基本公共服務均等化的政治倫理涵義析論

肖克

摘要：學界在給予“基本公共服務均等化”概念相當關注的同時，卻眾說紛紜，連基本公共服務均等化的涵義和范圍都很難達成共識，而只有從倫理維度闡述基本公共服務均等化才是從本質上把握了概念?！肮卜铡钡囊夂瓉碜杂诿癖姍嗬谙鹊墓矙嗔ω熑蝹惱淼闹虚g層面。“基本”公共服務的“基本”之所以受到爭議，根源于自由與理性的關系等深層次的政治哲學問題。而“均等化”的爭論更多的是在“道德應得”與“權利應得”之間的選擇不同，但基本的共識還是能夠達致。

關鍵詞：基本公共服務均等化；政府責任；自由；理性

基本公共服務均等化問題日漸成為當今社會正義理論的核心問題，是否能夠做到以及如何做到基本公共服務均等化也因此成為社會制度合法性的重要依據。然而學界在給予此概念相當關注的同時，卻眾說紛紜，連基本公共服務均等化的涵義和范圍都很難達成共識，因此對此概念進行一下政治哲學與政治倫理的梳理分析還是很必要的。要給“基本公共服務均等化”進行清晰的概念界定，首先要搞清什么是基本公共服務，而要搞清什么是基本公共服務，又必須搞清什么是公共服務，而只有從倫理維度闡述基本公共服務均等化才是從本質上把握了概念。

1、公共權力責任：“公共服務”的意涵

所謂“公共服務”，是政府為了滿足本國民眾生存權和發展權，運用公共權力，利用公共資源向民眾提供的各種有形產品和無形服務的總稱。正如字面意思所顯示，“公共服務”無疑屬于“公”域，屬于公共權力的責任?；竟卜站然乔冶仨毷枪矙嗔Φ呢熑?，這種責任來源于公共權力產生的目的。

公共權力責任倫理包含消極、中間和積極三個層面的內容。公共權力責任倫理的消極層面應該包括法治、民主、政府向社會的分權和有限政府。民主說明了公共權力責任的來源，法治闡釋了公共權力責任的實現途徑，分權強調了責任的前提，有限政府則規制了公共權力行使方式。公共權力責任倫理的積極層面應該包括：政府的積極作為；積極作為的最大善意；再分配向弱勢群體傾斜。公共權力責任倫理的中間層面應該包括：供給良好的公共產品；維護基本的程序正義；具備成熟的救濟機制；保證嚴格的權責對應。那么，公共服務所要求的是公共權力責任的哪個層面呢？時刻牢記不越雷池一步，以不侵害民眾權利為第一要義的政府所負責任就是消極層面的（諾齊克所謂理想政府），以集體的名義試圖設計基于整體之完美的制度并將其轉化為實際行動的“責任”屬于公共權力責任的積極層面（盧梭的理想政府）。就“公共服務”而言，消極層面的責任太窄，也與當今公共權力演化趨勢不符；而積極層面則太寬，其極具烏托邦理想色彩的設計也被歷史多次證明失敗。

公共服務的提供與公共權力責任倫理中間層面的聯系最密切，也就是說，公共服務必須產生于民眾急切且普遍的需要，而非僅僅是某些個人或者某些團體的需要，也不能是公共權力所自以為的民眾需要。具體來說，政府提供的公共服務應該包括以下內容：

1.1供給良好的公共產品

人們對公共權力最基本的期待就是安全、秩序等靠私人很難供給的公共產品。在當今世界，衡量一個政府是否稱職的最重要判斷標準幾乎就是它是否提供了令民眾滿意的公共產品。甚至政府的有效管理本身就是一種公共物品。公共產品的特征有兩個：第一，不可能把人們排除在該產品的受益范圍之外（非排他性）；第二，多一個人享受該產品的邊際成本為零（非競爭性消費），也就是說，把人們排除在該產品的受益范圍之外是不可取的，因為他們享受該產品不會減少其他人對該產品的享受。[1]私人市場要么不供給純公共產品，要么提供的數量不足。社會契約論最典型反映了公共權力建立的初衷就是人們為了更好的獲得靠個體力量很難獲得的公共產品。在社會契約論看來，個體權利無疑相對于公共權力具有在先性，公共權力是由個體權利的讓渡而產生的。而人們之所以同意讓渡權利，同意遵守法律制度并甘愿因違法而受罰，完全就是因為公共權力可以提供一些只有它能夠提供的公共產品（比如秩序、安全與國防）。

