我國城市養犬管理立法問題探析

【摘要】當前，我國的養犬管理與規范問題已逐漸成為一個社會難題。然而，我國的養犬管理立法仍然存在諸多問題，難以適應當前的養犬管理實際需要。通過對養犬管理相關法條文本和實例的辯證分析，探究我國現行養犬管理立法中存在的問題及其對策，進而推進我國養犬管理立法的完善。

【關鍵詞】養犬立法養犬管理城市養犬

隨著國民生活水平的日益提高，城市居民對養犬的熱情正逐年升溫。但我國有關養犬管理的法律與制度的缺位，導致了城市養犬的負面效應日趨激烈，逐漸成為困擾城市發展的一個棘手難題。如何健全我國養犬管理法律規范體系，化解城市養犬所產生的矛盾，已成為當前我國城市養犬管理立法所亟須解決的重大課題。

一、我國當前城市養犬管理立法之現狀

（一）當前養犬管理法律規范體系

現階段，我國養犬管理的相關法律規范體系可以劃分為兩大層面。第一層面主要包括中央法律法規針對動物、防疫等事項的專門立法，以及其他條文內容中涉及到犬類管理的相關法律法規。第二層面則主要包括地方各大中小城市關于養犬管理的地方性法規、規章與規范性文件。

從中央層面來看，我國當前對于犬類管理的規范多集中在專門性動物法規之中。如《中華人民共和國出入境動植物檢疫法》中明確規定：為防止傳染病的傳播，進出境的動植物、動植物產品和其他檢疫物的裝載容器、包裝物等應由專門檢疫機關按規定實施檢疫。《重大動物疫情應急條例》規定：重大動物疫情應急預案制度，規范了應急疫情的檢測、處理、協調，明確相關的法律責任。《中華人民共和國畜牧法》則規定：畜牧業生產經營者應當依法履行動物防疫和環境保護義務，接受有關主管部門依法實施的監督檢查等。此外，還有不少涉及養犬管理的條文規定散見于各法律法規中。如《治安管理處罰法》規定“對于飼養動物干擾他人正常生活的，處警告；警告后不改正的，或者放任動物恐嚇他人的，處二百元以上五百元以下罰款。”“驅使動物傷害他人的，依照本法第四十三條第一款的規定處罰。”《侵權責任法》規定“禁止飼養的烈性犬等危險動物造成他人損害的，動物飼養人或者管理人應當承擔侵權責任”，“遺棄、逃逸的動物在遺棄、逃逸期間造成他人損害的，由原動物飼養人或者管理人承擔侵權責任。”

從地方層面來看，我國當前各大中城市都已先后出臺相應的養犬管理法律規范，數量近二百余件，覆蓋全國31個省、市、自治區。各地區結合本地實情制定了養犬管理的法規、規章或規范性文件。部分犬只數量較多、問題較為突出的城市還對原有養犬管理法規、規章進行修改或重制。如上海市制定《上海市養犬管理條例》并廢止原《犬類管理辦法》，洛陽、南寧、大同、合肥等多個城市都對原有的養犬管理規范進行了修正完善。

從上述內容中，我們不難發現：盡管當前中央與各地都有相關的專門性動物法規與涉及養犬管理的條文規定，但這些法規制定的目的往往并非是為了養犬管理，而是制度設計和養犬管理在事項上的交叉。例如《動物防疫法》與《出入境動植物檢疫法》的立法目的是為了“加強對動物防疫活動的管理，預防、控制，維護公共衛生安全”。需要指出的是，此“動物”非彼“動物”，現行防疫法等相關動物法規的立法規范對象是泛指性的動植物分類，既包括城市圈養的寵物（如常見的貓、狗），又包括家畜、經濟性養殖動物、野生動物等。兩者在規范內容上有重合之處，但概念內涵卻不盡相同，在具體法規適用上存在不小的差異。

