烏蒙山片區(qū)金融扶貧工作的調(diào)查與思考

黃志強(qiáng)　王凡　曾小蕓

昭通是云南乃至全國貧困面最大，貧困程度最深的地區(qū)之一，是國家新一輪烏蒙山片區(qū)扶貧開發(fā)攻堅(jiān)戰(zhàn)的主戰(zhàn)場，全市11個(gè)縣區(qū)中就有10個(gè)屬國家重點(diǎn)扶持的特殊困難地區(qū)，脫貧任務(wù)十分艱巨。2011～2020年間烏蒙昭通片區(qū)國家扶貧計(jì)劃總投資達(dá)1.4萬億元，涵蓋重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善農(nóng)村基本生產(chǎn)生活條件、農(nóng)村人力資源開發(fā)等方面的投入，旨在改善昭通貧困人口基數(shù)大，貧困程度嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)問題。而金融作為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中資源配置的核心，在支持連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)中不可或缺，如何進(jìn)一步做好金融扶貧工作，筆者就昭通市金融支持扶貧現(xiàn)狀進(jìn)行了深入調(diào)查，并提出了相關(guān)政策建議。

一、烏蒙昭通片區(qū)基本情況

（一）扶貧開發(fā)規(guī)劃及貧困人口概況

昭通位于云貴高原與四川盆地結(jié)合部，是典型的高原山地構(gòu)造地形，這里山大溝深，交通閉塞，生態(tài)脆弱，洪澇、泥石流等災(zāi)害時(shí)常發(fā)生。轄內(nèi)納入烏蒙山片區(qū)扶貧開發(fā)規(guī)劃的10縣區(qū)為：昭陽區(qū)、魯?shù)椤⑶杉摇Ⅺ}津、大關(guān)、永善、綏江、鎮(zhèn)雄、彝良、威信縣（占片區(qū)38個(gè)縣的26.32%），國土總面積22585平方公里，是烏蒙山片區(qū)的腹心地帶。2011年末，總?cè)丝?15.54萬人，按2009年農(nóng)民人均純收入1196元的扶貧統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，轄內(nèi)還有貧困人口174.94萬人，貧困發(fā)生率38.57%，比全國高33個(gè)百分點(diǎn)；依據(jù)2011年新10年《綱要》2300元的新標(biāo)準(zhǔn)，貧困人口有309.99萬人。10縣區(qū)還有5.2萬戶貧困群眾居住茅草房，近30余萬人生活在喪失基本生存條件的地方，有工程移民需異地搬遷人口近20萬人，剩余貧困人口大多居住在革命老區(qū)、高寒邊遠(yuǎn)的深山區(qū)石山區(qū)等。片區(qū)內(nèi)公路、水利、電力、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重滯后，條件性貧困十分突出，是扶貧攻堅(jiān)的硬骨頭，解決此類問題困難大、成本高。

（二）經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展簡況

2010年，10縣區(qū)生產(chǎn)總值完成350.09億元，財(cái)政總收入為71.26億元，財(cái)政一般預(yù)算收入達(dá)到16.88億元，分別比2001年增長了2.76倍、4.75倍和4.26倍。城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)民人均純收入分別達(dá)12093元和2745元，比2001年分別增長0.97倍和1.93倍，城鎮(zhèn)化率由11.5%增長到20.7%。10縣（區(qū)）共有銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)44家，小貸公司20家，金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)110個(gè)，從業(yè)人員2890人，金融空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)3個(gè)，2010年金融機(jī)構(gòu)存、貸款余額為520.35億元和286.34億元，比2001年分別增長5.6倍和3.1倍。幾年來，昭通片區(qū)經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展取得了可喜的成績，但貧困人口多，底子薄，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的現(xiàn)狀突出，片區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展仍然緩慢，困難重重，農(nóng)業(yè)、工業(yè)等仍停留在傳統(tǒng)的自然半自然狀態(tài)，產(chǎn)業(yè)化程度低，城鎮(zhèn)化水平不高，自我發(fā)展和抵御自然災(zāi)害的能力弱，增收步伐緩慢，可持續(xù)發(fā)展面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)。

