“過頭稅”為何星火燎原？

《中國經濟周刊》評論員

綜合近期媒體報道，地方性突擊稅收政策漸有星火燎原之勢，出現“過頭稅”，具體措施包括加大征管力度、嚴查微虧企業、預征未來稅款、提高優惠門檻等等。

這種漸趨擴散的政策動向很大程度上迫于無奈，原因在于：一方面，伴隨宏觀經濟景氣度下行，稅收增速同步面臨拐點變化。今年1—6月，全國稅收總收入完成5.49萬億元，同比增速僅為9.8%，大大低于此前兩年同期增速（2010年上半年同比增長30.8%，2011年上半年同比增長29.6%）。另一方面，伴隨民眾公共服務需求不斷提高，各級政府財政支出剛性日增。今年1—6月，全國財政支出同比增速依然高達21.3%，其中地方財政支出同比增速更是高達24%。

稅收增速大幅放緩，而財政支出壓力不減，中央政府業已對此兩頭擠壓下可能出現的地方政府行為失范有所警覺。8月底時，財政部部長謝旭人就在其向全國人大常委會作報告時強調指出，今年要狠抓增收節支工作，堅決不收“過頭稅”。

但不收“過頭稅”絕非輕易就能實現，究其原委，大可追溯至現行稅制形成之初，就已預埋下了“過頭稅”的根子，具體來說就是：

首先，一般經驗表明，在同時包含政府間橫向與縱向關系的財稅分權體制框架內，若平級政府間的橫向競爭效應強于上下級政府間的縱向競爭效應，實際稅率傾向于走低，反之則傾向于走高。中國1994年起實施的分稅制改革，正可視為中國財稅分權體制從橫向競爭效應主導轉為縱向競爭效應主導的分水嶺，結果就是，中國的各級地方政府自當時起，既有足夠的動力，也有足夠的壓力充分利用其掌握的稅收征管權，以提高征管效率為名推高實際稅率。

其次，中國的稅收結構中直接稅與間接稅之間比例倒掛。其中間接稅一般僅占發達國家全部稅收3～4成，但在我國卻要占到7成左右。這種以間接稅為主的稅收結構固然因其征收簡便且隱蔽性較強而甚為“實用”，加上間接稅征收環節疊床架屋，設計繁復，以及法定稅率顯著偏高，客觀上造成了地方政府擁有較多自由裁量的彈性空間。

第三，中國的稅收增速世所罕見地長時期、大幅度高于同期經濟增速。這是因為中國稅制設計存在顯著放大效應，如生產型增值稅規定購入固定資產的進項稅不能抵扣，增值稅與營業稅之間、營業稅不同稅目之間存在大量重復征稅。這種放大效應放在宏觀經濟景氣時段固然有助于稅收超常增長，但是一旦經濟增速出現回落，又很容易導致稅收增速加速下行并且拉大地方政府收支缺口。

此外，需要補充說明的一點是，以上所述尚且只是就稅論稅。事實上，基于中國國情，討論政府財政增收不能忽略彈性更大的非稅收入。今年上半年，全國財政非稅收入增幅高達29.4%。 因此，根治“過頭稅”的努力，必須將其放置到財稅體系、行政架構，乃至經濟社會發展全局中通盤考量，方有可能擺脫現實的尷尬。