里到452.6公里，大幅增加，每萬人擁有公交車輛由12.08輛提高到12.46輛，有所增加。城市污水處理率從2000年的49.4%提高到78.9%，人均公共綠地從4.6平方米提高到13平方米，綠化覆蓋率從22.2%上升到38.2%。市政公用設施服務能力的提高，有效保障了城市生產和人民生活的正常運行。

二、十年經驗彌足珍貴

（一）堅持服務大局，全力加快城市基礎設施建設

上海在總體規劃到2020年基本建成“四個中心”的宏偉藍圖時提出，要同步構建現代化產業、現代化城市基礎設施、城市創新和社會保障等四個體系，市八次黨代會指出要“加快構筑樞紐型、功能性的現代化基礎設施體系”，隨著黨中央對上海提出要“四個率先”和2002年底中國上海世博會申辦成功的新形勢，2003年以后，上海進一步加快城市建設的步伐，2006年市政府工作報告中明確提出：到2010年，以三港兩網為重點，“率先基本建成城市基礎設施體系”的目標。

2001年到2010年，上海持續保持城市建設高強度投入，十年中，包括城市基礎設施、教育衛生文化設施、舊區改造及房地產開發等城市建設累計投資約2.8萬億元，投資額比前十年增加了2倍多，有力保障了城市建設大規模開展?！氨R未動，糧草先行”，各類城市基礎設施和房屋建筑大幅增加，為上海經濟社會快速發展和世博會成功舉辦打下了堅實的設施基礎。

（二）堅持建管并舉，努力提高城市建設管理水平

在大規模開展城市建設的同時，市七次黨代會及時提出“建管并舉，重在管理”的方針，強調高起點規劃，高質量施工，高水平管理，要求更加注重規劃引領，更加注重環境保護，更加注重建設管理，更加注重改善民生，并大力倡導信息化建設和管理。十年來，上海在工程建設管理、市容環境管理、交通組織管理和建成設施運行管理等方面采取了一系列重大舉措，文明工地創建蔚然成風，城市建設和管理信息化主要平臺基本建成和覆蓋，積極探索、不斷推進網格化管理和綜合執法，制度加科技的設施運行管理水平逐步提升。精彩成功的世博會舉辦過程，既彰顯了上海城市建設的豐碩成果，也反映出城市管理的風采和水平。

（三）堅持改革創新，不斷推進城市建設管理發展

抓住轉變政府職能為核心，著力加強行政管理體制改革，堅持上海城市建設、城市交通、城市管理“三合一”統籌協調的管理體制，先后完成了水務、綠化、環衛（綜合執法）、城市交通、市政、港口、住宅、房地和建設交通委行政機構調整，積極推進政企分開、政事分開、管辦分離三位一體綜合改革，并于2008年基本完成大部制改革任務。大力推進行政審批制度改革，經過2001年和2009年兩次集中清理，審批項目調整取消近四分之三，并制定實施建設工程審批流程改革方案，促進了責任政府、服務政府、法治政府的建設。積極探索“行業公益性，運作市場化”改革，市政公用行業的建設和運行維護采取多元投資、管養分開等重大舉措，推動了城市建設和管理機制的轉變。針對城市建設和管理中難點頑癥，不斷創新工作機制，如實施尊重居民意愿、政府托底保障的舊區改造動遷安置新機制，及時發現、及時處理問題的城市網格化管理方式，探索實施工程質量保險辦法等，都有力推進了城市建設發展。

（四）堅持以人為本，著力改善上海市民生活質量

上海將改善市民的生活質量作為加強城市建設和管理的出發點和落腳點，在初步緩解住房緊張、交通擁堵和環境污染三大難題的基礎上，上海繼續大力推進舊區改造，大規模開展住房建設，并根據中低收入家庭和“夾心層”住房改善能力不足的狀況，重點加強保障性住房建設，先后啟動15個大型居住社區建設，還進一步規劃了23個大型居住地塊。隨著城市范圍不斷擴大，市民出行需求不斷增長，上海加大軌道交通網絡建設，積極實施公交優先發展戰略，明顯改善了市民出行條件。呼應市民對生活環境要求的日益提高，上海不間斷滾動實施三年環保行動計劃，還就施工中噪音、揚塵等擾民問題加大專項整治力度。十年中，上海市生產總值（GDP）平均保持二位數增長，但城市生態環境總體質量仍有較大改善。針對郊區及農村地區存在的基礎設施相對較弱、人居環境相對較差等突出問題，集中力量，聚焦政策，突出重點，不斷改進，郊區及農村地區的面貌得到較大的改觀。

