論高校預(yù)算管理模式的改革與實(shí)踐

彭曉彪 王桂嬌

【摘 要】 國(guó)家增加了對(duì)高校教育經(jīng)費(fèi)的投入，預(yù)計(jì)在2012年末達(dá)到國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的4%。在加大經(jīng)費(fèi)投入的同時(shí)，要求學(xué)?？茖W(xué)精細(xì)地編制預(yù)算。戰(zhàn)略導(dǎo)向的績(jī)效預(yù)算圍繞組織的戰(zhàn)略目標(biāo)確定預(yù)算，能確保組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。對(duì)于常規(guī)性活動(dòng)則采取一般預(yù)算和零基預(yù)算方式?？茖W(xué)的預(yù)算編制模式可以節(jié)約經(jīng)費(fèi)，集聚有限資金解決組織發(fā)展的瓶頸問(wèn)題。文章以渤海大學(xué)為例介紹了戰(zhàn)略導(dǎo)向績(jī)效預(yù)算管理模式的實(shí)施方案、優(yōu)勢(shì)及缺點(diǎn)。

【關(guān)鍵詞】 高校預(yù)算； 戰(zhàn)略導(dǎo)向； 績(jī)效預(yù)算

一、引言

2010年6月通過(guò)的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》第五十六條規(guī)定：“加大教育投入?！岣邍?guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比例，2012年達(dá)到4%”。在加大經(jīng)費(fèi)投入的同時(shí)，對(duì)學(xué)校的預(yù)算管理機(jī)制提出了科學(xué)化、精細(xì)化要求，規(guī)劃綱要第五十八條規(guī)定：“加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)管理。堅(jiān)持依法理財(cái)，嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家財(cái)政資金管理法律制度和財(cái)經(jīng)紀(jì)律。建立科學(xué)化、精細(xì)化預(yù)算管理機(jī)制，科學(xué)編制預(yù)算，提高預(yù)算執(zhí)行效率。……建立經(jīng)費(fèi)使用績(jī)效評(píng)價(jià)制度，加強(qiáng)重大項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用考評(píng)”。按照要求，各級(jí)政府均加大了對(duì)教育經(jīng)費(fèi)投入，各高校經(jīng)費(fèi)得到了大幅提高。在經(jīng)費(fèi)增加的同時(shí)，高校必須改變過(guò)去舊的基數(shù)調(diào)整預(yù)算管理模式，結(jié)合學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略，編制科學(xué)化、精細(xì)化預(yù)算，并對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行績(jī)效考評(píng)，提高資金的使用效率。戰(zhàn)略導(dǎo)向的績(jī)效預(yù)算管理模式，是以組織戰(zhàn)略為主導(dǎo)，對(duì)目標(biāo)完成情況進(jìn)行績(jī)效考評(píng)的一種預(yù)算管理模式，比較適合高校的預(yù)算管理。本文結(jié)合渤海大學(xué)預(yù)算管理改革實(shí)踐討論戰(zhàn)略導(dǎo)向的績(jī)效預(yù)算管理模式。

