建立健全防治“小金庫”工作長效機制探析

夏紅文

改革開放以來，全國先后開展了三次“小金庫”專項治理工作，但由于一些地方、部門和單位法制觀念淡薄、管理不到位，私設“小金庫”現象時有發生，不僅導致會計信息失真，擾亂市場經濟秩序，造成國家財政收入和國有資產流失，而且違背了科學發展觀要求，扭曲了市場對資源的合理配置，削弱了政府宏觀調控能力，影響了經濟平穩較快發展，甚至誘發和滋生腐敗現象，嚴重敗壞黨風政風和社會風氣。因此，應充分認識“小金庫”治理的必要性和現實意義，分析“小金庫”存在形式、形成原因及其危害，采取切實有效措施，建立健全防治“小金庫”工作長效機制，從源頭上根治“小金庫”。

一、“小金庫”概念及表現形式

（一）概念

“小金庫”是民間俗語，是國家政治經濟生活的一種現象，始于上世紀七十年代末財政部組織清理的“小錢柜”，1986年開展稅收財務物價大檢查時開始俗稱“小金庫”。在借鑒以往“小金庫”定義，充分吸取現行法律、法規相關規定內容，并廣泛征求部門與地方意見的基礎上，經反復研究與討論，將“小金庫”定義為：違反法律法規及其他有關規定，應列入未列入符合規定的單位賬簿的各項資金（含有價證券）及其形成的資產。

（二）表現形式

按照《關于在黨政機關和事業單位開展“小金庫”專項治理工作的實施辦法》，“小金庫”主要有七種表現形式，分別是：一是違規收費、罰款及攤派設立“小金庫”；二是用資產處置、出租收入設立“小金庫”；三是以會議費、勞務費、培訓費和咨詢費等名義套取資金設立“小金庫”；四是經營收入未納入規定賬戶核算設立“小金庫”；五是虛列支出轉出資金設立“小金庫”；六是以假發票等非法票據騙取資金設立“小金庫”；七是上下級單位之間相互轉移資金設立“小金庫”。

（三）資金來源

“小金庫”資金來源主要包括：一是財政撥款；二是政府性基金收入；三是專項收入；四是行政事業性收費收入；五是罰沒收入；六是國有資本經營收入；七是國有資源（資產）有償使用收入；八是資產處置收入；九是資產出租收入；十是經營收入；十一是利息收入；十二是捐贈收入；十三是附屬單位上繳收入等。

二、“小金庫”形成原因及其危害

（一）形成根源

1.單位領導思想認識不足。一些單位領導對財經法規制度不熟悉不了解，法制觀念淡薄，對私設“小金庫”危害性認識不足，認為“賬外賬”也是賬，變通為單位職工搞福利。

2.部門和個人利益驅動。從當前查處的“小金庫”資金去向分析來看，大部分用于本單位職工獎金福利、請客送禮費用支出等。近年來，財政部門加大對預算資金監管力度，對機關、事業單位職工各種津補貼列支進行明確規定，對招待費列支指標限制，使一些部門單位感覺手腳被捆死，便通過設立“小金庫”處理不合規費用。

3.財會部門各級人員落實制度不嚴。部分單位財會人員原則性不強，明知私設“小金庫”嚴重違反財經紀律，仍然不按制度辦事，助長“小金庫”滋生。

4.查處力度不強。有關部門的監察審計不深入、不到位，處罰辦法剛性差、彈性大，大多是對“小金庫”一收了之，一罰了之，或根本不沒收不處罰。沒有追根溯源，沒有對直接責任人給予相應的黨紀政紀處分。國家及各級財政審計部門曾組織過多次清查活，雖有收效，但遠沒有達到令行禁止的地步，有的地方則出現屢禁不止的現象。

