國家治理下的政府審計功能與實現機制初探

趙圣偉

【摘 要】 公共受托責任賦予了國家治理新的內涵與要求。政府審計是國家治理的重要工具與要素，但傳統審計功能并未形成與國家治理要求相適應的轉變。文章突出了政府審計功能的研究，建議明確國家治理下的政府責任體系、正確處理建立新型國家審計和國家治理關系的差異性和量化績效評價指標、促進責任追究等建設。

【關鍵詞】 國家治理； 政府責任； 審計功能

一、國家治理及政府責任

（一）國家治理

劉家義審計長指出，國家治理就是通過配置和運作國家權力，對國家和社會事務進行控制、管理和提供服務，確保國家安全，捍衛國家利益，維護人民利益，保持社會穩定，實現科學發展。各國普遍開展的法制政府、服務型政府理念，從很大程度上改變了人們對于受托責任的管理理念。新興的公共管理理念要求政府對公眾負責并且能夠通過權力的有效運行切實承擔起應盡的責任。國家治理體現了有效組織政權、治理國家的方式或方法，是國家通過特定的手段和途徑調節社會各階層行為的機制或方式，即國家運用行政手段、經濟手段、法律手段和現代化管理技術對經濟社會所進行的管理工作。因此，國家治理理論與現行的政府職能轉變和政府責任落實具有一致性。

依據具體作用涉及的不同領域，國家治理大致分為六個方面：一是經濟治理，通過在市場經濟體制中有效發揮政府調控功能，保障和改善公平競爭，提高經濟運行有效性；二是政治治理，通過推進政治體制改革改進政府運行機制，改善政府績效；三是社會治理，推動建立自發性社會秩序和社會道德體系，構建和諧社會；四是人文治理，保護文化多樣性，推動文化融合，塑造公平、友善、公正、平等的社會價值觀；五是環境治理，維護和促進人與自然的和諧，推進節能減排、節約資源、遏制污染和維護生態多樣性；六是國際治理，維護國家的主權和安全，促進世界的和平與發展。這六方面內容構成了國家治理大系統的整體框架，它們相互依存、相互促進、相互制約，共同推動國家發展和人類社會進步。

（二）政府責任

權力與責任的透明、公平、公正關系在未來社會中越來越重要。一方面是由于人類文明程度的提高；另一方面是源于治理理念的轉變。兩者體現出政府的服務需要考慮公眾的需求。政府責任，從狹義的角度意味著政府及其公務人員違反法律規定的義務、違法行使職權時，所應該承擔的否定性的法律后果。因此，政府責任的本質是一種受托公共責任。總體上，政府的職能、權力和責任是互相聯系又互相對立的。政府職能本身就蘊含著相應的政府責任，政府運用其公共權力來執行其公共職能，以實現和保護公共利益，政府的失職、越位與錯位、缺乏效率效益等問題將使其承擔相應的責任。

政府責任是因為責任政府的建立而產生和界定的。所謂責任政府，吳秋蘭（2006）認為：責任政府首先是一種政府治理理念，它與公共權力密不可分，政府的權力來源于公民，政府權力的行使必須符合公共目的，服務于公共利益，否則就要承擔起責任；其次是一種對政府公共行政進行民主控制的制度性安排，是保證政府責任實現的責任控制機制。因此，“政府責任是責任政府制度化的實現途徑和方式，政府責任是責任政府的操作層面。”政府責任具體表現為四種形式：政治責任、法律責任、行政責任和道德責任。責任政府是指一種價值理念，一種治理理念，一種民主制度，而政府責任則是實現這種制度安排的途徑和方法，是具體的操作層面。可以認為，責任機制是旨在實現責任的一套制度安排或確保責任實現的途徑。

（三）政府審計與國家治理的關系

1.國家治理需要政府審計。政府審計是國家治理與實現公眾和政府間透明、公平、公正的重要的民主與法治工具，是對政府權力監督與制約機制、責任強化機制中的工具性要素，這一性質決定了其在國家治理中的重要地位。

