苦等15年,存款保險制度漸行漸近

董露茜

第四次全國金融工作會議上，“抓緊研究完善存款保險制度方案，擇機出臺并組織實施”的說法十分引人關注。2012年1月，央行行長周小川更表示，存款保險制度的準備工作是有效的，需要尋找合適的時機，擇機出臺。

節后有消息稱，《存款保險條例》已起草完畢，當前多方達成的共識包括存款保險制度是一種強制保險制度，國有大型商業銀行必須加入。并有消息人士透露央行按照分步走的原則，在央行內設一個存款保險基金，由各投保銀行按照存款的一定比例交納，未來再逐步過渡到社會化的存款保險機構。

利率市場化前奏

2012年2月3日，瑞銀發布研究報告稱經過多年的探討和研究后，中國推出存款保險制度的條件已經具備，有望在2012年或2013年推出。瑞銀認為，中國存款保險制度將伴隨著利率市場化的進程逐步建立和完善，為了防范風險維護安全，存款保險制度的建立將早于利率市場化的最終實現。

為什么存款保險制度將早于利率市場化的最終實現？交通銀行首席經濟學家連平接受《新財經》采訪時表示，存款保險制度是利率市場化的一個重要前提之一，這主要還是因為在利率市場化的條件下，中小銀行首當其沖受到沖擊，經營壓力更大，這很可能帶來存款人對中小銀行的擔憂，存款保險制度可以在某種程度上緩解存款人壓力。

連平說：“存款保險制度的推出對于中小銀行來說具有非常重要的意義，有利于建立公平的競爭環境，尤其是在當前銀行業存款增長緩慢，面對利率市場化，中小銀行經營的風險加大，如果推出，有利于整個銀行業的穩定。”

中央財經大學中國銀行業研究中心主任郭田勇一直呼吁建立存款保險制度，他認為中國如果沒有存款保險制度，利率市場化、金融機構準入門檻降低以后反而會出現問題，所以要通過存款保險制度來保護金融投資者的利益，這對銀行業的穩健經營也很重要。

存款保險制度是一種金融保障制度，是指由符合條件的各類存款性金融機構集中起來建立一個保險機構，各存款機構作為投保人按照一定存款比例向其繳納保險費，建立存款保險準備金，當成員機構發生經營危機或面臨破產倒閉時，存款保險機構向其提供財務救助或直接向存款人支付部分或全部存款，從而保護存款人利益，維護銀行信用，穩定金融的一種制度。

據了解，到目前為止，全球范圍內有三種形式的存款保險制度，第一種以美國、英國和加拿大為代表，由政府出面設立存款保險機構，除了負責賠付外，還負責監管等；第二種以日本和比利時為代表，由政府和銀行聯合成立存款保險機構；第三種是銀行出資自己成立存款保險機構，比如德國和法國。而保險方式上，德國和法國采取自愿保險的方式，英國、日本和加拿大采取強制保險方式，美國是采取自愿與強制相結合的方式。

現階段世界上絕大多數國家采取確定存款賠付上限的限額保險制，僅部分國家在危機時期采取過全額保險計劃。瑞銀的判斷是，中國將推行限額保險制度，但為了實現隱性全額保險向顯性保險的平穩過渡，不排除先實行全額保險作為過渡方案的可能。

既然中國沒有存款保險制度，但為什么市場一直認為中國實行的是全額賠付的“隱性存款保險制度”？接受采訪的專家提到了在1998年海南發展銀行破產案中政府扮演的角色，這家銀行是中國迄今唯一一家因到期不能支付債務最后不得不破產的銀行，在這一破產案中，政府實際上擔任了最后的埋單者。

期待大銀行轉變觀念

根據公開資料，早在1995年開始試點，中國就作了很多準備，2007年，央行就成立了存款保險制度研究課題組，著手研究存款保險制度。在第三次全國金融工作會議上，當時央行決定推行存款保險制度，但很快金融危機爆發，央行把重點放到應對金融危機上，存款保險制度沒了下文。