（二）危害

1.擾亂國民經濟正常秩序。“小金庫”逃避國家宏觀經濟調控和監督，為其擴大對各種資金管理使用的權力范圍提供了方便，各種會計、統計信息失真、各種消費開支不反映、大量的資金脫離基本賬戶、公款私存、人為虛增儲蓄數額、個人灰色收人增加，造成國家宏觀經濟調控決策不準、政策失效或不能發揮應有的效能。

2.誘發職務犯罪，助長腐敗現象蔓延。“小金庫”收支不公開，不設賬目或賬目混亂，個別領導將其視為已有，隨意支配，任意揮霍，也為一些犯罪分子貪污、賄賂、挪用公款等提供了方便。

3.造成國有資產流失。有的單位“小金庫”賬外經營，使大量國有資產不在賬上反映；有的單位“小金庫”隱瞞收入、虛列成本，偷逃國家大量的流轉稅、所得稅等稅款；有的單位則直接將國家及地方預算收入截人“小金庫”，使國家財政蒙受重大損失，國有資產流失。

三、“小金庫”治理情況

我國大范圍的“小金庫”治理主要有三次：第一次是在1989年。針對“小金庫”蔓延，消費基金增長過猛，奢侈浪費嚴重的問題，國務院下發《關于清理檢查“小金庫”的通知》，決定結合稅收財務物價大檢查對“小金庫”進行一次全面清理和檢查。第二次是在1995年。黨中央、國務院針對“小金庫”屢禁不止、嚴重敗壞黨風和社會風氣的問題，以國辦發[1995129號文件，批轉了財政部、審計署和中國人民銀行《關于清理檢查“小金庫”意見的通知》，在全國范圍開展了大規模的“小金庫”專項清查，對21萬多戶企業和單位進行了重點檢查，共查出違紀金額柏多億元，對1萬多個單位和企業進行了經濟處罰，對130名有關責任人給予了黨紀政紀處分或移交司法機關處理。第三次是在2008年。按照第十七屆中央紀委二次全會精神和國務院第一次廉政工作會議精神，對“小金庫”問題開展了全國性的治理。從各省自查的情況看，情況并不樂觀。在查處中還發現，與過去相比，“小金庫”問題出現了許多新的變化和特點。

四、“小金庫”現狀及新動向

近年來。國家加大了對私設“小金庫”的清查力度。然而重重禁令，依然未能阻止小金庫的擴張蔓延：上至國家機關，下至地方政府，“小金庫”司空見慣。國家審計署的相關數據顯示。從1998年到2006年上半年的8年半間，全國審計機關共查出“小金庫”（含擠占挪用）資金1406億元。僅2006年上半年，全國審計機關就查出違規小金庫資金130億元。而在審計機關的審計范圍內，所有國家機關和國有企事業單位每年“小金庫”的數額可能高達827億元。

（一）數額逐年攀升

從這些年查處的情況看，盡管每年對“小金庫”都有各種檢查，但“小金庫”的數量不僅沒有明顯減少，而且出現上升趨勢。從國家審計署披露的資料看，查處“小金庫”數額呈逐年上升趨勢。2005年查處312億元，是1998年的3倍。

（二）手段更加隱蔽

近年來，少數單位開始采取從收入不入賬逐步轉向虛列支出套取現金等更隱蔽方法私設小金庫，虛開正規發票，虛列支出、套取現金，為防止被查處，個別單位甚至定期或不定期將“小金庫”賬目秘密銷毀，手法十分隱蔽，調查取證難度加大，如無知情人舉報并與往來單位核對賬目，相當難發現，即使有少數虛假發票被發現，也不易暴露“小金庫”的整體情況。

（三）用途日益多樣化

不僅用于單位職工個人福利、補助、獎金以及超標準、超范圍解決單位辦公費用等“灰色消費”，而且相當一部分用于滿足個別人的利益，進行送禮、行賄、揮霍、因私消費甚至貪污私分等“黑色支出”。據某省檢察機關抽樣調查，63%的貪污案件涉及“小金庫”，賄賂案件中42%的行賄款項來自“小金庫”。

