科學發展觀視野下養老服務體系的構建

陳瑛 鄭軍 徐曉肆

【摘 要】 近日，人社部關于推遲退休年齡的話語“推遲退休年齡已是一種必然趨勢”再次引起社會各方的強烈反響。文章從社會、家庭及個人幾個方面分析養老服務現狀及形勢，指出解決養老服務問題應深入學習實踐科學發展觀，明確養老服務指導工作思路；建立健全養老指導服務體系；積極拓寬養老服務渠道，從唐山市居家養老服務的現狀入手，探索一條與老齡化進程相適應，與經濟社會發展相協調，體現城鄉不同特點的以居家養老為基礎，多元化、多層次、多形式的服務體系，從而有效地破解百萬老人的養老難題。

【關鍵詞】 科學發展觀； 老齡化； 養老服務體系； 居家養老

一、引言

隨著我國老齡化進程的加快，社會福利事業的發展面臨著新的機遇和挑戰。多年來，唐山市從自身的實際情況出發，解放思想、轉變觀念、理清思路、大膽探索，以政府為主導，引入市場機制，依靠社會力量，堅持多元化發展格局，初步走出了一條與市場經濟發展相適應的，資金籌集社會化、運作方式市場化、服務對象大眾化、服務機構網絡化、管理方式規范化、養老服務社會化的新路子。

二、唐山市養老服務現狀

（一）人口現狀

唐山市現有總人口758萬人，全市常住人口中，0—14歲人口為1 108 175人，占14.62%；15—64歲人口為5 772 664人，占76.19%；65歲及以上人口為696 445人，占9.19%。同2000年第五次全國人口普查相比，0—14歲人口的比重下降5.73%，15—64歲人口的比重上升4.73%，65歲及以上人口的比重上升1%。60歲以上老人117.5萬，占全市總人口的16%，現已達到國際老齡化社會的標準。

（二）人民生活和社會保障情況

城鄉居民生活質量穩步提高。截至2010年，唐山市城市居民年人均可支配收入19 556元，比上年增長8.3%，比“十五”末增長86.5%，年均增長13.3%，其中，工資性收入增長4.6%，轉移性收入增長12.8%，經營性收入下降34.9%，財產性收入增長96.7%；人均消費支出13 522元，同比增長4.3%；城市居民恩格爾系數為32.3%，比上年下降3.6%（詳見圖1）。

（三）社會保障體系不斷健全

2010年年末全市參加城鎮基本養老保險人數161.92萬人，比上年末增加10.06萬人，其中參保職工116.14萬人，參保離退休人員45.78萬人。參加新型農村養老保險人數121萬人，向29.9萬農民發放養老金。對高齡老人發放津貼，是社會文明進步的表現。遷安市向90至100歲的老人每人每月發放200元，100歲以上的老人每人每月發放300元，補貼標準全省最高。

（四）養老機構的基本情況

截至2010年，唐山市共有各類養老服務機構73所（不包括敬老院、光榮院），占地579畝，建筑面積16.2萬平方米，總投資2.3億元，共有床位7 361張，入住老人 4 369人。其中，具有示范作用的市直福利機構兩所。市區由政府興辦的綜合福利養老機構6所，縣（市）辦的8所；截癱療養院5所；社會辦的養老機構52所，床位4 616張，入住老人2 342人，收費標準從420元至1 200元不等。已投入使用的各縣（市）區社會綜合福利服務中心建筑規模檔次較高，具有示范輻射指導作用。

三、養老服務體系建設工作的思路

唐山市高度重視養老服務工作，積極建設與全市人口老齡化進程相適應，與經濟社會發展相協調，按照政策引導、政府扶持、社會興辦、市場推動的原則，逐步建立和完善以居家養老為基礎、以專業化養老福利機構和社會服務組織為主體的社會養老服務體系；按照“雙贏雙效益”的原則，嘗試走居家養老服務市場化運作的路子，為社區老人提供家政服務、日間照料等多種服務項目。