（二）我國養犬管理立法模式的發展

總體而言，我國城市養犬管理立法模式經歷了從限制、禁止到協調管理的變化發展。最初，我國城市養犬管理模式以禁止、限養作為立法核心，主要表現在上世紀80年代國務院所制定的《家犬管理條例》及各省為之配套的辦法、細則（這些地方性規定很多至今仍未被廢除或修訂），以及20世紀末這近十年的時間里各地所陸續出臺的一些限制養犬規定。這一時期的立法，突出強調的是對城市養犬的禁止、限制和排斥，簡單的以“堵”、“禁”、“罰”作為執行的手段方式，更多的是以一種政府強制管制的思維試圖解決城市犬類問題。在實踐中顯得越來越事倍功半，難以發揮其應有作用。

各地為解決這一城市發展的難題，逐漸采用規范管理的協調性養犬立法模式。全國大部分城市在充分調研的基礎上，制定了一系列以規范城市養犬行為、保障公共健康安全、維護市容環境衛生和社會秩序為基本立法目的的新型養犬管理規定。這些規定將城市養犬的規范、公共利益的保障、城市發展的協調作為主要內容，充分尊重各方利害關系人意愿，著眼于協調化解養犬人與其他社會群體之間的矛盾，將養犬管理問題的處置與保持公共環境衛生有機結合，不失為一種更為靈活和人性化的養犬管理立法模式。

二、我國城市養犬管理立法之問題

（一）法律規范體系結構失衡

如上所述，盡管在一些法律法規條文中可以找到涉及養犬管理的內容，但真正具有全國性、專門性的統一的養犬管理條例依然不見蹤影。最高層級上的立法缺失，不僅一定程度上加劇各地對于養犬管理立法的混亂與沖突，更直接導致一些尚未制定養犬管理規范的城市（尤其是中小城市）的執法部門在日常養犬管理工作中陷入無法可依的尷尬局面。

有學者指出“我國是一個人口大國，貧富不均，差別巨大……，制定《城市寵物犬管理法》必須考慮我國的國情和現實需要。”[1]筆者認為，在當前城市犬患問題愈演愈烈的大環境下，制定一部全國性養犬管理法是十分必要的。因此，各地可以根據統一的養犬管理法重新制定實施細則或進行修改，從整體上清理全國范圍內有關養犬管理的規定，這對于整個養犬管理立法體系的完善意義重大。但有必要指出的是，所謂統一的養犬管理法不可能是一部規定事無巨細的養犬管理細則。因此，基于我國當前的現實國情，在制定養犬管理法時應充分考慮到這種差異性情況。在立法中確立指導性、原則性條款的同時，也有必要將“養犬的登記注冊、管理費的收取、動物尸體的處理等涉及各地發展差別的問題放手各地制定具體實施細則，更好的因地制宜、落到實處。

（二）養犬管理規定內容方面的不足

1.條文內容的沖突與不合理。雖然，各地因客觀因素而在養犬管理的規范內容上存在差異是難以避免的，但不少地方關于養犬管理規定的差異甚至完全超出了正常差別的合理限制。

以無證養犬的處罰為例，《太原市養犬管理條例》規定：“違反本條例規定，有下列行為之一的，由公安機關或者其他部門責令改正；拒不改正的，處一百元以上五百元以下罰款，可以沒收犬只。”《大同市養犬管理條例》規定：“違反本規定未經登記擅自養犬的，由公安機關沒收其犬只，并處以1000元的罰款。”《汕頭經濟特區限制養犬規定》則是：“未取得《養犬許可證》擅自飼養犬只的，由公安部門沒收犬只，對重點限養區養犬的，處以10000元罰款；對一般限養區養犬的，處以3000元罰款。”而大連市實施《遼寧省養犬管理規定》辦法中規定“未經批準養犬的，責令限期辦理有關手續，逾期不辦的，沒收其犬，處登記費2至5倍罰款（8000元至20000元）”等。從上述列舉的法規來看，僅無證養犬處罰一事項，各地對于罰款數額的差異已經到了駭人聽聞的地步。最高額度的罰款數額（大連）相較最低額度的罰款數額（太原）相差竟達200倍之多！如此巨大的數額漏洞是無法用地區不平衡的理由來解釋，這只能暴露我國關于養犬管理立法規范的統一性的缺失。缺乏可靠的上位法作為依據，沒有可以參考的立法衡量點，最終造成了這種在同一內容上畸輕畸重的立法現象。