五、必須充分認識“小金庫”治理的重大意義和必要性

在當前受國際金融危機影響，國內經濟下行壓力加大情況下，開展“小金庫”專項治理工作，對營造公平競爭經濟環境，合理配置社會資源，促進經濟平穩較快發展，具有重要現實意義。2009年，中辦、國辦《關于深入開展“小金庫”治理工作的意見》、四部委《關于在黨政機關和事業單位開展“小金庫”專項治理工作的實施辦法》出臺后，各級人民銀行高度重視“小金庫”專項治理工作，濟南分行專門召開電視電話會議進行部署，李亞新副行長對開展“小金庫”專項治理工作提出具體工作意見。其必要性主要表現在：一是開展“小金庫”專項治理工作是全面貫徹黨的十七大精神，貫徹落實科學發展觀，完善社會主義市場經濟體制的必然要求；二是開展“小金庫”專項治理工作是按照“標本兼治、重在治本”原則，從源頭上預防和治理腐敗，加強黨風廉政建設的必然要求；三是開展“小金庫”專項治理工作是強化財務預算管理，深化收入分配制度改革，進一步提升央行履職能力的必然要求。

六、“小金庫”治理長效機制建議

治理“小金庫”問題不是幾次專項行動可以解決的，必須建設根治“小金庫”長效機制，重點從源頭上治理“小金庫”。

（一）加強思想教育

通過黨性、黨風、黨紀教育，幫助廣大黨員干部堅定理想信念，樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀和正確的權力觀、地位觀、利益觀、榮辱觀，正確對待權力、地位、名譽和利益，明辨是非，不斷增強拒腐防變能力，自覺抵御拜金主義、享樂主義等腐朽思想和生活方式的侵蝕。同時，加強對財務人員教育培訓，搞好財會人員的職業道德建設，努力做到“誠信為本，操守為重，堅持準則，不做假賬”，充分認識到“小金庫”的嚴重危害性。

（二）深化財政預算體制改革

一是要解決預算內和預算外兩本賬的問題，一個單位只能有一本賬。二是要深化“收支兩條線”改革。第三，無論是哪個政府機關，不管是法院、公安、工商、稅務還是別的機關，都不能在本部門、本系統內制定行政性收費和集體或個人的工作考核掛鉤的績效考評政策。作為一級政府，更不能制定這樣直接誘發濫用權力、部門創收的政策。最后，所有收費政策必須經過一定的民主決策程序，且要制定成正式的政策，通過網站或其他便利的方式預先告知交費人。所有收費都必須直接交納到規定的部門，而不能由具體執行機構或人員來直接收取。

（三）嚴查嚴處

切實加強查處力度，開展定期或不定期的檢查清理，對有令不行，有禁不止，私設“小金庫”的行為要嚴肅處理，嚴格責任追究，要與單位主要領導的評先、評優、評模及經濟責任制考核掛鉤，實行一票否決制，對造成較大損失或較大影響的要嚴格按黨紀政紀對有關責任人作出相應的處理，情節惡劣，觸犯國家法律的要及時移交司法機關處理，真正起至查處一件，教育一批的警示教育作用，只有這樣，才能從根本上剎住私設“小金庫”的歪風。

（四）推動職務消費制度改革，推行陽光財務，實行群眾監督

各級黨政機關對合理的職務消費要獨立負擔，不能向下攤派，要從權力監督上探索出能有效監督自上而下攤派行為的體制和機制。在各級政府內部，都要推行職務消費公開，定期把單位的所有收支公布于陽光之下，接受職工監督。只有這樣，在審計部門審計單位的時候，通過廣泛與單位職工的接觸，充分了解被查單位的經營范圍、收支情況、全面掌握調查對象的經濟活動，從而掌握違紀線索。同時，發動單位全體職工進行舉報，對查處屬實者給予舉報人重獎。