2.政府審計體現國家治理的需求。審計工作的首要任務就是維護國家安全，保障國家利益，推進民主法治，促進全面協調可持續發展。政府審計體現了我國國家治理所特有的目標、職能和實踐內容。政府審計作為一種制度安排，以服務國家治理目標為前提。

3.兩者相互促進。國家治理框架下研究政府審計責任，可以準確把握經濟發展、民主建設的總體走向，提高審計規劃的戰略性、前瞻性，如經濟責任審計、績效審計、審計結果公告和“人、法、技”建設等審計工作今后的發展走向可以根據國家治理的要求作出統籌安排。政府審計可以推動國家治理，增加公眾對政府審計的認同感和支持率，為政府審計的發展創造一個良好的大環境。

二、國家治理下的政府審計功能

從國家治理角度出發，政府責任的落實以及政府職能的轉變，需要審計鑒證其服務的合理、合法、合規等方面的信息。一個重要的前提是：國家治理下政府職能的轉變帶來了審計由傳統模式向現代模式轉變的沖擊和挑戰。因此，政府審計功能的完善至關重要。廖義剛、韓洪靈和陳漢文（2008）以洛克、奧爾森和巴澤爾的國家理論模型為基礎，從本源上追溯了不同國家形態下政府審計職能及相關特征差異，并給出內在邏輯一致的解說：第一，政府審計體制將日趨完善，最終將由目前的行政型政府審計模式過渡到立法型政府審計模式；第二，審計內容將不斷擴展，逐步從真實、合法為主向真實、合法、效益三者并重，績效審計日益重要方面轉變。

本文認為政府審計需要強化以下幾個方面的功能：

（一）促進中央與地方在宏觀經濟政策方面的一致性

從國家治理層面，國際、國內經濟形勢的發展變化使黨和國家制定了一系列重大的政策、規定、辦法和措施，促進經濟社會各項事業的全面、協調、可持續發展，是關系改革發展成敗、國家興亡的核心重大問題。但現實的情況似乎與期望的結果總會存在差距。在涉及體制、模式、人員等多種因素中，政府審計功能能否得到有效的發揮至關重要。政府審計通過經常性地檢查監督，可以及時掌握、積累大量的第一手資料，并且對各種經濟信息進行驗證鑒別和篩選，以判明經濟信息的可靠程度，最終為宏觀決策、公民參政議政提供真實可靠的信息。

（二）提升系統保障和維護經濟安全

目前經濟建設涉及多個領域和多種因素，既涉及財政、金融等宏觀經濟，也涉及具體產業、企業等微觀經濟；既有呈現出嚴重后果的問題，也有尚未暴露的潛在風險。地方績效考核體制使資源、環境、金融等在條塊分割式的管理下一再被惡化、透支，甚至毀滅性地破壞。近年來，學者們注意到系統性的管理、規劃、設計等有利于真正落實區域性的可持續發展問題，同時，不能夠只依靠一級領導臨時性政策的非長效機制解決這一問題。因此，適應國家治理需求就必然提升審計功能的系統性、長效性。同時，經濟安全的意義在于涉及領域的寬泛化、專業化、標準化建設，增強經濟安全的要求并非傳統審計功能所能夠達到的。注重發揮保障國家經濟社會健康運行的“免疫系統”功能建設的同時，不能忽視其外在功能的延續。

（三）揭露和查處違法違規問題和責任透明化

公眾作為委托方需要了解政府的受托責任履行情況，但經濟建設中的權力監督模式以及信息的不透明，造成了公眾對社會治理的不滿，從而危及國家治理利益需求。審計的監督職能必然在未來社會管理中成為公眾和政府間溝通的有效途徑。揭露、查處重大違法違規問題和經濟犯罪案件線索、促進反腐倡廉建設仍然是國家審計的工作重點。需要明確的是，揭露、查處重大違法違規問題不是審計的目的，而是一種途徑、一種手段或者一種方式，增強信息透明將有利于公眾了解政府職能，消除誤會和取得信任；政府只有轉變信息封閉的錯誤理念，才會真正將民生、百姓、公眾的利益放在核心位置，才會真正促進社會的和諧發展與進步。