1.2維護基本的程序正義

提供合格的令民眾滿意的公共產品是公共權力必須盡到的責任，但是提供良好公共產品的“事實正義”并不能無視基本的“程序正義”。換句話說，公共權力絕對不能以提供公共產品為借口而忽視，甚至故意破壞程序正義。公共權力的程序正義包括公正、透明、回應和寬容等方面。

1.3具備成熟的救濟機制

公共權力責任的實現不能完全寄希望于權力主體的自覺，權力主體具有狡黠的特性和專業的知識技能，他們對權力的運作方式與制度漏洞最為熟悉，在問責失范的情形下，當面臨的風險與巨大權力尋租的誘惑不成比例時，他們有可能尋求私利而違反權力責任倫理。因此問責機制必不可少。但是，公共權力責任倫理要求公職人員對公共權力的具體行使過程符合責任倫理的要求，并不是說只要求公職人員盡到公共權力承擔者的義務而時刻被監督被問責。權利和義務是不可分離的，對公職人員的行政救濟既是微觀層面為了更好維護公職人員個人的權利這個公共權力責任倫理的初衷，更是宏觀層面公共權力責任倫理更有效轉化為現實的天然要求。這種公共權力責任倫理的要求在現實政治中就顯示為成熟有效的行政問責救濟制度的建立。

除了以上所談公共權力責任倫理的要求之外，強調行政問責的救濟機制還出于現實原因的考慮：目前在我國行政問責機制并不完善，在問責過程中容易出現一些失誤，經常出現公職人員個人為制度的不完善承擔后果的不正?，F象。例如，我國公務員在尋求行政救濟時主要依靠行政機關的內部救濟。所謂內部行政救濟，是行政機關因內部行政行為違法或是不當而發生的救濟，主要是處理行政機關與其所屬公務員之間的權益糾紛。依據我國現行法律，作為行政救濟主要手段的行政復議、行政訴訟等在解決行政機關內部權益糾紛中是無能為力的。因此，有必要嚴格規范程序，以增強內部行政救濟的及時性和有效性；同時，擴大行政復議范圍，逐步允許公務員對某些涉及其自身權益的內部行政行為，申請行政復議尋求救濟。

1.4保證嚴格的權責對應

公共權力的特征在于它可以支配巨大的公共資源，該支配權力的任何微小行使都會對民眾的權利造成莫大的影響。因此，權力行使過程本身也是權力盡到責任的過程。在現代社會，權責對應是通過民主憲政的制度安排來實現的：公共權力由公民自由選擇、授予，權力與責任的邊界由憲法和法律界定，并定期接受民眾的調節。這其中最重要的環節就是如何來“問責”。既然公共權力承擔著巨大的職能，那么公共權力就應該承擔起相應責任，并且建立起明確的責任追究機制。這種責任追究不應該被掩蓋在政治權力的體系之內，而應該形成外在的法律體系，能夠受到全社會的監督；有關責任追究的法律條款不應該抽象、含糊，而應該準確、具體，便于外界形成清晰的判斷。公共權力既擁有最大資源，就應該承擔最大責任。一旦有壞的后果發生，政府有關官員應該成為第一責任人，被追究其瀆職罪，而不應該僅僅是擁有追究他人責任的權力。此外，“行政問責”所針對的責任不僅包括公共權力與公職人員的直接責任，還包括其間接責任。政府官員必須對所管轄范圍內的所有后果負責，成為不僅僅是自己的直接錯誤，而是包括經濟衰退、安全事故、環境污染等幾乎所有公共事務的第一責任人，隨時面臨被追究瀆職罪的危險。只有這樣才能夠使公共權力在問責的壓力下良性運作。