2.條文內容的合法性質疑。除了規定標準的非正常差別外，養犬管理條文內容的合法性也存在不少問題。如按《行政處罰法》的精神，一般情況下對違反行政管理秩序行為的罰款上限原則上不超過1000元。但上文所列舉的地方性條例相關規定中，對于違規養犬、犬只擾亂公共秩序的處罰已經遠遠超出上限，故這一罰款額度存在合理性與合法性雙重問題。

又如《哈爾濱市養犬條例》明確規定：“養犬人違反本條例規定飼養烈性犬、大型犬的，由公安機關沒收犬只”。《重慶市養犬管理暫行辦法》規定“違反本辦法第十八條第（一）項至第（五）項規定的，由公安部門予以警告，并處100元以上1000元以下罰款；情節嚴重的，收容犬只。”從法律角度來看，犬只不僅僅是人們生活中的良伴，更是養犬人所擁有的私人財產。公安等有關部門對于犬只的處理、沒收、撲殺等行為，從根本上來講是一種對養犬人私有財產進行征收征用的行為。根據立法中的法律保留原則，對非國有財產的征收應該屬于全國人民代表大會及其常務委員會的專屬立法權。各地在法律還沒有對此項事務作出明文規定的情況下，自行規定“沒收、處理、撲殺”等條款，此種條文的合法性實是十分值得我們質疑的。

3.條文內容的不可操作性及不合理性。不少地區的養犬管理立法規范，對城市犬只的各類事項都進行了較為細致的規定。但是，很多條文在實踐操作中缺乏可操作性，有的甚至非常不合理。如不少地區在養犬規范中規定養犬人未立即清除犬在戶外排泄的糞便的，由專門負責部門責令改正，并處罰款。但在實踐中，養犬人遛狗的時間不同、地點分散，很難以做到第一時間發現并整治。這種類似的規定，基本淪為宣示性條款。

還有一些規定的內容本身存在不合理性。如《哈爾濱市養犬管理條例》第十九條規定：“居民養犬，每戶限養一只，禁止飼養烈性犬、大型犬。”該條的目的是為了禁止猖獗的地下斗狗活動并限制兇猛犬只對他人安全的侵害。可以說其立法初衷是好的，但在具體規定上卻存在嚴重不合理之處。條例中提到肩高超過50厘米、體長超過70厘米的純種犬及雜交犬均在個人禁養范圍內，那么按照這一標準脾氣暴躁的烈性犬（如一般被作為非法斗狗常用的斗牛犬）以體型來看就完全不在禁養的范圍之內。而被公認為最為親近人類最為溫順的金毛尋回犬則是標準的大型犬，被列入禁養范圍。筆者認為，定義犬類是否有攻擊性與危害性顯然不能以體型為標準搞一刀切，而要綜合考量這一犬種類、綱目的性情、習性。如果連最常被當作工作犬、導盲犬使用的溫順金毛都被禁養，那么試問這一條文規定的合理性就值得考量了。

（三）養犬管理中的角色錯位

雖然現代養犬管理立法中限制、禁止的方式正在逐漸被協調管理所代替，但遺憾的是我國養犬管理仍局限在傳統的管制模式上。政府機關一家獨大，更是排斥其他社會力量的參與合作。一方面，養犬管理的負責機構出于管制的方便考慮主導養犬管理，事實上排斥專業決策咨詢委員會、養犬中介協會和非營利性民間機構等相關社會組織的共同參與。但是，僅由行政機關排他性管理又難免導致對公眾私權的侵害。另一方面，除深圳、鄭州等地分別以城市管理局、城市市容環境衛生行政管理部門作為養犬管理行政主管機關外，國內其他城市多是將公安機關作為養犬管理的主要機構。由于養犬管理問題牽涉面廣、問題多，關乎城市環境衛生、公共安全、鄰里關系等多方面問題，僅靠公安機關負責執行養犬管理事實上難以發揮很大的作用。實踐中，公安機關又受限于人力物力，而往往習慣于簡單直接的強制手段處罰違法養犬行為，更有不定期以“運動執法”的方式查處與捕殺流浪、無證犬等。公安機關這種單一封閉性的角色定位往往造成不佳的社會輿論，為養犬管理帶來嚴重負面影響。

