世行行長花落誰家?

張銳

對于新興市場國家而言，競奪世行行長企望一次成功并不現實，但國際社會由此強烈感知到了打破世行“潛規則”的一股成長性力量，同時看到了世界經濟格局發生重大變化的背景下改革與重構國際金融秩序的未來希望。

由于現任世界銀行行長佐利克將于今年6月任職屆滿并且已宣布不再尋求連任，未來誰來執掌世行的金印由此引起了國際社會的廣泛猜測和關注。而與以往有所不同的是，世行行長的甄選已經不再由美國人上演“獨角戲”，代表新興市場經濟體的“金磚五國”前所未有地吹響了競奪世行行長的“集結號”。雖然在雙方博弈中延續了60余年的世行行長人選規則不可能得到立馬改寫，但也讓人們清晰感知到了推動國際金融體系重構與新生力量成長的鏗鏘腳步。

美國人還會“世襲”？

作為“二戰”之后首次最重要的國際金融會議——布雷頓森林會議最重要成果之一就是了成立了國際貨幣基金組織（IMF）和世界銀行（WB）兩大世界性金融機構。根據當年歐美大國間不成文的約定，IMF總裁由歐洲人擔任，而世界銀行行長則由美國人擔任。

客觀地說，當時制定這樣一種“潛規則”不是完全沒有道理的。一方面，整個戰后的世界經濟體系建立在美元為單一世界貨幣的基礎之上，即實行美元與黃金掛鉤、各國貨幣與美元掛鉤的“雙掛鉤”體制，美國通過獨一無二的鑄幣權實現了對全球經濟的控制；另一方面，從經濟規模上講，二戰結束時美國的黃金儲備占全世界的四分之三，其GDP總量占世界經濟總量約50%，因此無論是當時世界經濟的恢復還是運行都離不開美國的力量。非常重要的還在于，作為政治上的超級大國，戰后美國所彰顯出的影響力除了前蘇聯之外幾乎無人能敵，而蘇聯當時卻沒有加入世界銀行。在以上諸條件的驅動下，由美國人來出任世行行長也就順理成章。

值得注意的是，自世行成立以來至今，美國經濟在全球經濟格局中始終處于老大的位置而無人能撼，特別是冷戰勝利后，美國更是成為了世界唯一的超級大國，雖然后來歐洲出現了歐盟這一經濟共同體，但從單一國家而言，美國依然是經濟體量最大的國家，其對世界經濟的影響力始終獨占鰲頭。正是如此，美國人擔任世界銀行行長的“傳統”就一直延續下來，而且始終沒有人質疑和挑戰美國人“世襲”行長的“潛規則”。資料顯示，在世行存續的67年中，先后歷任的11位行長全部都來自美國。

佐利克之后的下任世行行長依然會來自美國似乎成為當下不容置疑的問題。除了美國在全球經濟的強大影響力以及美元在國際金融體系中仍居于主導地位這些既定歷史事實至今并未得到實質性的改寫外，至關重要的就是美國是世界銀行目前的最大股東。根據世界銀行的規定，任何重要決議必須由85%以上的表決權來決定，而美國當下擁有15.85%的表決權，其足以否決任何動議，質言之，作為世行的最大利益相關者，如果有非美國人試圖主持世行工作，美國定會行使一票否決權。不僅如此，IMF和WB這兩大機構的最高職位分別由歐洲人與美國人擔當，本身就是美歐之間平衡各自政治經濟利益所需的一種心照不宣的“合謀”。正是如此，在去年IMF總裁競選上，美國堅定地站在了歐盟這邊，而在接下來世行行長選舉中，歐盟定會投桃報李。據此，世行行長花落美國幾乎鐵定。

新興市場國家說“不”

出乎美國人的預想之外，正當自己為世行行長繼任者搜羅人選之時，新興市場國家發出了非常清晰地積極參選聲音。在剛剛結束的2012年首屆G20財政會議上，巴西財長曼特加呼吁，世行行長的甄選應當擇優錄取，不應局限于美國人。無獨有偶，南非財長普拉溫·戈爾丹公開表示：現在是改變歐洲人和美國人瓜分IMF和WB這兩個職務的傳統的時候了。據悉，代表新興經濟體的“金磚五國”（巴西、俄羅斯、印度、中國和南非）將統一推選出候選人競爭世界銀行行長一職。在187個成員國的世行大家庭中，金磚國家發出此類聲音在世行歷史上尚屬首次。

某種意義上而言，金磚國家公開亮明自己競選世行行長的態度，其所折射出的是全球經濟重心正在由西方向東方轉移的客觀經濟現實。金融危機爆發至今，全球經濟格局出現微妙轉變，在歐美國家經濟陷入衰退的同時，以金磚國家為代表的新興經濟體對世界經濟中的影響力卻大幅上升。特別是當前世界經濟GDP增長的近70%由新興經濟體提供，全球購買力的一半來自新興經濟體，并已超過發達國家購買力；不僅如此，包括IMF在內的國際金融機構在融資問題上越來越倚重金磚國家。顯然，在世界經濟發展和力量格局發生明顯重構的背景下，崛起的發展中國家必然要求在更高層次上更多地發出自己的聲音。

與經濟影響力相比，新興市場經濟體在世界銀行中話語能量的實際彰顯則成為了其角逐行長位置更加有力的籌碼。數據顯示，2010年世行在進行了高達862億美元的增資擴容后，中低收入國家在世行中的投票權份額從44.06%提高至47.19%，其中中國的投票權份額從2.77%提高至4.42%，在投票權上一躍成為排名第三的國家，僅次于美國和日本。另外，韓國的投票權比例也從1%提高至1.6%，巴西和印度的投票權也獲得了小幅增加。與此同時，西方幾大經濟體的投票權比例則出現了相應下降。這一結果為本次金磚五國行使自己的權利平添了幾分底氣。

