基于低碳經濟視角的流轉稅制度改進

梁紅梅 張飛

【摘 要】 低碳經濟是兼顧經濟穩定增長的同時實現溫室氣體排放的低增長或負增長的經濟模式，稅收制度應適應低碳經濟的發展要求。在目前我國開征碳稅面臨諸多問題的前提下，改進現行流轉稅制度成為當前發展低碳經濟的重要政策選擇。文章通過分析現行流轉稅各稅種在發展低碳經濟中存在的制度缺陷，提出了促進低碳經濟發展的流轉稅制度改進建議。

【關鍵詞】 低碳經濟； 流轉稅； 稅收

低碳經濟是兼顧經濟穩定增長的同時實現溫室氣體排放的低增長或負增長的經濟模式。在全球氣候變暖、生態環境惡化的今天，發展低碳經濟成為解決經濟發展與環境之間矛盾的有效手段。目前我國處于工業化和城市化的快速發展階段，面臨巨大的資源需求和環境壓力，更需要大力發展低碳經濟。由于開征新稅種面臨諸多問題，改進現行流轉稅制度以促進低碳經濟發展則可能是比較可行的方案。

一、稅收是矯正環境外部效應的重要手段

發展低碳經濟需要矯正環境的外部效應。在環境領域存在市場失靈，會引發外部效應問題。外部效應是指私人邊際成本與社會邊際成本或私人邊際效益與社會邊際效益的背離。當私人邊際成本與社會邊際成本不一致時，就會產生負外部效應；當私人邊際收益與社會邊際收益不一致時，就會產生正外部效應。環境問題的外部效應包括環境污染引發的負外部效應和環境保護產生的正外部效應。

（一）稅收可以矯正環境污染引發的負外部效應

高能耗高污染企業在生產過程中耗費大量的能源，排放大量的二氧化碳和其他污染物，這些污染物損害了人的健康，引發環境污染的負外部效應。由于存在這種負外部效應，社會邊際成本（MSC）不僅包括該產品生產者的私人邊際成本（MPC），還包括受到污染不利影響的旁觀者的成本（MEC），生產此類產品的社會邊際成本（MSC）就大于生產者的私人邊際成本（MPC），社會邊際成本曲線（（MSC）在供給曲線（MPC）之上。假設此時社會邊際收益（MSB）等于私人邊際收益（MPB），從整個社會角度看，社會邊際收益曲線（MSB）與社會邊際成本曲線（MSC）的交點處才是最優產量（Q'）。如圖1所示，負外部效應將導致市場生產的產量（Q）大于社會最優產量（Q'）。英國經濟學家庇古在《福利經濟學》中曾提出，對造成負外部效應的企業應征收調節環境污染行為的“庇古稅”，即對具有負外部效應的產品征收相當于其外部邊際成本數量的稅收，使私人邊際成本提高到與社會邊際成本相一致的水平。因此，征稅會迫使廠商提高產品的價格，而價格的提高必然會使需求量減少進而導致供給量即生產量減少，從而達到節能減排，促進低碳經濟發展的目的。

（二）稅收可以支持環境保護產生的正外部效應

低碳技術、節能減排技術的研發會產生環境保護的正外部效應。由于這些新技術研發的利益是私人的，產品附加價值高，企業可以高價格的形式獲得大部分利益。但是在這種私人利益之外產生了正外部效應，即創造了其他人可以利用的技術，而且對改善人類的生活環境有利，這就使社會邊際收益（MSB）大于私人邊際收益（MPB）。在這種情況下，以私人邊際收益為基礎的需求曲線不能反映社會邊際收益，社會邊際收益曲線（MSB）將在私人邊際收益曲線（MPB）之上，在社會邊際收益曲線（MSB）和社會邊際成本曲線（MSC）的交點處將產生社會最優產量（Q'）。如圖2所示，正外部效應使市場生產的產量（Q）小于社會最優產量（Q'）。此時，政府就可以通過稅收優惠降低技術研發企業的稅負，使技術產品的私人邊際收益與其所產生的社會邊際收益對等，以此鼓勵低碳、節能減排技術的研發，促進低碳經濟的發展。

