烏蒙山片區金融扶貧工作的調查與思考

黃志強　王凡　曾小蕓

昭通是云南乃至全國貧困面最大，貧困程度最深的地區之一，是國家新一輪烏蒙山片區扶貧開發攻堅戰的主戰場，全市11個縣區中就有10個屬國家重點扶持的特殊困難地區，脫貧任務十分艱巨。2011～2020年間烏蒙昭通片區國家扶貧計劃總投資達1.4萬億元，涵蓋重點基礎設施建設、改善農村基本生產生活條件、農村人力資源開發等方面的投入，旨在改善昭通貧困人口基數大，貧困程度嚴重的現實問題。而金融作為現代經濟活動中資源配置的核心，在支持連片特困地區扶貧開發中不可或缺，如何進一步做好金融扶貧工作，筆者就昭通市金融支持扶貧現狀進行了深入調查，并提出了相關政策建議。

一、烏蒙昭通片區基本情況

（一）扶貧開發規劃及貧困人口概況

昭通位于云貴高原與四川盆地結合部，是典型的高原山地構造地形，這里山大溝深，交通閉塞，生態脆弱，洪澇、泥石流等災害時常發生。轄內納入烏蒙山片區扶貧開發規劃的10縣區為：昭陽區、魯甸、巧家、鹽津、大關、永善、綏江、鎮雄、彝良、威信縣（占片區38個縣的26.32%），國土總面積22585平方公里，是烏蒙山片區的腹心地帶。2011年末，總人口515.54萬人，按2009年農民人均純收入1196元的扶貧統計標準，轄內還有貧困人口174.94萬人，貧困發生率38.57%，比全國高33個百分點；依據2011年新10年《綱要》2300元的新標準，貧困人口有309.99萬人。10縣區還有5.2萬戶貧困群眾居住茅草房，近30余萬人生活在喪失基本生存條件的地方，有工程移民需異地搬遷人口近20萬人，剩余貧困人口大多居住在革命老區、高寒邊遠的深山區石山區等。片區內公路、水利、電力、通訊等基礎設施嚴重滯后，條件性貧困十分突出，是扶貧攻堅的硬骨頭，解決此類問題困難大、成本高。

（二）經濟金融發展簡況

2010年，10縣區生產總值完成350.09億元，財政總收入為71.26億元，財政一般預算收入達到16.88億元，分別比2001年增長了2.76倍、4.75倍和4.26倍。城鎮居民人均可支配收入和農民人均純收入分別達12093元和2745元，比2001年分別增長0.97倍和1.93倍，城鎮化率由11.5%增長到20.7%。10縣（區）共有銀行業金融機構44家，小貸公司20家，金融機構網點110個，從業人員2890人，金融空白鄉鎮3個，2010年金融機構存、貸款余額為520.35億元和286.34億元，比2001年分別增長5.6倍和3.1倍。幾年來，昭通片區經濟金融發展取得了可喜的成績，但貧困人口多，底子薄，欠發達地區的現狀突出，片區內經濟金融發展仍然緩慢，困難重重，農業、工業等仍停留在傳統的自然半自然狀態，產業化程度低，城鎮化水平不高，自我發展和抵御自然災害的能力弱，增收步伐緩慢，可持續發展面臨嚴峻考驗。

二、烏蒙昭通片區的金融扶貧工作現狀

在新一輪西部大開發戰略中，國家把包括昭通在內的烏蒙山片區列入新一輪扶貧開發的重點區域之一，加之云南省加快建設面向西南開放重要橋頭堡的規劃為昭通提供了改革創新的新機遇，烏蒙昭通片區的金融扶貧工作也得到積極推進。一是成功推出農村農戶小額信用貸款“公司+農戶”的組合貸款模式，積極開辦了適合貧困區需求的巾幗創業貸款、返鄉農民工貸款、小額農戶構建房貸款、農業科技貸款、農業產業化農頭企業貸款，從資金供給層面上滿足扶貧開發的需要。二是推廣金融扶貧服務新方式。如：建立惠農支付服務點，緩解貧困片區群眾的金融服務需求及金融機構的發展瓶頸。農行、農信社在抵押足值的情況下，讓有信譽能力的貸款人辦理生產經營貸款，最高可突破100萬元，貸款人可在核定的授信額度內循環使用。舉辦了小微企業融資超市“無縫”對接活動，促進轄內9家金融機構與28家小微企業現場簽約，融資額達2.04億元。推出“補1獎2貸3”政策（即根據貧困戶發展需求，先由地方政府補助資金，發展情況較好的政府再以獎代補給予支持，如還存在資金缺口就由銀行提供貸款支持，地方財政給予貼息），成功將“農戶、金融、財政”三方資金聚集，調動了各方參與扶貧建設的積極性。三是推動信用體系建設工作。目前已為貧困地區80多萬農戶建立了信用檔案，向50多萬農戶頒發了信用證，評定信用農戶近32萬戶，建立了454個信用組和60個信用村鎮，進一步提高了農村貧困人口貸款的可獲性。四是推出扶貧互助資金試點工作。轄內永善縣務基鄉組建扶貧互助社，在互助資金發放過程中，逐步探索出“一戶擔保，一戶貸”擔保模式，即以2戶聯保的方式進行放貸，一戶農戶提出貸款，提供財產抵押證明，另一戶農戶為其擔保，從而降低金融機構面對千家萬戶的市場交易成本，架起大銀行與小農戶的信用橋梁。