然而，建立新秩序很難，打破一種既定的秩序和規則往往更難。以世界銀行和IMF為代表的歐美主導的世界金融體已經運轉了半個多世紀，雖然近年來由于金融危機和歐債危機損耗了歐美發達國家的大量實力，但無論從經濟總量還是人均值，歐美等老牌發達國家的地位并沒有出現明顯的下滑，新興經濟體固然可以結成自己的聯盟以提高影響力，但要“越界”挑戰美國長期霸占的位置，除了美國可以在世行中自由行使否決權令新興市場國家的行長人選無疾而終之外，他還可以策動歐洲、日本等同盟力量一起進行回擊。事實也正是如此。目前，德國在世行中擁有4%的投票權，英國和法國分別擁有3.75%的票權份額，日本的票權額度為6.84%，如果這幾股力量聯合起來，其對新興市場國家所產生的否決力量將更為強大。

具體到新興市場國家本身，“金磚五國”能否順利統一推出行長候選人還很難定論。一方面，目前五國各有各的國情，各有各的國家利益，短期內挑選出一個一致認同的人選似乎顯得倉促有余而準備不足。雖然去年IMF總裁熱門候選人的墨西哥央行行長卡斯騰斯有望入圍的呼聲不小，但經濟總量遠遠落后于中國、印度、巴西和俄羅斯的墨西哥所產生的候選人究竟能在世行中發揮多大的作用連金磚國家本身也持懷疑態度。另一方面，雖然相對于金磚國家而言中國若能推出參選人將更有競爭力，但在目前世行高管組成人員中，中國已經有林毅夫占有一位，其再獲一權位沒有任何可能，并且為世行規則所不允。更重要的是，對照世行擬定的行長候選人必須“具有經過實踐證明的領導力；具有管理國際化大型機構的經驗，熟悉公共部門”等最新條件，由于林毅夫達不到以上任何一條，其自然不能取得世行行長候選人的資格，中國在世行行長競任中的出局就不足為怪。

無疑，對于新興市場國家而言，競奪世行行長企望一次成功并不現實，但國際社會由此強烈感知到了打破世行“潛規則”的一股成長性力量，同時更看到了在金融危機之后世界經濟格局發生重大變化的背景下改革與重構國際金融秩序的未來希望。依此觀察，金磚國家發出競選世行行長的聲音所彰顯出的標志性作用大于實質性意義。

未來行長的新托付

應當承認，作為與IMF、WTO并行的世界金融機構，世界銀行在履行“向各成員國提供發展經濟的中長期貸款，尤其幫助發展中國家消除貧困和促進可持續發展”中發揮了十分重要的作用。資料顯示，截止目前，世界銀行對于110多個低收入、中等國家每年提供近300億美元的信貸資金支持，相當于整個世界對發展中國家官方援助的一半多，尤其是金融危機之后，世界銀行對發展中國家的資金援助翻了三番，其關鍵時刻緊急“救火”的力量不可或缺。更具有戰略性意義的是，最近5年中，世行通過加快內部治理結構的改革步伐構筑出了現代化多邊主義的組織雛形，尤其是發展中國家在世行投票權歷史性的提高，世行對打造全球權力的新格局功不可沒。

然而，世行的工作機制也受到了不少的詬病，其貸款援助功能所遭遇的挑戰也有目共睹。一方面，世行在向援助國提供信貸支持時往往附加著許多條件，而且這些條件明顯帶有著歐美等發達國家的利益索取痕跡，這令世行的公正性與公平性大打折扣。另一方面，過去十年中，全球投資資金的膨脹及國家援助預算的增長一定程度上削弱了世界銀行的作用。在未來幾年里，向世界銀行伸手求助的國家會越來越少，而且不少國家于世行之外獲得私人融資也會變得更加容易。在這種情況下，世界銀行傳統的為基礎設施建設提供資金的項目就受到了挑戰，其功能邊緣化跡象日趨顯露。

深入地分析不難發現，發展的不平衡性已經成為全球經濟的最重要特征，必須依靠全球層次上的資源轉移機制。從這個意義上說，對糾正全球發展不平衡負有特殊責任的世界銀行未來改革的本質訴求就是變革和創新當前的國際發展援助機制，促進全球生產要素全面充分合理流動，實現全球經濟的平衡有序發展。為此必須：

——支持低收人國家和中等收入國家成為全球發展融資相互促進的兩個支柱。在這種情況下，世行特別應當加強中等收入國家融資戰略，使世行的發展職能得到完整的增強。

——世界銀行應發揮其作為“知識銀行”的重要作用，利用其專業的知識和經驗來促進發展中國家的發展。對于那些難以從市場獲得資金的低收入國家，世界銀行應以提供貸款援助和轉移知識并重。

——世界銀行的貸款應明確戰略重點和優先發展領域，而不應將有限的資源分散在太多領域。

——世界在可預見未來將面臨的諸多全球性問題的挑戰，如氣候變化、農業生產力低下、水資源日益緊缺等。世行需要從向政府提供貸款轉向為全球公共品的供給提供融資。

——發展中國家的日益成功和新興市場經濟體的崛起給世行作為發展經濟學領域研究和政策思想監管人的角色提出了新要求。世行在未來再也不能依賴一個單一或通用模式來號令天下了，而應該向更兼容并包的方向轉變。

——在如今世界四分之三貧困人口已經居住在中等收入國家的背景下，作為世行非優惠貸款機構的國際復興開發銀行（IBRD）可能仍能維持其意義，但由于私人融資需求變得越來越容易滿足，世行必須對IBRD的信貸方式與貸款規模作出重新評估。

（作者系廣東技術師范學院天河學院經濟學教授）