二、現階段碳稅的缺失使改進流轉稅制度成為當前發展低碳經濟的重要政策選擇

發展低碳經濟的核心是減少溫室氣體的排放，而抑制溫室氣體排放的直接手段是征收碳稅。碳稅是以減少二氧化碳排放為目的，對煤炭、天然氣、汽油和柴油等化石燃料按照其碳含量或碳排放量征收的一種稅，但現階段開征碳稅還面臨諸多問題。由于二氧化碳是因消耗化石燃料而產生的，碳稅的征稅對象將最終落到煤炭、天然氣、成品油等化石燃料上，這與資源稅、成品油消費稅等存在一定的制度交叉，因此通過設置獨立的碳稅還是通過改革現行資源稅、成品油消費稅來實現碳減排存在爭議。同時，在分稅制財政體制下，新設稅種如何劃分將涉及中央與地方之間的利益分配關系，在中央與地方間利益分配關系不能得到協調前，開征碳稅就會受到來自地方政府的阻力。現階段我國的資源價格形成機制還未完善，在政府對資源定價進行行政干預的前提下，可能會導致化石能源的價格并不能受其影響，這將不利于碳稅發揮其激勵和約束作用。碳稅的開征還面臨經濟和社會方面的問題，例如開征碳稅會抑制經濟增長，加劇區域發展的不協調，影響公民的福利水平等。因此，現階段較現實的選擇是通過改進流轉稅制度促進低碳經濟發展。

在現行稅制體系中，流轉稅占據重要地位。流轉稅包括增值稅、消費稅、營業稅、關稅等稅種，是一種間接稅，具有易于轉嫁的特點，其稅負由最終消費者承擔，而納稅人的稅后收益通常不受影響或影響較小。因此可以利用流轉稅的這一特性，降低低碳企業稅負。降低稅負可以增加企業的投資動力和能力，促進企業有選擇地自我積累從而實現產業結構的增量調整，使國民經濟中低碳企業的比重不斷增加。同時，稅負的降低又會使低碳企業的利潤率相對提高，吸引其他企業資源流入，從而實現產業結構的存量調整和優化，促進國民經濟結構的改變，進而推動低碳經濟發展。

三、從低碳視角分析我國現行流轉稅存在的制度缺陷

（一）增值稅對低碳經濟的導向作用不明顯

增值稅作為流轉稅的第一稅種，其制度設計對低碳經濟具有一定的導向作用?；诖朔N認識，現行增值稅已進行了相關稅收優惠，如對以垃圾為燃料生產的電力或者熱力（包括利用垃圾發酵產生的沼氣生產銷售的電力或熱力）實行增值稅全額即征即退，對燃煤發電廠及各類工業企業產生的煙氣、高硫天然氣進行脫硫生產的副產品和利用風力生產的電力等自產貨物以及作為節能低碳建筑原材料的部分新型墻體材料產品實行增值稅即征即退50%，對委托自來水廠（公司）隨水費收取的污水處理費免征增值稅，對部分大型水電企業實行增值稅退稅。

但增值稅對低碳經濟的導向作用仍不明顯：1.增值稅的抵扣范圍有限，對低碳經濟發展不利。2009年的增值稅轉型，允許將購置的物質資料的價值和用于生產、經營的固定資產價值中所含的稅款在購置當期進行一次性扣除。但是作為低碳經濟重要組成部分的低碳技術主要來源于研發機構，而研發機構大多不屬于增值稅的一般納稅人，其因購買設備而發生的進項稅額無法從銷項稅額中抵扣，這樣將削弱研發機構研發低碳技術的積極性。2.稅收優惠范圍過小?，F行增值稅在支持范圍上與《節約能源法》、《可再生能源法》和《清潔生產法》等相關法律法規的要求還有一定差距，享受優惠的只是很少一部分產品，許多利于低碳經濟發展的資源和產品未包含在內。稅收優惠政策在新能源方面表現得也不明顯。例如對政府鼓勵發展的太陽能、生物能、地熱能、核能等新能源以及低碳環保技術設備的引進和推廣缺乏有效的增值稅優惠政策。