（四）揭示體制、機制和制度性問題并提高政府效能

政府效能建設將一直是我國改革必須面對的問題，其原因在于公眾的需求在不斷變化，現代化的思想要求也必須為民眾提供高質的服務。體制、制度建設是必然選擇，審計機關有義務在審計中揭示和反映體制性障礙、制度性缺陷和重大管理漏洞，提出改革體制、健全法制、完善制度、規范機制、強化管理、防范風險的建議，促進完善體制制度、深化改革，以提高經濟社會運行質量和績效。

三、國家治理下的政府審計功能實現機制

（一）明確國家治理下的政府責任體系建設

審計功能通過公眾委托而實現，公眾的需求變化將極大地改變政府審計的功能和發展方向。公眾更為關心的是政府為公眾提供了哪些服務？應盡哪些義務？享受哪些保障？具體而言，涉及政府責任體系、政府責任機制以及政府責任履行等多個方面。劉力云（2005）認為，強化政府責任、建設責任政府是一個系統工程，涉及到政府管理體制全方位的改革與創新，其中非常重要的是建立一個有效的政府責任機制。她同時認為，政府責任機制主要是由明確和健全責任、責任履行、責任監督、追究責任四個環節構成。但目前，有關這一領域的建設還需要進一步完善和加強，尤其是如何建立有效的責任體系是當前緊迫的問題，以有利于后續改革的實現。

（二）正確處理建立新型國家審計和國家治理關系的差異性

政府審計功能將在很長時期內與國家治理需求存在差距，涉及較為復雜的政府體制、模式以及責任分擔問題，差異提供了信號機制。研究如何消除這一差異，將有助于促進國家治理和政府審計的融合，即實現其向現代化模式的轉化。建議突出三個方面的建設：一是制度層面。政府審計面臨的執行難題是制度與標準問題，制度差異完善包括國家制度和國家審計組織體系、國家審計法律法規與準則和職業道德的建設。通過規范化建設，將其科學化、客觀化。二是物質層面。中央與地方的利益分割差異以及制度性因素，是審計功能實現的重大障礙。各地的經濟發展不平衡，造成國家審計與國家治理在這一層面的差異性也相當大。建議增強中央與地方政府、區域分割間的整體規劃效果、保障機制、利益實現機制、審計問責機制等建設，通過這些機制的形成促進國家治理目標的實現。三是精神層面。審計功能實現的根本在于審計隊伍的素質，增強人員的核心價值觀建設，保障審計人員的獨立性，提高審計人員的工作熱情，對于落實國家治理理念具有重要的意義。

（三）量化績效評價指標和促進責任追究

責任追究被認為是良好的促進責任履行的機制，有利于對權力形成有效的約束。但責任追究涉及兩個難題：一是技術性難題。績效考核的政府級次問題、前任與后任問題、負責區域問題等等。二是制度與機制問題。當出現重大問題時，是否存在制度與機制的原因，使決策者借助其缺陷而進行違規操作？這兩個問題都是責任追究中必然面對的。責任的形成固然有責任者權力與責任濫用、錯位問題，但同時，也有監督方式和監督體制存在的漏洞。如果在決策方面多一些約束、在執行方面多一些調控、在結果方面多一些評價、在績效方面多一些追究，國家治理下的審計功能就會得到體現。

【主要參考文獻】

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[2] 戚振東，吳清華.政府績效審計：國際演進及啟示[J].會計研究，2008（2）.

[3] 劉力云.政府審計與政府責任機制[J].審計與經濟研究，2005（4）.

[4] 吳秋蘭.公共服務市場化進程中的政府責任研究[D].福州師范大學碩士論文，2006：2-8.