三、十年奠基繼往開來

21世紀前十年上海城市建設成果輝煌，未來上海城市發展前景更加壯麗。

從未來上海城市發展趨勢看，適應經濟全球化和新一輪科技革命的形勢要求，上海將進一步調整城市布局，完善城市功能，全面融入全球城市網絡體系，更加突出城市服務協調功能，加快提高參與全球城市競爭的能力。將進一步加強生態環境保護和建設，積極打造宜居城市，走出資源節約型和環境友好型城市發展新路子。將進一步統籌城市與鄉村、中心城區與郊區發展，加快政府職能轉變，推進和諧城市建設，努力形成政府、社會和市民協同治理城市的新格局。將進一步推進科技創新，加強信息化和“智慧城市”建設，實現現代化城市管理新跨越。

圍繞上海創新驅動、轉型發展的主題，未來上海城鄉建設交通管理要努力實現三個方面的重大轉變：一是在工作重心上，處理好建設和管理的關系，切實把工作重心轉移到加強城市管理上來，促進政府單向管理向政府、社會、市民協同治理轉變。二是在建設方向上，處理好中心城區和郊區的關系，切實把建設主戰場轉移到郊區，促進上海城市發展布局由單核中心向多核多級轉變。三是在發展內涵上，處理好經濟效益和社會效益的關系，切實把發展內涵轉移到更加注重服務社會和改善民生上來，促進行業由數量擴張型向質量集約型發展轉變。

服務上海建設“四個中心”、實現“四個率先”的大局，按照以人為本、管理為重、安全為先的方針，著眼長遠，立足當前，上海城鄉建設交通管理“十二五”發展目標是：基本形成現代化城市管理體系框架，建設完善區域銜接、城鄉一體的基礎設施體系，初步形成資源節約、環境友好的宜居城市框架，進一步提高市民生活質量水平。重點要完成以下四個方面的目標和任務：

第一，供應各類保障性住房約100萬（套）戶。

新增廉租住房受益家庭7.5萬戶，新建供應約40萬套經濟適用房，多方式籌措和建設公共租賃房20余萬套，完成中心城區二級舊里以下房屋改造350萬平方米，建設供應約30萬套動遷安置房，明顯改善本市中低收入家庭住房困難現狀。

第二，建成兩大200公里軌道與高速交通設施。

建成軌道交通和郊區鐵路200公里，軌道交通運營線路達到660公里左右，實現除崇明縣外“區區通軌交”。建成高速公路和快速道路200公里，全市高速公路和快速道路總里程接近1?200公里。到2015年，基本形成“45、60、90”的通行格局，即中心城市民平均通勤出行時耗45分鐘，郊區新城60分鐘可達中心區，長三角核心區主要城市90分鐘可達上海。同時，繼續推進高等級內河航道建設。

第三，抓好促進行業轉型發展的三項重點工作。

一是加大建筑節能工作力度，逐步提高建筑節能標準，完成既有建筑節能改造4?000萬平方米；大力推進住宅產業化，新建住宅全裝修比例達到70%以上。二是大力推進低碳交通運輸體系建設，加快發展現代物流業，交通綜合能耗增幅下降2個百分點；中心城公共交通出行的比重達到50%以上，其中軌道交通占公共交通比重將提高到50%以上。三是以推進垃圾減量化為突破口，加強各類資源綜合利用和循環使用，供水水質達到國家新標準，人均生活垃圾處理消減率達到20%以上。

第四，建立和健全城市管理的四大長效運作機制。

一是以突出質量安全管理、強化建筑市場整治為主要內容的工程建設管理機制。二是以整合資源、擴大市民參與為主要特征的市容環境管理機制。三是以智能交通、公交優先為主要標志的交通組織管理機制。四是以優化服務質量、確保運行安全為主要目標的設施運行維護管理機制。同時全面加強信息化建設，促進城鄉公用服務均等化，顯著提升上海城市現代化管理水平。

站在新的起點，展望新的未來，人們有理由相信，上海的明天會更好。

責任編輯：王震國