“烽火外交”與“活路外交”比較分析

楊卓娟

摘要：陳水扁的“烽火外交”是激進“臺獨”的翻版，曾一度嚴重危及臺海和平，影響該地區各方利益，陳水扁成為國際社會麻煩制造者。而馬英九在堅持“九二共識”的前提下，走靈活務實的“活路外交”路線，使多方都成為贏家，臺灣的所謂“國際空間”得到了有效拓展。“烽火外交”與“活路外交”既有相似點亦有不同點，通過比較分析，堅持“九二共識”才是臺灣拓展國際空間和發展對外關系的最佳活路。

關鍵詞：“烽火外交”；“活路外交”；臺灣“對外關系”

中圖分類號：D675.8文獻標識馬：A文章編號：1008-6269(2012)02-0036-042000年，臺灣發生政黨輪替，民進黨首次登上了執政舞臺，受民進黨“臺獨”黨綱以及陳水扁個人因素的影響，在陳水扁執政的8年期間，其對外政策一步步偏離“務實外交”路線，走上激進的“烽火外交”。2008年，代表國民黨的馬英九贏得大選，在“外交”上采取靈活務實的“活路外交”，為臺灣贏取國際空間創造了更多機會。兩者相比較，建立在“九二共識”基礎上的“活路外交”才是臺灣對外關系走出去的最佳活路。

一、陳水扁“烽火外交”

“烽火外交”是時任臺灣當局“國安會”秘書長邱義仁于2002年7月18日在臺“外交部駐外館長返國述職講習”的座談上首次提出的。他當時指出，“扁政府”的“外交”戰略布局與政黨輪替前的“舊政府”時代的思考模式要有很大的分別：在國際社會集中火力，全力出擊，爭取“外交”的突破，讓中國大陸忙于應付，無暇他顧。2002年8月20日，游錫堃在“行政院會”中亦表示，面對中共，“中華民國”必須堅定走出去，作為“主權國家”的立場必須大聲講出來，“行政院各部會”更要全面動起來，共同推動多層次、多元化、多面向的全方位外交”[1]。總之，所謂“烽火外交”就是要采取“攻擊性外交策略”，進行“外交突圍”，使“外交”戰場處處烽火連天，不作“外交孤島，苦守‘中華民國的世界，而必須走出去，作‘世界的中華民國”[2]，有“外交”才有國際地位，推動臺灣問題國際化，不顧一切地去撼動“一個中國框架”，為“臺獨”贏取國際空間。

（一）“烽火外交”的主要表現

總的來看，“烽火外交”指的是陳水扁為了落實“臺獨”理念，擴大“臺獨”的國際空間所采取的冒進、激進、挑釁大陸的“外交”路線，主要表現有以下幾個方面。

第一，在國際間強化主權論述和臺灣主體意識，否認“九二共識”，散播“臺獨”言論，將兩岸定位為“一邊一國”。陳水扁、呂秀蓮等人利用出訪他國的機會宣稱“臺灣是主權獨立的國家”，并多次刻意選擇在國際場合發表分裂國家的“臺獨”言論，企圖塑造臺灣是“主權獨立國家”的國際形象。

第二，推動“為臺灣正名”，大搞“去中國化”活動。去除臺灣駐外機構帶有“中國”、“中華”象征的圖案、徽章、標志，要在“護照”上加注“臺灣”字樣，將臺駐外機構名稱由原來的“臺北經濟文化代表處”逐步改為“臺灣代表處”等。臺灣當局直言不諱地表示，目的就是要去除臺灣的“中國印記”，要使臺灣與中國徹底“劃清界限”。

第三，推動臺灣加入只有獨立主權國家才有資格加入的國際組織，如聯合國、世界衛生組織等一些專業性、功能性的政府間國際組織。為加入聯合國，臺灣除洽請“邦交國”在各種國際場合聲援外，亦透過協助非政府組織參與聯合國周邊活動來強化臺灣與聯合國的關聯性，積極開拓國際生存空間。在各種加入聯合國活動的提案被否認后，陳水扁不僅不知悔改，更于2007年首次推動以“臺灣的名義”加入聯合國和WHO，并直接向世衛組織提出申請案。