二、烏蒙昭通片區(qū)的金融扶貧工作現(xiàn)狀

在新一輪西部大開發(fā)戰(zhàn)略中，國家把包括昭通在內(nèi)的烏蒙山片區(qū)列入新一輪扶貧開發(fā)的重點(diǎn)區(qū)域之一，加之云南省加快建設(shè)面向西南開放重要橋頭堡的規(guī)劃為昭通提供了改革創(chuàng)新的新機(jī)遇，烏蒙昭通片區(qū)的金融扶貧工作也得到積極推進(jìn)。一是成功推出農(nóng)村農(nóng)戶小額信用貸款“公司+農(nóng)戶”的組合貸款模式，積極開辦了適合貧困區(qū)需求的巾幗創(chuàng)業(yè)貸款、返鄉(xiāng)農(nóng)民工貸款、小額農(nóng)戶構(gòu)建房貸款、農(nóng)業(yè)科技貸款、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化農(nóng)頭企業(yè)貸款，從資金供給層面上滿足扶貧開發(fā)的需要。二是推廣金融扶貧服務(wù)新方式。如：建立惠農(nóng)支付服務(wù)點(diǎn)，緩解貧困片區(qū)群眾的金融服務(wù)需求及金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展瓶頸。農(nóng)行、農(nóng)信社在抵押足值的情況下，讓有信譽(yù)能力的貸款人辦理生產(chǎn)經(jīng)營貸款，最高可突破100萬元，貸款人可在核定的授信額度內(nèi)循環(huán)使用。舉辦了小微企業(yè)融資超市“無縫”對接活動(dòng)，促進(jìn)轄內(nèi)9家金融機(jī)構(gòu)與28家小微企業(yè)現(xiàn)場簽約，融資額達(dá)2.04億元。推出“補(bǔ)1獎(jiǎng)2貸3”政策（即根據(jù)貧困戶發(fā)展需求，先由地方政府補(bǔ)助資金，發(fā)展情況較好的政府再以獎(jiǎng)代補(bǔ)給予支持，如還存在資金缺口就由銀行提供貸款支持，地方財(cái)政給予貼息），成功將“農(nóng)戶、金融、財(cái)政”三方資金聚集，調(diào)動(dòng)了各方參與扶貧建設(shè)的積極性。三是推動(dòng)信用體系建設(shè)工作。目前已為貧困地區(qū)80多萬農(nóng)戶建立了信用檔案，向50多萬農(nóng)戶頒發(fā)了信用證，評定信用農(nóng)戶近32萬戶，建立了454個(gè)信用組和60個(gè)信用村鎮(zhèn)，進(jìn)一步提高了農(nóng)村貧困人口貸款的可獲性。四是推出扶貧互助資金試點(diǎn)工作。轄內(nèi)永善縣務(wù)基鄉(xiāng)組建扶貧互助社，在互助資金發(fā)放過程中，逐步探索出“一戶擔(dān)保，一戶貸”擔(dān)保模式，即以2戶聯(lián)保的方式進(jìn)行放貸，一戶農(nóng)戶提出貸款，提供財(cái)產(chǎn)抵押證明，另一戶農(nóng)戶為其擔(dān)保，從而降低金融機(jī)構(gòu)面對千家萬戶的市場交易成本，架起大銀行與小農(nóng)戶的信用橋梁。