2、消極還是積極：“基本”公共服務的范圍

“提供公共服務”這項公共權力的責任產生于民眾的權利，而“基本公共服務”的“基本”的涵義從權利的角度來說也就是指民眾權利的底線。在明確了公共服務的內容有哪些之后，下一個問題就是什么是“基本”公共服務。根據我國學者們認識的差異，可以將他們的觀點分為三類：第一種是“窄派”觀點，主張將公共教育、公共醫療和社會保障等具有公民權利性質的社會性公共服務納入均等化范疇；第二種觀點是“寬派”觀點，認為教育、醫療、社會保障等社會性服務，生產、生活基礎設施、環境保護等經濟性服務，以及一般行政管理、法律、司法等維持性服務，都屬于基本公共服務；第三種是“中派”觀點，主張公共服務均等化的范圍要適中，強調把就業、社會保障、基礎教育、基本醫療、公共文化等民生類與公共事業性公共服務以及公益性基礎設施、環境保護、公共安全性服務納入均等化范疇。[2]102

關于“基本”的爭論表面上看是對公共服務范圍寬與窄的爭論，實際上涉及對于理性與自由的不同看法，涉及私域與公域分界線等重大政治哲學問題。換句話說，對“基本”的爭論實際上是對公共權力責任的界限在哪的爭論。在人類倫理價值序列上，自由比權力地位要高得多，民眾自由構成了公共權力責任的基礎，而非相反。公共權力在于更好的實現“自由”，這已經成了不爭的論斷。然而，自由本身又是一個模糊的概念，承載了太多甚至矛盾的內容。在代表作《兩種自由概念》中以賽亞·柏林指出，自由概念有兩種傳統，一種是“消極的”自由，指個人能夠免于外在干涉而徑自行動的范圍；一種是“積極的”自由，指個人實現自主行動的能力和程度。[3] 196－226斯賓諾莎和康德在為寬容和有限政府辯護時，都采用了自律（autonomy）或個人自決的積極自由觀，這種觀點在密爾的《論自由》中也有體現。[4] 89－101比柏林的積極自由觀點更進一步的是黑格爾意義上的積極自由。這種積極自由觀認為自由的首要意義就是擁有為了實現最優良的生活而采取行動的資源和機會，如果某些資源、能力或才能是有效地達成自我實現所必需的，那么擁有這些資源就必須被當作是自由本身的構成部分。[5]82

自由之所以在不同人的眼中呈現不同的面相，更多地和對理性的不同認知有關。[6]42西方自由主義的核心觀點之一就是對人類自身理性的作用的信念，就象格雷所闡釋的自由主義的特點之一就是它具有自我完善性，因為它認為所有社會制度與政治安排都是可以糾正和改善的。笛卡爾以后的法國啟蒙運動的理性觀更是認為理性樹立正義，理性揭示真理，理性確立價值與美德，理性通向至善。理性在這一層面上是與社會正義、平等、真理和至善等抽象的價值結為一體的。這些價值又被視為超越任何個人和時代理性的普遍內容，同時又是個人獨立判斷和個人自由的基礎。而保守主義基于人類原罪的概念，認為自由主義對理性的信心過于樂觀，人是理性的動物，但這并不能確保人不作出非理性的行為，更不能確保人的行為總是受到其理性的牢固控制，最不能確保的是受理性支配的行為全是善行，因此傳統與秩序不能輕易破壞，否則太容易引起“理性的誤用”。這樣，關于“自由”與理性的內涵的爭議不可避免地上升為對公共權力行使范圍與方式的爭論：政府責任究竟是消極意義的對個體私域的保護，對個人尊嚴的維護？還是具有更加積極的涵義？自由首先是集體意義的還是個體意義的？有限政府與福利國家何者才是責任政府的常態表現？可以毫不夸張地說，近代以來的政治學就是圍繞以“自由”為核心的一系列與權力相關的論題而展開的。