敬老愛幼是我們提倡的傳統美德，在相當長時期內家庭養老，特別是子女養老對中國老人仍然具有現實意義，并起著社會養老不可替代的作用。但是現在談論的家庭養老已不再是傳統意義上的家庭養老模式，而是對傳統養老模式的繼承，即“居家養老”模式，應采取以下幾種形式（見圖2）。

（一）整合醫療資源的“醫養結合”模式

通過有效整合社區衛生服務站資源，“以醫助養”。方便老人生活，部分閑置的醫療資源得到充分利用，老人可解決娛樂、就餐、午休、住宿問題，一旦身體不適、突發疾病或意外受傷，可在第一時間得到醫療救護。

（二）依托市（村）民綜合服務中心或托老所的日托式養老模式

在街道或社區內建立具有日托功能的居家養老形式，綜合服務中心或托老所內設活動室、休息室、餐廳及多媒體教室和排練廳等設施，老人白天集中活動，中午可以在這里休息、吃飯、就醫，晚上各自回家。在運行機制上采取互助服務、志愿服務和結對幫扶相結合的辦法。

（三）新建社區配備養老服務設施的養生社區模式

一是為業主建立健康檔案；二是設置養生護理院；三是設立體檢中心；四是配備護理呼叫系統；五是成立日間照料服務站。

（四）利用專業養老機構延伸服務到社區（村）的連鎖經營模式

依托公辦的養老公寓，開設街道居家養老服務中心。向其派駐專業服務人員，也可幫其培訓服務人員，開展加盟連鎖、聯營。既發揮了機構優勢，又降低了居家養老服務中心建設成本，完全滿足老年人日常照料和護理、情感慰藉、心理咨詢、娛樂、醫療需要，讓子女放心、老人滿意。

（五）農村互助養老模式

近年來農村老年人口不斷增多，養老難、住房難突出。唐山市灤縣創造性地建設了互助性“老年住宅區”。一是立足實際，籌資建房，老人住得順心；二是集中居住，鄰里互助，老人處得貼心；三是自我保障，集體補助，老人過得安心；四是完善設施，搞好服務，老人玩得開心。

四、養老服務績效評估體系

居家養老服務符合中國老年人的養老需求，具有扎實的傳統文化基礎，因而能夠取得更好的效果。經過多年的摸索與實踐，唐山市居家養老服務工作在破解養老難題、構建和諧社會中所扮演的角色越來越重要。然而，為了最終檢驗居家養老服務的效果，還需要明確相應的指標或標準。比如這項工作的服務水平、規范程度等，需要從整體上運用一種恰當的方法進行科學的評估。為此，經過大量研究和多方論證，出臺了一套了“居家養老服務績效評估辦法”，以期通過這種辦法，進一步提高居家養老服務的整體工作水平，提升居家養老服務工作在群眾心目中的滿意度，不斷推進唐山市居家養老服務工作的持續健康發展。

（一）評估指標體系的設置

績效評估是指以根據國家、省、市相關文件精神制定的指標體系為基礎，按照一定的程序，運用定性和定量分析方法，對一定期間組織的業績、表現和成效進行客觀、公正、準確的綜合評判。績效考評指標的確定是績效考評工作的關鍵步驟，也是績效考評工作的難點所在。因此在設置績效考核指標的過程中，應著重貫徹的原則有：其一，目標導向原則。唐山市在選擇設置指標項目時，主要是從“政府主導、依托社區、社會參與”工作機制的效果和居家老年人生活的實際受益等方面來考量的。其二，SMART原則。即目標符合具體的、可衡量的、可達到的、現實的、有時限的五項標準。

指標體系總體框架分為居家養老服務工作體系評估指標和群眾滿意度測評指標兩大部分。這兩大部分之間相互獨立，各成一個體系，因而要分別確立它們的各級指標。結合評估流程的評估指標體系總體邏輯結構見圖3。