但金融扶貧工作中也還存在諸多問題。一是金融支持扶貧工作缺乏與《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011～2020年）》配套的長遠(yuǎn)規(guī)劃。目前，各金融機(jī)構(gòu)的扶貧措施還比較分散、步調(diào)不一、進(jìn)度不同，未統(tǒng)一制定長遠(yuǎn)的扶貧規(guī)劃。從調(diào)查了解看目前的金融扶貧工作只是改善貧困群體最起碼的生活生存問題，而解決貧困群體的發(fā)展及小康建設(shè)問題仍需要更多有關(guān)金融領(lǐng)域的制度安排和政策設(shè)計(jì)。二是金融機(jī)構(gòu)扶貧開發(fā)存在局限。一方面貧困地區(qū)金融機(jī)構(gòu)在體制改革中，紛紛從貧困縣市撤并，目前昭通轄內(nèi)納入扶貧開發(fā)規(guī)劃的10縣區(qū)中就有7個(gè)縣沒有工行，5個(gè)縣沒有建行和農(nóng)發(fā)行，9個(gè)縣沒有中行，一定程度上弱化了金融服務(wù)；另一方面受上級行信貸規(guī)模的控制，有限的承貸能力難以滿足眾多貧困農(nóng)村中小企業(yè)和貧困戶的資金需求。再者扶貧貼息貸款金額小、時(shí)間短、涉及面廣、貸款農(nóng)戶居住分散，金融機(jī)構(gòu)在辦理過程中需投入大量人力、財(cái)力和物力，缺少相應(yīng)的擔(dān)保機(jī)制，扶貧貼息貸款缺乏可持續(xù)扶貧的活力，且目前轄內(nèi)只有農(nóng)信社一家機(jī)構(gòu)開展扶貧貼息貸款業(yè)務(wù)，缺乏競爭和激勵(lì)約束機(jī)制。2011年末全市各項(xiàng)貸款余額355.6億元，扶貧貼息貸款3.83億元，僅占貸款比重的1.08%，扶貧貸款總量也遠(yuǎn)不能滿足昭通數(shù)百萬計(jì)貧困人口發(fā)展生產(chǎn)和項(xiàng)目建設(shè)的需求。三是金融生態(tài)環(huán)境和農(nóng)村信用環(huán)境脆弱。貧困片區(qū)群眾信用意識淡薄，加之金融知識、法律、法規(guī)普及力度不夠，金融債權(quán)維護(hù)難，逃廢銀行債務(wù)情況時(shí)有發(fā)生，加之信用中介體系建設(shè)不完善，信用擔(dān)保機(jī)制不健全，資本金不足，沒有有效發(fā)揮擔(dān)保作用。四是貧困地區(qū)金融網(wǎng)絡(luò)建設(shè)滯后，支付結(jié)算工具單一，服務(wù)效率不高。貧困片區(qū)仍以支票、電子匯兌和個(gè)人賬戶轉(zhuǎn)賬結(jié)算為主，商業(yè)票據(jù)、網(wǎng)上銀行結(jié)算等未開通使用。自動(dòng)存取款機(jī)、POS刷卡機(jī)等產(chǎn)品農(nóng)村推廣使用較難，銀行卡業(yè)務(wù)發(fā)展較慢。有關(guān)投資理財(cái)、政策法規(guī)咨詢、市場經(jīng)濟(jì)信息提供等服務(wù)少，此類相關(guān)業(yè)務(wù)在片區(qū)開展明顯滯后。

三、深化金融扶貧工作的思考

（一）探索建立可持續(xù)的金融扶貧機(jī)制，科學(xué)編制金融幫扶長遠(yuǎn)規(guī)劃

金融機(jī)構(gòu)應(yīng)制定符合《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》的金融支持扶貧工作相關(guān)配套政策措施和實(shí)施細(xì)則。同時(shí)加強(qiáng)與“十二五”國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的政策銜接，探索出一套適合片區(qū)長遠(yuǎn)發(fā)展的扶貧開發(fā)新模式，抓緊制定片區(qū)優(yōu)惠信貸政策，構(gòu)建多元化金融扶貧供給體系，要把支持扶貧開發(fā)與加快金融自身發(fā)展結(jié)合起來，通過扶貧開發(fā)和金融區(qū)域發(fā)展互促共進(jìn)、相得益彰，最大限度地提高金融支持扶貧開發(fā)的效果。

（二）不斷深化片區(qū)金融服務(wù)發(fā)展的能力，夯實(shí)農(nóng)村金融服務(wù)基礎(chǔ)