第四，同大陸爭奪“邦交國”，展開“外交”攻防，在“邦交國”建立“邦交預警”及“搶救邦交”機制。將“外交人員”的任用標準之一定為是否具有旺盛的斗志[3]。視大陸的崛起為臺灣對外工作的最嚴厲挑戰，并將國際社會對臺灣的孤立與“邦交國的斷交”視為被大陸打壓所造成。

第五，宣揚及有意凸顯大陸武力威脅的嚴重性，以圖在國際社會“博取”同情與支持，在島內營造悲情。2003年朝鮮發射飛彈，東北亞情勢緊張，臺灣利用此機會來凸顯亞太安全的重要性及迫切性，在臺海地區宣揚緊張氣氛，呼吁世界正視大陸對臺的武力威脅，宣稱臺灣正面臨世界上最驚人傳統彈道飛彈的威脅，同時發送50余萬封電子郵件給各國政府及議會，并在島內舉辦“‘愛和平反飛彈全民團結大會”，企圖獲得國際社會的正視與聲援。

最后，強化“外交國防”聯系機制，將“國防與外交視為國家安全一體兩面，希望透過首長聯席會報及人員交流等方式，強化國防政策與外交政策的協調聯系” [4]。

（二）“烽火外交”實施策略

陳水扁的“烽火外交”，四處點火，以攻為守，企圖使大陸疲于應付，將臺灣問題國際化，為“臺獨”營造國際空間，其具體實施策略有以下幾個方面。

第一，強化國際安全合作，尤其是加強臺美日三邊安全合作。根據陳水扁時期首任“外交部長”田弘茂的說法，臺灣“外交”的首要目標是維護“國家安全”，為此必須維系臺海權力平衡，提升臺美、臺日關系，發展地區安全對話，參加具有“一軌”性質的東盟區域論壇和“二軌”性質的亞太安全合作理事會活動[5]。

第二，透過雙邊高層互訪、國際合作及人道援助等方式強化與“邦交國”關系，以期“邦交國”能在各項國際場合支持臺灣參與國際組織，能就推動臺灣參與聯合國及世衛組織進行提案、連署及發言。

第三，將臺海問題國際化。一方面透過國際媒體向外宣稱“臺灣主權獨立、絕非隸屬任何一國”[3]；另一方面透過各種管道向國際社會宣稱兩岸“外交”形勢的消長不僅將嚴重影響臺海均勢，危及“臺灣國家”安全與生存空間，更與各主要國家的區域利益乃至國際社會的共同利益息息相關[6]，藉以通過宣揚大陸的威脅引起國際社會的同情、介入與支持。

第四，宣揚臺灣經驗，認為民主自由及經濟共榮不僅是臺灣經驗的基本精神，也是普世價值，將臺灣經驗視為臺灣與國際社會接軌的重要資產。這主要包括兩方面：一方面，通過加強與民主國家的交往和強化非政府組織事務來擴大“民主外交”，將其作為反抗大陸的最有力憑借和爭取國際支持的重要籌碼，希望將認同臺灣、支持臺灣民主發展的力量轉化為支持臺灣對外關系發展的力量；另一方面，拓展全球伙伴關系，發掘臺灣特有優勢，形塑“外交空間”，利用臺灣擁有的數字機會、多元文化、醫療衛生及環保科技等強項，發展臺灣與各國合作模式，將臺灣納入全球視野架構，建構“地球村時代全方位合作伙伴關系”。

第五，加強推動“經貿外交”。對于大國及非“邦交國”，通過增進實質利益增加聯系，深化美日關系，加強與東南亞國家、澳大利亞、新西蘭、印度、中東及歐盟的互動。對于一些小國，以經貿實力為支撐，通過經濟援助換取其對臺灣的“外交”承認。另外，深化參與國際經貿組織，透過援建成果擦亮招牌，打響臺灣名號。

第六，實踐“全民外交”，將民間力量和“文化外交”作為提升臺灣國際能見度和發展對外關系的重要推手，主要包括：將臺灣多元文化及文藝團隊作為推動“文化外交”的最佳資產；培訓民間專業人才，協助非政府組織及民間社團與國際接軌；加強政府與民間及政府各部門間資源整合，掌握國際有利時機適時集中資源主動出擊，發揮“以小搏大”的精神；運用政治、軍事、經濟及社會等各層面資源來實現優勢互補，推動“多元外交”，拓展臺灣國際空間[6]。