方正資本金融研究院院長郭士英對《新財經》表示，存款保險制度的意義重大，但真正要在中國實行起來，還需要銀行尤其是大銀行轉變觀念，意識到風險，才能收到真正的效果。畢竟銀行不會主動增加自己無謂的成本。

郭士英認為，中國銀行業的門檻比較高，監管也很強勢，銀行倒閉的事情聞所未聞，存款本身除了負利率的風險，并無銀行償付客戶本息的風險，這也是為什么多年來存款保險制度只聞其聲，不見其人的根本原因。只要銀行日子好過，就不會有動力去做這件事。

郭田勇認為，存款保險制度有一個障礙，在大小銀行之間，對這個問題的認識并不相同，中國的幾家國有銀行通常認為不存在破產倒閉的可能性，所以存款保險往往是容易增加成本，從他們兜里掏錢保護這些中小銀行，他們并不積極。

連平對記者表示，雖然存款保險制度在發達國家已經比較成熟，但是國內外金融環境不一樣。中國商業銀行體系自成立之日起，國有控股商業銀行就是主體，在資金來源和運用方面，國有控股商業銀行有明顯的優勢，政府信用就是它們的天然擔保，這也是為什么大銀行對于建立這個制度興趣不大的原因。但是中小非國有控股銀行需求更強烈一些，主要是希望通過這個制度獲得相對公平的競爭環境，增強存款人對它們的信心。

對于市場上有人認為存款保險制度和法定存款準備金率有所重合，中國沒有必要實施存款保險制度，連平說：“雖然這兩種制度都有穩定金融系統的作用，但功能差異非常大，二者重合的地方非常小，法定存款準備金率主要還是發揮宏觀調控的作用，調節市場流動性，穩定金融系統，發揮逆周期的宏觀審慎管理的作用，而存款保險制度主要通過保險功能來保障存款人利益，通過穩定中小金融機構達到穩定整個金融系統的作用”。

郭士英說：“在目前這個情況下，大銀行轉變觀念不容易，如果強行推的話，可能會出現問題，我不贊成強制執行。這是各方利益博弈的一個過程，保險業當然受益。需要認識到，在房地產前景不明和地方債務風險加大的情況下，銀行為了確保自身穩定和風險共擔，從長期來看，也必然需要存款保險制度的幫助。”

郭田勇分析，如果只讓中小銀行加入存款保險，大銀行不加入的話，可能因為經營成本比大銀行高了，反而會使得中小銀行發生道德風險，進行逆向選擇，冒險做更高收入的業務，從而彌補損失。由于存款保險本身是一種強制保險，從整個金融業的角度考慮，還是應當所有商業銀行都加入才對。

當然，存款保險制度也存在道德風險，因為意識到一旦遇到經營危機，存款保險機構會出手挽救，一方面，很有可能降低存款人對銀行的監督意識，另一方面也鼓勵銀行從事高風險業務。

保險限額或將定在20～30萬元

中國人民大學國際貨幣研究所副所長向松祚對《新財經》表示，“中國推出存款保險制度具有十分積極的意義，存款保險制度可以保護存款人。比較金融發達的美國，它是一個州與州之間獨立性非常強的聯邦制國家，法律不允許或者限制銀行設立分支機構，因此美國有很多小型銀行，只在州內經營，破產倒閉時有發生。2008年金融危機倒閉了那么多家銀行，但是儲戶的利益并沒有受到絲毫損害，也沒有發生擠兌的情況。”

據了解，存款保險制度起源于20世紀30年代的美國，當時為了挽救受金融危機沖擊而瀕臨破產的銀行體系，美國國會于1933年通過《格拉斯—斯蒂格爾法》，由聯邦政府出面建立了聯邦保險公司（FDIC），專門對商業銀行和儲蓄銀行的存款提供保險。