但金融扶貧工作中也還存在諸多問題。一是金融支持扶貧工作缺乏與《中國農村扶貧開發綱要（2011～2020年）》配套的長遠規劃。目前，各金融機構的扶貧措施還比較分散、步調不一、進度不同，未統一制定長遠的扶貧規劃。從調查了解看目前的金融扶貧工作只是改善貧困群體最起碼的生活生存問題，而解決貧困群體的發展及小康建設問題仍需要更多有關金融領域的制度安排和政策設計。二是金融機構扶貧開發存在局限。一方面貧困地區金融機構在體制改革中，紛紛從貧困縣市撤并，目前昭通轄內納入扶貧開發規劃的10縣區中就有7個縣沒有工行，5個縣沒有建行和農發行，9個縣沒有中行，一定程度上弱化了金融服務；另一方面受上級行信貸規模的控制，有限的承貸能力難以滿足眾多貧困農村中小企業和貧困戶的資金需求。再者扶貧貼息貸款金額小、時間短、涉及面廣、貸款農戶居住分散，金融機構在辦理過程中需投入大量人力、財力和物力，缺少相應的擔保機制，扶貧貼息貸款缺乏可持續扶貧的活力，且目前轄內只有農信社一家機構開展扶貧貼息貸款業務，缺乏競爭和激勵約束機制。2011年末全市各項貸款余額355.6億元，扶貧貼息貸款3.83億元，僅占貸款比重的1.08%，扶貧貸款總量也遠不能滿足昭通數百萬計貧困人口發展生產和項目建設的需求。三是金融生態環境和農村信用環境脆弱。貧困片區群眾信用意識淡薄，加之金融知識、法律、法規普及力度不夠，金融債權維護難，逃廢銀行債務情況時有發生，加之信用中介體系建設不完善，信用擔保機制不健全，資本金不足，沒有有效發揮擔保作用。四是貧困地區金融網絡建設滯后，支付結算工具單一，服務效率不高。貧困片區仍以支票、電子匯兌和個人賬戶轉賬結算為主，商業票據、網上銀行結算等未開通使用。自動存取款機、POS刷卡機等產品農村推廣使用較難，銀行卡業務發展較慢。有關投資理財、政策法規咨詢、市場經濟信息提供等服務少，此類相關業務在片區開展明顯滯后。

三、深化金融扶貧工作的思考

（一）探索建立可持續的金融扶貧機制，科學編制金融幫扶長遠規劃

金融機構應制定符合《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》的金融支持扶貧工作相關配套政策措施和實施細則。同時加強與“十二五”國民經濟和社會發展規劃的政策銜接，探索出一套適合片區長遠發展的扶貧開發新模式，抓緊制定片區優惠信貸政策，構建多元化金融扶貧供給體系，要把支持扶貧開發與加快金融自身發展結合起來，通過扶貧開發和金融區域發展互促共進、相得益彰，最大限度地提高金融支持扶貧開發的效果。

（二）不斷深化片區金融服務發展的能力，夯實農村金融服務基礎

片區金融機構應轉變觀念，練好內功，提升資本資產質量，努力提高經營管理水平和服務能力。要完善片區金融機構網點布局，盡快實現金融機構空白鄉鎮的金融服務全覆蓋；要鼓勵各類金融機構來片區設立機構，大力發展村鎮銀行，積極推動農村資金互助社試點，完善片區新型農村金融體系；要加強支付結算環境建設，加大對農村地區POS機、ATM機具的布放力度，擴大銀行卡在農村的使用范圍，積極推廣網上銀行、手機支付等新型電子支付方式在片區的應用，提高資金匯劃速度和資金周轉效率；要加快片區信用擔保體系建設，各金融機構應根據農村經濟特點，進一步擴大貸款擔保抵押的財產范圍，探索發展林權使用權、土地承包經營權、大型農用設備等擔保方式，切實解決貧困片區融資抵押難的瓶頸；要重視和鼓勵片區保險機構設立基層服務網點，發展特色農業保險和小額扶貧保險，增加農業保險保費補貼范圍，建立小額保險保費補貼扶貧機制。同時，要發揮惠農支付服務點貼近農戶的優勢，將惠農支付服務點作為非現金支付結算知識宣傳、反假知識宣傳和農村信用體系建設陣地，不斷拓展助農惠農功能。

（三）建立金融扶貧的正向激勵機制

應鼓勵和支持片區法人金融機構將新增可貸資金留在當地使用，督促涉農貸款稅收優惠、定向費用補貼、增量獎勵等政策的落實。鼓勵片區金融機構增加投放當地的信貸比例，引導更多信貸資金和社會資金投向貧困片區。要降低門檻，提高貼息貸款額度和使用范圍，真正讓貧困農戶都能享受到國家扶貧政策的優惠。同時金融管理部門要加強對片區金融機構支持和落實扶貧政策的情況監督，做好綜合評價，并納入人民銀行對金融機構的“兩管理、兩綜合”考評。

（四）搶抓機遇、突出重點、著力加大基礎設施建設，抓好強農惠農民生保障工程

金融管理部門應認真落實扶貧、“三農”和中小企業等領域的金融政策，指導和鼓勵金融機構切實增加對片區經濟的信貸投入，加強“窗口指導”，把金融宏觀調控與支持貧困片區經濟發展有機結合。要突出支持基礎設施建設，著力引導金融機構加大對貧困片區“三農”、農田水利、小微企業、工業園區以及下崗失業人員小額擔保貸款、保障性安居工程、助學貸款等民生領域的信貸投入。要參與扶貧貸款的運作管理，通過綜合運用再貸款、優惠利率等多種手段，引導支持金融機構加大對片區白鶴灘、溪洛渡水電站、鐵路公路建設、農村電網改造等大型基礎設施建設的信貸支持。同時，要支持片區產業鏈的發展，以產業扶貧為導向，培育主導產業，扶持龍頭企業，努力為片區提供適合需求信貸產品和服務。