第七，實施“過境外交”、“元首外交”，利用出訪“邦交國”之便，過境大國，并發表挑釁演說，以提升臺灣的影響力，取得所謂的“外交突破”。

二、馬英九的“活路外交”

陳水扁的“烽火外交”引起中國大陸的強烈反應，并在大陸實力的提升下使得臺灣對外空間受到壓縮，國際處境艱困。馬英九上臺后，倘若仍然選擇以改變政治現狀作為“外交”的主戰場，不僅缺乏相應的綜合實力及國際支持，也會造成兩岸不必要的緊張與沖撞，因而馬英九執政當局認為：“只有暫時擱置政治面的爭議，運用彈性思維，采取‘尊嚴、自主、務實、靈活的作法，以‘對內增加實力、對外減少虛耗為原則，開拓更廣闊的發展空間，以全球第21大經濟體身份及民主活力發揮國際影響力，以創新思維因勢利導，將中國大陸威脅極小化、我方利益極大化，才能累積外交籌碼，有效拓展國際空間”[7]，臺灣的對外關系才能走出一條活路。

（一）“活路外交”主要內容

2008年9月，臺灣“外交部長”歐鴻煉在臺“立法院”做“外交業務報告”時指出：“活路外交”就是要在“外交”上采取“尊嚴、自主、務實、靈活”的作法，為“中華民國”對外關系找到一條新出路，確保“國家”最大利益。其中，營造良好的外在環境以配合臺灣政治、經濟、軍事、民生、社會、文化等領域的發展是最主要任務；“以臺灣為主、對人民有利”是最高指導原則；“改善兩岸關系，建立互信，在雙邊關系及國際組織的參與方面擱置爭議，追求互利”是成功要件[7]。

在此理念指導下，歐鴻煉指出“活路外交”包含兩個方面：“外交休兵”與“積極外交”。“外交休兵”系指兩岸停止“外交惡斗”，目的在于追求兩岸和平繁榮，在國際社會共創雙贏。“外交休兵”是“活路外交”的基礎，強調和解，透過“外交休兵”，臺灣低調行事，避免與大陸出現沖撞或爭論。“積極外交”系指“外交”回歸專業，集中資源加強與“邦交國”的關系，提升與區域重要國家的交往層級，積極融入亞太區域經濟體系，擴大參與專業性、功能性國際組織，營造有利臺灣發展經貿的國際環境，以及結合民間力量推動與各國公民社會之交流互動[7]。

（二）“活路外交”實施策略

改善兩岸關系，在國際社會扮演“和平締造者”角色，營造良好的外部環境以配合臺灣在政治、經濟、軍事、民生、社會、文化等領域的發展，并藉以達成拓展國際空間以及為經濟拓展出新路是“活路外交”的核心，實施策略有以下幾個方面。

第一，堅持“九二共識”，積極推動改善兩岸關系，將兩岸和解延伸至“外交領域”。在兼顧尊嚴的前提下，從共同利益出發，尋求彼此在國際空間上可以雙贏的平衡點，停止與中國大陸從事惡性競爭，不進行無謂的對抗和沖突。低調行事，避免與大陸出現沖撞或爭論，如馬英九多次過境美國，均以簡單、低調、無意外的原則處理，以實際行動建立“沒有意外”的互動模式。

第二，強化與“邦交國”關系。臺灣的23個所謂“邦交國”，除梵蒂岡外，主要集中在中南美洲、非洲及南太平洋，而與“邦交國”關系一向是臺灣對外關系的重點。對于與梵蒂岡的關系，主要通過宗教、文化、邀訪及參與國際人道援助等方式拓展；對于與其它“邦交國”關系，主要通過改善當地民生、生態環境及加強雙邊合作等有利國計民生的計劃和深入民間來實現，如協助“邦交國”改善基礎設施、滅貧、改善醫療衛生、教育及農漁業技術發展等。

第三，加強并提升與無“邦交國”實質關系，這是“活路外交”非常重要的一環，重點包括“與美國建立友好信任關系，提升與東北亞各國關系，拓展與東南亞國家關系，多元延伸與歐盟關系”[8]，其中，美國、日本是重中之重。