（二）消費稅對碳排放的控制調節機制還未建立

消費稅是對特定的消費品和消費行為征收的一種稅。消費稅的課稅范圍、稅率水平等體現了一定的低碳導向。如對成品油生產企業在生產成品油過程中作為燃料、動力和原料消耗的自產成品油，用外購和委托加工回收的已稅汽油生產的乙醇汽油，利用廢棄動植物油脂生產的純生物柴油，免征消費稅；將鞭炮、焰火、成品油、摩托車、小汽車等納入了消費稅征收范圍，限制了這些產品的消費；調整汽車的消費稅稅目稅率，體現“大排量多負稅、小排量少負稅”的征稅原則。但消費稅的征稅范圍過窄，僅限于五大類十四個稅目的消費品，其中與環境有關的僅有八種。一些污染環境、能耗大的消費品，如電池、氟利昂、化肥、一次性產品（簡易相機、剃刀、飲料容器、塑料袋）、煤炭、火電等沒有納入征稅范圍。因而消費稅對碳排放的控制調節機制還未建立。

（三）營業稅對具有低碳概念的新興行業支持力度不夠

營業稅在促進低碳經濟發展方面主要體現在對節能服務業的稅收優惠。在營業稅現已出臺的政策中明確指出要鼓勵企業運用合同能源管理機制，加大節能減排技術改造工作力度，對符合條件的節能服務公司實施合同能源管理項目，取得的營業稅應稅收入，暫免征收營業稅。這在一定程度上鼓勵了新興的節能服務業的發展，但是“暫免征營業稅”的規定不能使企業形成對未來的預期，扶持力度仍有待提高。營業稅的稅收優惠中還對單位和個人（包括外商投資企業、外商投資設立的研究開發中心、外國企業和外籍個人）從事技術轉讓、技術開發業務和與之相關的技術咨詢、技術服務業務取得的收入免征營業稅。這些措施雖然在一定程度上促進了低碳經濟的發展，但支持力度仍然不夠。

（四）綠色關稅保護壁壘尚未形成

我國目前與環境有關的關稅政策主要分為兩方面：一方面是提高稅率限制某些產品的出口。20世紀90年代開始對部分資源性產品征收出口關稅，主要目的是限制出口，保護資源。從2006年11月1日起，對110項商品加征出口關稅，其中煤炭、焦炭、原油等能源類產品稅率為5%。另一方面是降低稅率，鼓勵某些產品的進口，2006年11月1日起，將7項有利于技術創新和制造節能產品所需的關鍵設備和零部件的稅率降低為0～3%；煤炭、成品油、氧化鋁等26項資源類產品的稅率由3%～6%降低為0～3%；2007年，國家又對多項商品實行進口低稅率，主要是煤炭、石料、成品油、石焦油、天然軟木等資源能源產品。但目前的關稅并沒有起到環保的作用，提高出口稅率與降低進口稅率的目的不是出于保護環境而是出于對資源的需求和保護本國資源的需要，而且關稅中缺乏對危害生態環境的進口限制、對引進環保技術的稅收優惠和對清潔產品的出口鼓勵。因此綠色關稅保護壁壘尚未形成。

四、完善流轉稅制度，促進低碳經濟發展

（一）擴大增值稅的轉型范圍，鼓勵第三產業快速發展

2009年1月1日起，我國改生產型增值稅為消費型增值稅，但其實施范圍仍局限在工業范圍內，其他產業特別是第三產業則惠及不多。從長遠看，我國要實現經濟轉型及推動低碳經濟發展，第三產業應是發展的重點。第三產業有容納就業人數多、消費傾向比較高、污染和能耗相對低等優勢，同時，發達國家的經驗也體現了第三產業占主導的經濟結構對于經濟長遠健康發展更為有利，因此需要擴大增值稅的轉型范圍。目前，我國正開展營業稅改征增值稅試點，試點地區先在交通運輸業、部分現代服務業等生產性服務業開展，再逐步推廣至其他行業。這次改革擴大了增值稅的征稅范圍，將增值稅的轉型范圍擴大到第三產業，有利于實現完全的消費型增值稅。隨著試點范圍的不斷推廣，將會更有力地推動低碳經濟發展。