（二）養老服務工作體系評估指標

評估指標分為10個。包括檔案材料、室外活動場地、活動室、休息室、制度公示、標識牌、就餐條件、服務人員、消防安全設備、走訪服務對象等10項內容。每項內容都作了詳細的指標說明，并分為A、B、C三個等級（詳見表1）。

按照以上調查內容，圍繞養老服務工作的時效、質量、態度、效果等方面設置群眾滿意度測評指標，將最終從總體形式上對服務工作作出判斷。每項分別隨機抽取部分老人進行第三方獨立問卷調查測評。第一步設定績效分配系數，并與考核的分值相結合。為了在考核初期建立一定的彈性，采取了分段結合的方法，留出20%的上升空間。這樣既確定了一個清晰的方向，又以一種協調的方式來執行。第二步，將各項指標全部納入考核體系。采用相對結合的方法逐步修正考核體系，即績效評價得分乘以20%為績效分配增長系數（見表2）。每項人均總得分A級為90分以上，B級為60—90分，C級為60分以下（見表3）。

從表3可以看出：居家養老服務工作是很難用統一的標準來衡量其成效的，因此，在進行指標設置時盡可能地做到適度合理的前瞻性，從橫向和縱向上充分地比較，得出相對來說比較科學的評判標準。在某種程度上說，績效評估是“燈塔”、是“教鞭”，能起到引導、督促、激勵的作用，從而積極引導將來的發展方向。

（三）評估的具體方式方法

評估時注重實證性的考察，如現場觀察、訪談、分析原始記錄和檔案等。廣泛收集信息，全面了解情況，對獲取的各種信息進行匯總和綜合分析。

把握定性評價與定量評價相結合的原則，根據各方面的信息，進行定性和定量結合的綜合分析，確定評價等級。評估時既要對B級指標所包含的要素逐一評價，也要對B級指標綜合考慮，按照評估指標體系逐項逐條定等量化。

（四）評估結果的認定與運用

綜合工作體系和群眾滿意度的評估結果，唐山市城市社區居家養老服務績效評估結果分A、B、C三個等級，這樣既能兩者兼顧，又有所側重。

唐山市養老服務體系標準化建設評估結果認定采用百分制的評估方法。評估考核滿分為100分，對應以下三個等級。優秀等級：90分以上；合格等級：60分至90分之間；不合格等級：60分以下。

開展居家養老服務績效評估具有戰略導向的作用。從一個角度說是對“過去”的總結，肯定服務工作取得的成效，激發工作者的熱情。從另一個角度說是引導“將來”，通過進行有效的績效評估，發現工作中所存在的問題，以督促相關單位采取有效改進措施，進而取得更好的成效。

評估結果的有效運用是績效評估工作發揮作用的關鍵。一方面評估結果要謹慎使用，重在持續改進，不能采取過激和片面的“末位淘汰”、“一票否決”等做法；另一方面，仍要和獎懲、告誡掛鉤，給評估對象以適當壓力，使之具有權威性和約束力。唐山市城市社區居家養老服務績效評估結果一方面要與年終目標考核掛鉤；另一方面要與財政資助掛鉤。

五、結語

老齡社會的快速發展和獨生子女家庭的增多，能否“老有所養”成為社會關注的熱點。唐山市正在探索建立的這一套居家養老服務工作績效評估指標體系和評估方法具有較強的可操作性。

筆者認為，一方面唐山市的居家養老服務做得相當出色；另一方面需要指出的是，居家養老服務評估是一項復雜的、具有探索性的全新工作，涉及面廣，各地也尚未有成功的模式和經驗。唐山市居家養老服務績效評估辦法也難免會存在缺點和不足，在今后的探索實踐中，需不斷地加以改進和完善。總之，居家養老服務因為其深厚的傳統文化基礎，在中國具有廣闊的發展空間，是一種具有中國特色的養老方式；運用該指標體系和評估方法進行居家養老服務績效評估，在總結諸如唐山市居家養老服務成功經驗的基礎上，理論與實踐結合，勢必對推進居家養老服務起到積極作用。

【參考文獻】

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