片區(qū)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，練好內(nèi)功，提升資本資產(chǎn)質(zhì)量，努力提高經(jīng)營管理水平和服務(wù)能力。要完善片區(qū)金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)布局，盡快實(shí)現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)的金融服務(wù)全覆蓋；要鼓勵(lì)各類金融機(jī)構(gòu)來片區(qū)設(shè)立機(jī)構(gòu)，大力發(fā)展村鎮(zhèn)銀行，積極推動(dòng)農(nóng)村資金互助社試點(diǎn)，完善片區(qū)新型農(nóng)村金融體系；要加強(qiáng)支付結(jié)算環(huán)境建設(shè)，加大對農(nóng)村地區(qū)POS機(jī)、ATM機(jī)具的布放力度，擴(kuò)大銀行卡在農(nóng)村的使用范圍，積極推廣網(wǎng)上銀行、手機(jī)支付等新型電子支付方式在片區(qū)的應(yīng)用，提高資金匯劃速度和資金周轉(zhuǎn)效率；要加快片區(qū)信用擔(dān)保體系建設(shè)，各金融機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，進(jìn)一步擴(kuò)大貸款擔(dān)保抵押的財(cái)產(chǎn)范圍，探索發(fā)展林權(quán)使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、大型農(nóng)用設(shè)備等擔(dān)保方式，切實(shí)解決貧困片區(qū)融資抵押難的瓶頸；要重視和鼓勵(lì)片區(qū)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)設(shè)立基層服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和小額扶貧保險(xiǎn)，增加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼范圍，建立小額保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼扶貧機(jī)制。同時(shí)，要發(fā)揮惠農(nóng)支付服務(wù)點(diǎn)貼近農(nóng)戶的優(yōu)勢，將惠農(nóng)支付服務(wù)點(diǎn)作為非現(xiàn)金支付結(jié)算知識宣傳、反假知識宣傳和農(nóng)村信用體系建設(shè)陣地，不斷拓展助農(nóng)惠農(nóng)功能。

（三）建立金融扶貧的正向激勵(lì)機(jī)制

應(yīng)鼓勵(lì)和支持片區(qū)法人金融機(jī)構(gòu)將新增可貸資金留在當(dāng)?shù)厥褂茫酱偕孓r(nóng)貸款稅收優(yōu)惠、定向費(fèi)用補(bǔ)貼、增量獎(jiǎng)勵(lì)等政策的落實(shí)。鼓勵(lì)片區(qū)金融機(jī)構(gòu)增加投放當(dāng)?shù)氐男刨J比例，引導(dǎo)更多信貸資金和社會(huì)資金投向貧困片區(qū)。要降低門檻，提高貼息貸款額度和使用范圍，真正讓貧困農(nóng)戶都能享受到國家扶貧政策的優(yōu)惠。同時(shí)金融管理部門要加強(qiáng)對片區(qū)金融機(jī)構(gòu)支持和落實(shí)扶貧政策的情況監(jiān)督，做好綜合評價(jià)，并納入人民銀行對金融機(jī)構(gòu)的“兩管理、兩綜合”考評。

（四）搶抓機(jī)遇、突出重點(diǎn)、著力加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，抓好強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)民生保障工程

金融管理部門應(yīng)認(rèn)真落實(shí)扶貧、“三農(nóng)”和中小企業(yè)等領(lǐng)域的金融政策，指導(dǎo)和鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)切實(shí)增加對片區(qū)經(jīng)濟(jì)的信貸投入，加強(qiáng)“窗口指導(dǎo)”，把金融宏觀調(diào)控與支持貧困片區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有機(jī)結(jié)合。要突出支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，著力引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加大對貧困片區(qū)“三農(nóng)”、農(nóng)田水利、小微企業(yè)、工業(yè)園區(qū)以及下崗失業(yè)人員小額擔(dān)保貸款、保障性安居工程、助學(xué)貸款等民生領(lǐng)域的信貸投入。要參與扶貧貸款的運(yùn)作管理，通過綜合運(yùn)用再貸款、優(yōu)惠利率等多種手段，引導(dǎo)支持金融機(jī)構(gòu)加大對片區(qū)白鶴灘、溪洛渡水電站、鐵路公路建設(shè)、農(nóng)村電網(wǎng)改造等大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的信貸支持。同時(shí)，要支持片區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展，以產(chǎn)業(yè)扶貧為導(dǎo)向，培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，扶持龍頭企業(yè)，努力為片區(qū)提供適合需求信貸產(chǎn)品和服務(wù)。