第四，務實地尋求參與國際組織活動，爭取擴大參與范圍。對于已經參與的政府間國際組織，如世界貿易組織、世界衛生組織等，采取維護權益、積極參與、強化角色與功能。對于聯合國及其體系下的專門機構和組織，采取溫和、理性訴求，以實質參與為目標，并將世界衛生組織、世界銀行及國際貨幣基金組織等事關臺灣經濟和民生的國際組織作為優先考慮的參與目標。另外，以APEC為溝通平臺，積極融入亞太區域合作。

第五，推動“全面外交”，使臺灣在經貿、科技、文化、生態環保、民主、人道援助等領域和國際接軌。推動“全面外交”尤其注重利用臺灣的民主、文化、科技等軟實力優勢，邀集“新聞局、教育部、僑委會、文建會及交通觀光局”等來共同推動，通過鼓勵NGO在臺舉辦國際會議，與臺灣民主基金會合辦“亞洲民主人權獎”，協助設置境外“臺灣書院”、擴大國際青年、科技及教育交流等各種走出去和請進來的手段在國際社會廣交友人，提升臺灣形象，宣揚具有臺灣特色的中華文化、臺灣的民間藝術、社會風俗、價值觀，并通過舉辦“全民外交研習營”、“外交成果展”、“公眾外交嘉年華”等活動，激發全民對國際交流的興趣。

第六，加強援外品質，提升臺灣形象。通過援贈、貸款與技術協助等方式，塑造臺灣“濟弱扶貧、博愛為懷”的形象；善用具競爭優勢的科技，如信息通信、衛星遙測及地理信息系統等技術，讓援外從糧農醫療領域擴大至高科技范疇。

此外，加強對外人員培訓，注重外交專業素養，并將拓展經貿任務作為對駐外館的重要考核工作，除在維護“主權”、廣結善緣、擴大國際參與之外，“外交工作”更要全力為臺灣拓展經貿活路[9]。

三、“烽火外交”與“活路外交”比較分析

陳水扁的“烽火外交”使得臺灣內外交困，成為國際社會的麻煩制造者，而馬英九的“活路外交”以兩岸和解為出發點，在國際社會塑造了一個和平的形象，形成臺灣、大陸與國際社會三贏的局面。兩者的差異性體現在以下幾個方面。

第一，兩者理念與出發點不同。“烽火外交”選擇從世界走向大陸，國際關系優于兩岸關系的戰略選擇，延續傳統的外交思想，尋求“主權獨立”，以“獨”作為優先考慮，將改變政治現狀作為“外交”理念和出發點，視臺灣加入WTO和聯合國為“外交部”責無旁貸的職責。而“活路外交”則將改善兩岸關系置于首要地位，以“和”作為優先考慮，堅持一個中國原則的“九二共識”，選擇從大陸走向世界，以大陸為依托，優先發展臺灣經濟，以加入經濟性和非功能性的國際組織作為優先考慮，在暫時擱置兩岸主權之爭的前提下,維持臺灣現有的對外交往格局。

第二，理論不同。陳水扁用現實主義理論指導處理兩岸關系，將安全作為對外關系的核心，受意識心態影響，不遺余力推動臺灣加入聯合國，謀求擴大“臺獨”的國際生存空間，加速臺灣問題“國際化”，處處將大陸作為假想敵，人為制造“兩岸的對立和沖突”，把兩岸關系作為一種零和競爭的敵對關系。而馬英九的“活路外交”則以新自由制度主義理念從經濟的角度入手，認為安全雖然重要，但是互信合作是安全的基礎，兩岸只有通過互動逐步建立起互信才能找到合作共贏的局面。

第三，目的不同。“烽火外交”的目標是爭取新“邦交國”和加入只有主權國家才有資格加入的國際組織以凸顯臺灣是“獨立主權國家”，而“活路外交”之目的不在爭取新“邦交國”。而是“鞏固邦交，拓展友誼，參與國際，捍衛尊嚴”，即在維護相應尊嚴的前提下，為臺灣經濟發展創造和平穩定的國際與周邊環境，以實際行動積極參與國際社會活動，特別是經濟性的活動。