（二）完善稅收優惠政策，加大稅收導向作用

增值稅方面，擴大稅收優惠范圍：第一，制定低碳產品認證標準，從法律層面對低碳產品的開發進行鼓勵和引導，對于符合標準的低碳產品進行稅收減免。對于節能效果顯著且因價格因素制約其推廣的低碳產品，實行增值稅即征即退或先征后退政策。第二，參考國務院發布的節能產品目錄對相關節能產品給予不同程度的稅收優惠，對于高效節能的產品可以免征增值稅，一般節能產品減征增值稅。第三，將利用太陽能、生物能、地熱能、核能等新能源進行生產的電力產品納入增值稅優惠范圍。第四，參照我國2009年頒布的《關于研發機構設備采購稅收政策的通知》，對低碳技術研發機構進口的有關低碳技術研究開發的設備免征進口增值稅，采購的國產設備退還其所繳納的增值稅。

營業稅方面，加大稅收優惠力度：第一，將節能服務行業“暫免征收營業稅”的政策修改為固定期限（例如5年）的免征營業稅。第二，繼續推行營業稅對技術轉讓、技術開發以及與之相關的技術咨詢、技術服務業務的稅收優惠，特別是對從事節能減排和新能源技術轉讓、技術開發等業務減征或免征營業稅。第三，對具有低碳概念的新興行業免征或減征營業稅，以鼓勵低碳行業的發展。第四，對建筑業中環保住宅技術及裝修過程中低碳裝飾品的使用給予一定的營業稅優惠，促進建筑業的低碳發展。

（三）改革消費稅，強化其調節作用

一方面，擴大消費稅的征稅范圍。第一，從環境評價和能源效能的角度，將一些無法回收利用、污染嚴重的產品（如汞鎘電池、電子產品、一次性產品）以及能源消耗大的家電和對臭氧層造成破壞的氟利昂產品納入消費稅的征稅范圍。第二，將碳排放量高，具有負外部效應的行業納入消費稅的征稅范圍。煤炭是我國的主要發電能源，也是二氧化碳的主要排放源，因此，可考慮將工業用煤炭、火電等納入消費稅的征稅范圍。

另一方面，調整現行消費稅稅率。根據經濟發展和人民生活水平提高情況的變化，對不同的產品根據其對環境的友好程度分別設定差別稅率。第一，對品質較高的汽油、柴油適用低稅率，對含鉛、苯、硫、磷、烯炔等成分高的汽油、柴油適用高稅率。第二，對排氣量相同的汽車視其是否安裝尾氣凈化裝置實行區別對待，分別設置不同稅率。第三，在現有對摩托車的稅率分兩個檔次的基礎上，按排氣量大小由高到低劃分多個檔次，分別適用不同的稅率。

（四）完善關稅制度，建立綠色關稅保護壁壘

第一，嚴格限制可能對我國生態環境造成重大危害產品的進口，大幅度提高這些產品的進口關稅。對環保產品按產品技術標準實行有差別的關稅待遇，將不符合標準的外國產品擋在關境之外。第二，對進口的國內目前不能生產的污染治理設備、環境監測和研究儀器以及環境無害化技術產品等減征進口關稅。特別是對有利于低碳經濟發展的資源、產品和技術設備的進口給予相應的關稅優惠政策。第三，提高高能耗、高污染、資源型產品的出口稅率，同時降低高附加值的技術密集型產品和環保設施及材料的出口稅率，改善我國的產品出口結構。通過以上改進不僅可以限制國內稀缺資源的大量外流，還可以有效地防止發達國家對我國進行“污染轉嫁”，建立起綠色關稅保護壁壘，為我國低碳經濟的發展提供關稅上的支持。

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