2012年2月10日，美國聯邦保險公司發布消息宣布印第安納州的SCB銀行被銀行監管部門關閉。根據FDIC官方網站披露的信息顯示，為了保護儲戶，FDIC和First Merchants銀行達成協議，First Merchants銀行將購買SCB銀行的貸款和存款，SCB擁有的四家分行也將以First Merchants銀行的分支機構重新開業，而SCB銀行的儲戶將自動成為First Merchants的客戶。

向松祚說：“美國銀行業關門大吉的情況經常發生，美國聯邦保險公司為銀行和儲蓄機構超過7萬億美元的存款提供保險。原則上也偏向于保護低收入者，標準的存款保險金額上限是25萬美元，并且不對銀行客戶的基金、證券等其他投資品提供保險，一旦某個機構倒閉，FDIC就會自動受命成為銀行接管人。”

一位經歷了金融危機的美國銀行家對《新財經》回憶起當時的情景、“當時人心惶惶、亂作一團，天天聽到銀行倒閉的消息。由于FDIC只保10萬美元的存款，沒人知道哪一家銀行是安全的，干脆100萬的存款分10個銀行存，后來FDIC把最高限額提高到了25萬美元，目的也是穩定人心。”

連平認為，雖然有很多人認為在金融危機中，存款保險制度也出現了很多問題，并非萬能，但存款保險機構在穩定金融市場方面發揮了重要的作用，尤其是中小銀行和儲蓄機構，從國外的經驗來看，也是如此，更多的是穩定小型機構，保護存款人利益。

上述美國銀行家說：“在美國，銀行可以向FDIC交保費，也可以選擇不交，但是幾乎每一家銀行門口都能看到一個標志‘Member of FDIC,就是告訴存款人，我是FDIC會員，你的存款在我這里會很安全”。

如果實施存款保險制度，多少金額是合理上限？目前國際上存款保險限額大多集中在2?5倍左右的人均GDP水平，按照瑞銀的分析，由于中國儲蓄率相對較高，中國人均GDP4～6倍較為合適，由于20～30萬以下的存款賬戶大約占到總賬戶的95%以上，因此將保險限額定在20～30萬元可具有保險涵蓋的廣度。

對于是否所有銀行都須繳納保費？瑞銀的觀點是，考慮到中國金融體系的現狀，將可能先實行簡化的分類差別保險費率，條件具備后再過渡到風險差別費率或更為可行。存款保險制度推行初期0.04%～0.12%的差別費率水平或較為合適，例如對國有大行、股份制銀行和城商行農信社三類群體分別實行0.05%、0.08%和0.11%的費率水平。

考慮到商業銀行的承受能力，瑞銀預計，在全額保險階段或將實行較低的差別費率，比如對國有大行、股份制銀行和城商行農信社分別實行0.02%、0.04%和0.06%的費率水平。

不過如果實行全額保險、大小行之間簡單差別費率，由于中小銀行將承擔更高的費率水平，中小銀行盈利受到的負面影響將更大。而在實行限額保險、大小行之間統一費率的情況下，由于大行限額保險覆蓋的比例可能更高(即20萬～30萬以下賬戶存款總額占比更高)，大行盈利受到的負面影響將更大。在實行限額保險、大小行之間簡單差別費率的情況下，大行所受的影響未必一定小于中小銀行。

連平對瑞銀的觀點表示基本贊同，他說：“中國實行差別費率的可能性更大，因為國有大行、股份制商業銀行、城商行和農信社這些機構之間風險控制能力和運營實力差別很大。當然，一刀切也不是不可以，如果行政命令下來，大銀行也只能照辦，這種行政一刀切的方式并不合適，所以某種程度上，差別費率也更顯公平。”

按照實行20萬的限額保險、0.04%～0.12%差別費率計算，瑞銀表示，大約需要10年可以達到保險基金目標規模，每年對上市銀行凈利潤增速的影響在1個百分點左右。在基金達到目標規模后，保費費率有望降低，對上市銀行盈利的影響將降低到0.3個百分點。

對于保費收上來后如何使用的問題，連平說：“由于存款保險資金的風險偏好低，所以如何使用應該更加謹慎，某種程度上，可以參考社保基金的運作方式。”