第四，原則不同。“烽火外交”在對外關系上毫無原則可言，一切以“主權”至上，大搞“元首外交”、“夫人外交”、“過境外交”、“金元外交”、“支票外交”等。而“活路外交”則以“尊嚴、自主、務實、靈活”為對外關系的基本原則，堅持“以臺灣為主，對人民有利”的方針。

第五，結果不同。 陳水扁的“烽火外交”，透支臺灣在國際社會的信譽，挑戰以“一個中國原則”處理臺灣問題的國際主流共識，使得兩岸陷入“外交”爭奪戰，極度惡化了兩岸關系，嚴重威脅到臺海地區的和平與穩定，成為國際社會的麻煩制造者。盡管使用了“金元、支票”等有損臺灣國際形象的“外交”手段，也依然難以改變“邦交國”數量從27減少到23的事實，并使臺灣的對外空間受到壓縮，臺灣不但沒能有尊嚴的走出去，反而面臨空前的孤立與邊緣化。相反，“活路外交”以兩岸和解為前提，踐行“一個中國”原則。在此前提下，臺灣對外工作開始正常化，并將資源做合理有效的運用，真正在“外交”上落實對人民有利政策。鞏固了與“邦交國”關系，改善并發展了與無“邦交國”的實質關系，尤其是重建了臺美之間的互信，國際參與空間得到擴大，如2009年5月18日臺灣自1971年退出聯合國之后首次成為世界衛生大會的觀察員。

對外關系要保持穩定性和連貫性，除了注入新思維外，也要有一定的延續性。盡管“烽火外交”與“活路外交”在理念、目的、原則與結果等方面有諸多不同，兩者也有相似的地方。首先，都通過加強與“邦交國”關系來鞏固“主權地位”，因“邦交國”是彰顯主權的最具體象征，鑒于臺灣特殊的地位，這一點對于臺灣更是意義非凡，因而無論是“烽火外交”亦或是“活路外交”，都將“邦交國”視為生存的砝碼。其次，都致力于推動與非“邦交國”的關系，尤其是美日關系，其中臺美關系歷來是臺灣對外關系中最重要的一環，借助美國等西方國家的武器輸入和所謂支持以抗衡中國大陸是臺灣當局的一貫策略。第三，兩者都注重“軟實力外交”，希望通過民主、文化、科技等軟實力手段贏取國際力量對臺灣發展對外關系的支持和爭取國際友誼，如通過援外政策和推動參與國際組織擴大臺灣在國際社會的能見度和認知度，拓展臺灣所謂的“國際生存空間”等。

總之，無論以“臺獨”為目的的“烽火外交”還是策略性、靈活性皆具備的“活路外交”，它們都必須正視這樣的現實：中國大陸綜合實力的極大增強和國際影響力的極大提高，對捍衛國家領土主權的統一完整的決心堅不可摧，也不可動搖；國際社會對堅持一個中國原則處理臺灣問題的主流認識已不可改變；企圖以爭取“臺灣主權獨立”的所謂“國際活動空間”始終有限。因此，堅持以“一個中國原則”為前提的“九二共識”是臺灣拓展“國際空間”的最佳途徑；承認“九二共識”，是臺灣對外關系走出去的最佳活路。臺灣及臺灣民眾的前途命運已經與祖國大陸及大陸地區的人民緊緊聯系在一起而不能分開。只有兩岸的和平統一才是臺灣的最終歸宿。

參考文獻：

[1] 臺“立法院”第五屆第二會期“外交施政報告”[R]. 2002-10-16.

[2] 臺“立法院”第四屆第五會期“外交施政報告”[R]. 2001-3-12.

[3] 臺“立法院”第七屆第一會期“外交施政報告”[R]. 2008-03-05.

[4] 臺“立法院”第五屆第三會期“外交施政報告”[R]. 2003-03-10.

[5] 林岡,劉婧.臺灣當局“活路外交”評析[J].上海交通大學學報(哲學社會科學版),2009,(4).

[6] 臺“立法院”第六屆第四會期“外交施政報告”[R]. 2006-10-02.

[7] 臺“立法院”第七屆第二會期“外交業務報告”[R]. 2008-09-25.

[8] 見臺灣“總統府”網站首頁動態宣傳欄.

[9] 臺“立法院”第七屆第三會期“外交業務報告”[R]. 2009-03-19.

責任編輯：汪守軍