對權利在先性前提的承認，并沒有減少公共權力如何更好的維護和實現民眾的權利這一論題的爭論。資產階級革命以降，隨著政府“責任”越來越大，對于公共權力為權利服務初衷的偏離甚至違背的可能性越來越引起人們的擔心。福利國家作為新自由主義在經濟和社會方面的體現，是二戰以后西方工業發達國家，尤其是西歐國家建立起來的一種實現全國范圍內普遍社會保障的國家體制。作為一種資源配置方法，一種經濟運行方式，福利國家最大的貢獻是發揮了使社會一體化的作用，增強了生產力高度發達的市場經濟社會的凝聚力，使福利國家成為戰后歐洲資本主義國家得以穩定發展的不可或缺的緩沖器。自那以來，西歐在福利國家的平臺上，實現了超越工業革命的再現代化。戰后西歐的再現代化，在生產力要素結構和生產關系構成兩方面有機互動地實現了社會化整合，實現了社會結構中產階級化，社會發展后現代化。除了經濟上的功能之外，福利國家另一大貢獻就是把社會凝聚在一起，使緊張的社會矛盾轉化為社會共識，增加了西方國家政治制度的合法性。西歐各國的高福利是通過高稅收來實現的，各國政府通過對不同收入階層實行有差別的稅收政策特別是累進稅減少了由所有權所產生的分配不合理，縮小了貧富差別，在一定程度上緩和了不同利益集團之間的矛盾，維護了社會的穩定，福利國家已成為戰后資本主義國家得以穩定發展的不可或缺的緩沖器。因此，以“積極自由”為理念核心的福利國家政策逐漸取得優勢地位。

然而，福利國家的實踐并沒有減少民眾對于公共權力的懷疑。權利主體是散在與相對狹小的，一方面其微薄的力量往往不足以實現自己的利益，如安全、抵御自然災害或完成大規模工程、建立社會保障體系等，只有以公共權力來統合資源，從而統一地行使某些權利，才能使人以共同體甚至類的方式擺脫在孤立狀態下完全一籌莫展的困境；另一方面權利主體缺乏足夠的自我救濟能力，一當來自其他個體的侵害發生，權利不能直接轉化為有效的抵御力量，而道德制約又往往軟弱無力，人只能在拋棄利益與同態復仇之間作尷尬的選擇。于是，人們在消極自由與積極自由之間徘徊游走，既希望獲致充足而良好的公共服務，又不希望該服務的獲得是以犧牲個人自由為代價。因此，關于何者為“基本”公共服務的觀點在轉化為“政府的責任底線在哪里”之后，實際上是關于自由與理性的不同認知，這種認知決定了個體對政府的期待，對政府行為的判定。

于是，關于基本公共服務的“基本”所指究竟是哪些就不可能有一個相對準確的共識，這些回答往往取決于回答者對消極自由與積極自由的看法。

3、自由還是平等：基本公共服務“均等化”的程度

現代倫理體系與政治系統建立的最根本前提就是承認無論從類的發生還是從個體的存在上講人都是自由的，自由也是一切政治哲學思考的原點與一切政治行為發生的動力。正如康德所說，人是目的而非手段。正因為人是自由的，天生具有免于一切壓迫以及自主判斷進而行為的權利。自由的人作為萬物之靈，天然地對自身生命以及對地球資源具有占有與支配資格，而且這種資格的原初狀態是不受限制的。這一公設是一切人類倫理的前提，一旦放棄，社會倫理系統就將崩塌。在西方，自由成了幾乎其他一切政治倫理的基石；在我國，人類的自由與解放一直也是社會前進的信仰與目標。正因為人類是自由的，他才需要對自己的行為負責任，責任多少與自由程度直接成正比。

從倫理根源上講，“自由”的受眾和范圍都是普遍的，即人們所享有的自由權利作為人類社會得以維持的倫理基礎，是不因個體在道德、出身、智力和體力等方面的差異而有理由被剝奪或區別對待的。換句話說，從原則上說，每個個體的“自由”作為“人之所以為人”的標志，和其他個體的“自由”在價值上是等值的。這就是自由的“平等面相”。每個人的“自由”都是其（精神性和肉體性）存在的價值基礎，原則上都是等價的。但是，自由從最基本最消極的意義上講，指的是外在約束不存在的狀態，[7]4因而不同個體的“自由”之間便難免競爭性和排他性，你的自由未必是我的自由，甚至你的自由只能對我的自由起到破壞作用。那么如何確定“自由”的止限就成了一個必須得到回答的問題。答案就是“個體權利”。