三、完善我國城市養犬管理立法之路徑探析

結合上述我國城市養犬管理立法的實證分析，筆者認為，對于我國城市養犬管理立法的完善可以從以下方面進行考量：

第一，改善養犬行政管理，發揮社會組織的重要作用。負責養犬管理的有關行政部門要改變原有的禁、罰、堵等管制執法理念，化解協調養犬管理中的各類矛盾，樹立正確的法律價值觀。更重要的是要能夠摒棄原有的單方封閉管理模式，敢于放手養犬協會、動物保護組織等一系列社會中介組織參與城市養犬管理。面對日益復雜多變的城市犬類管理形式，社會組織參與力量的壯大與發展是今后的必然趨勢。這不僅是經濟發展所帶來的必然要求，也有利于促進城市寵物經濟健康、良性發展。我國臺灣地區在這方面的經驗很值得我們借鑒。如《動物保護法》規定：“由政府或民間機構、團體設置動物收容所，收容流浪動物、犬主不擬繼續養殖的動物、主管部門依法沒收動物，支撐動物收容所的運行費用由政府補貼、社會捐助、提供寄養、醫療等服務時收費為主。”“中央主管機關得指定公告應辦理登記之寵物。前項寵物之出生、取得、轉讓、遺失及死亡，飼主應向直轄市、縣（市）主管機關或其委托之民間機構、團體辦理登記”等。

第二，協調整合各方利益，構建人與動物間和諧關系。從價值法學角度來看，立法的過程實質是對不同利益的一種整合與協調。在養犬管理的立法中存在多種不同利益群體之間的碰撞與博弈，其中核心問題在于養犬人與非養犬人之間的利益訴求差異與沖突。傳統禁止限制的立法模式將立法的利益調整，著重偏向了非養犬人與城市管理者這一邊，而極大的忽視了養犬人的利益。筆者認為，在處理養犬人與非養犬人以及社會公眾的利益訴求時，一方面應保障養犬人的權利，在養犬具體細節上充分考慮養犬人的現實訴求（如養犬的只數、種類等），實現責任義務的公正公開。另一方面要為養犬人設立應有的義務（如明確養犬人的管理、養護義務并設定合理可操作的罰則），讓養犬人享有的權利時不影響他人也不破壞社會的公共安全與衛生。

此外，在整合協調不同群體利益關系的同時還應考慮到動物（犬類）的權益。美國學者伯格曾說：“殘酷地對待活著的動物，會使人的道德墮落，一個民族若不能阻止其成員殘酷地對待動物，也將面臨危急自身和文明衰落的危險。”[2]動物權利本身并不僅僅是一個動物與人的關系問題，更是一個人類如何看待生命與如何處理人與自然的問題，對動物權利保護也是衡量我們人類社會是否進步的重要指標之一。筆者認為，要完善與修正城市養犬管理立法，應專門規定犬只管理、飼養人對與自己所養犬只的撫養和管理責任、對隨意遺棄虐待自己犬只等行為應給相應予處罰；還應設立犬只的法定化福利標準，規定涉及犬及犬棲息場所之管理、喂食、飲水、衛生、通風等標準；規范提高犬只所應享有的常規檢疫、物種隔離，工作訓練等方面的環境標準；加快建立犬類疾病預防、控制、治療中心，完善城市犬類環境衛生服務配套設施等，從整體上推進我國養犬管理的規范化。

參考文獻

[1]何銀松.城市寵物犬管理立法問題研究[J].上海公安高等專科學校學報.2009，（6）.

[2]張路卿，王瓊雯.我國養犬管理立法理念的反思[J].江南論壇.2010，（8）.

作者簡介：陸建長（1989-），男，廣西大化人，華東政法大學2011級憲法學與行政法學研究生，研究方向：行政法學。