自由不是一個被虛空架構的概念，自由的獲得與維持需要一定的條件，“個體權利”既是自由的結果，也是自由的保障。以自由為存在第一要義的個體之間難免產生矛盾，正是個體權利區分了公域與私域，設定了公權力所不能僭越的止限，使得對“自由”的追尋與獲得不是天馬行空，而是有跡可循：自由不是任意妄為，它只是私域內的自由，每個“自由”的追求與獲得均不得侵害他人權利，這是不容踐踏的倫理底線。而公權力的重要功能就是作為第三方來明晰不同個體權利之間的界限，裁決個體間關于彼此權利的紛爭，并將裁決通過法律和制度方式固定下來。這樣人類倫理體系才算基本構建完成。

從政治倫理來源上說，基本公共服務均等化來源于公民權利在先的定位，需要公共權力來保障落實。但僅僅這么說是不夠的，具體來說，基本公共服務均等化提出了“權利應得”與“道德應得”何者為先的問題。“道德應得”指向尊嚴，把人以價值方式進行先驗歸類，然后再進行社會角色分配。道德應得認為，基本公共服務均等化是對人的最基本尊嚴的維護，是一種價值維護，應該盡量做到結果的平等。道德應得不以財產權或其他現實利益為目的指向，由于受到宗教因素的影響往往具有蔑視金錢的特征。道德應得認為任何財富，無論是自己設法獲得的還是從祖先那里繼承而來的，都具有原罪，人們應當盡量避免擁有財產，如果不能避免，那么至少應當避免崇拜它。富人只有將財產分給眾人才能免于罪過。所以，慈善不是一種贈予而是一種義務，是償還債務的合理舉動；窮人通過慈善事業所得到的無非是他們自己的東西。道德應得在歐洲中世紀體現的最為充分，近代以來盡管逐漸讓位于權利應得，但從道德感尊嚴感出發而要求公共產品均等化的思想和努力出來也沒有消失，只不過均等化的施動者由富人變成了政府。

“權利應得”與利益，或者說和特定需要相聯系，指從權利與自由出發論證分配原則的合法性（即個體的自由不損害他人的自由）?，F代權利哲學家們無一例外地承認人的自然權利，只是在將自然權利理解為感性直觀或理性上，以及理性的作用范圍和能力上存在分歧。公民身份首先是一種資格，資格產生權利。亞里士多德把權利定義為正義的標準：“正義的觀念是同國家的觀點相關的，因為作為正義標準的權利，是調節政治交往的準繩?！盵8]192這一定義直到今天仍被大家所普遍認可。從權利應得的角度，人們不難得出基本公共服務的提供應該限制至最小，因為均等化本身就是對權利應得的修正；即使修正，這個修正也應該使分配是一個出于權利行為的結果。當權利行為的獲益，達到某一個共同體所能允許的最高限度時，權利行為對共同體的選擇也就達到它所能接受的最高限度。所以，任何模式化的分配原則會隨著權利行為的進入或退出而被結構不同的社會群體的非模式化分配所代替。

但另一方面，社會現實又使得人們對政府充滿期待，因此希望在不侵犯基本個人自由的同時獲致更多的公共產品，至少不能比其他人獲得的更少。每個理性人都持這樣的觀點，因此博弈后人們關于均等化的程度達成底線共識：一是全體公民享有基本公共服務的機會和原則應該均等，由于每個人的天賦能力不同，所占有的資源也不盡相同，但享受基本公共服務均等化的機會和原則應該是均等的；二是社會在提供大體均等的基本公共服務成果的過程中，尊重某些社會成員的自由選擇權。這樣，我們就跳出了長久以來效率與公平何者優先的窠臼，明白了效率更多的應該是屬于市場供給領域而非公共服務領域的詞匯。

4、總結

目前，我國學術界關于基本公共服務均等化的研究還存在一定不足和誤區。例如財政中心論對其它社會配套制度安排的忽視和效率導向對服務質量的敷衍。實際上，基本公共服務均等化決不僅僅是個公共財政學問題，甚至不僅僅是個實踐決策問題，只有整合經濟和政治、效率和公平的視角，把公共服務均等化、社會公正、經濟發展、參與民主和公民權利等等統籌在一個完整的制度體系中予以考量和設計，公共服務均等化戰略才能得到有效實現。

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