二、戰(zhàn)略導(dǎo)向的績(jī)效預(yù)算管理模式簡(jiǎn)介

預(yù)算是一定時(shí)期內(nèi)為實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)所必須完成各種項(xiàng)目的計(jì)劃，包括對(duì)所用資源和可用資源的預(yù)計(jì)，通常還需要與過(guò)去一個(gè)或多個(gè)時(shí)期進(jìn)行對(duì)比，并說(shuō)明未來(lái)的需求（林奇，2001）。績(jī)效預(yù)算是以績(jī)效為基準(zhǔn)的預(yù)算，在這種預(yù)算管理方式下，將原來(lái)的預(yù)算“投入——行為——結(jié)果”的模式顛倒過(guò)來(lái)，即“結(jié)果——行為——投入”，由結(jié)果決定投入的數(shù)量，每一分投入都有相應(yīng)的結(jié)果與之相對(duì)應(yīng)，并在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中和預(yù)算期結(jié)束對(duì)目標(biāo)的完成情況進(jìn)行考評(píng)，提高了資金的使用效率?？?jī)效預(yù)算中的“結(jié)果”則來(lái)源于組織的戰(zhàn)略。戰(zhàn)略是一個(gè)組織的長(zhǎng)期方向及活動(dòng)范圍，戰(zhàn)略目標(biāo)是一個(gè)組織實(shí)施戰(zhàn)略想要達(dá)到的最終目的，戰(zhàn)略與戰(zhàn)略目標(biāo)規(guī)定了組織未來(lái)的發(fā)展方向，即對(duì)組織未來(lái)的容貌進(jìn)行較為宏觀的勾勒。為完成戰(zhàn)略規(guī)劃或設(shè)想，必須對(duì)戰(zhàn)略目標(biāo)予以量化分解，形成相應(yīng)目標(biāo)值，作為所屬各分部門的戰(zhàn)略目標(biāo)。這些目標(biāo)值就形成了績(jī)效預(yù)算中的“結(jié)果”。具體如圖1。

由圖1可知，戰(zhàn)略由最高決策部門做出，然后自上而下按部門進(jìn)行部署；而預(yù)算恰好相反，是由各獨(dú)立部門根據(jù)分配的目標(biāo)值確定部門戰(zhàn)略目標(biāo)，由戰(zhàn)略目標(biāo)確定預(yù)算目標(biāo)，作出部門預(yù)算，然后匯總成總預(yù)算。決策部門根據(jù)總預(yù)算確定所需資源，根據(jù)部門預(yù)算分配資源。在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中和預(yù)算結(jié)束時(shí)，將部門目標(biāo)值與完成情況相核對(duì)，進(jìn)行預(yù)算績(jī)效考核，決定獎(jiǎng)懲。

總之，在戰(zhàn)略導(dǎo)向的績(jī)效預(yù)算管理模式下，是先有戰(zhàn)略；然后根據(jù)戰(zhàn)略目標(biāo)確定相應(yīng)的預(yù)算；最后根據(jù)完成情況進(jìn)行預(yù)算的績(jī)效考核。

三、戰(zhàn)略導(dǎo)向的績(jī)效預(yù)算管理模式在高校的具體實(shí)施方案

（一）根據(jù)高校自身所處的內(nèi)外部環(huán)境，制定戰(zhàn)略目標(biāo)及戰(zhàn)略規(guī)劃

戰(zhàn)略是非營(yíng)利組織成敗的關(guān)鍵，它描述了組織未來(lái)的發(fā)展方向及形貌（蓋特納，2003）。高校應(yīng)根據(jù)自身的發(fā)展階段及內(nèi)外部環(huán)境等因素，確定發(fā)展戰(zhàn)略并對(duì)其進(jìn)行清晰準(zhǔn)確的描述。渤海大學(xué)面對(duì)新的教育形勢(shì)，對(duì)學(xué)校的未來(lái)發(fā)展作出了規(guī)劃，確定了建設(shè)“擁有國(guó)家一流學(xué)科、多學(xué)科協(xié)調(diào)發(fā)展、特色突出、國(guó)內(nèi)知名的高水平綜合性教學(xué)研究型大學(xué)”的戰(zhàn)略目標(biāo)，在此基礎(chǔ)上，提出了堅(jiān)持“一個(gè)中心”、打贏“兩大攻堅(jiān)”、實(shí)施“三大戰(zhàn)略”的總體發(fā)展思路，即以教學(xué)科研為中心，突出提升教學(xué)質(zhì)量和學(xué)術(shù)水平以及提高學(xué)生創(chuàng)新能力和實(shí)踐能力；“兩個(gè)攻堅(jiān)”，一是學(xué)科交叉融合，實(shí)現(xiàn)一級(jí)學(xué)科博士授權(quán)點(diǎn)的突破；另一個(gè)是籌集增量發(fā)展資金，確保學(xué)校平穩(wěn)運(yùn)行和又好又快發(fā)展；“三項(xiàng)戰(zhàn)略”是指全面實(shí)施“特色戰(zhàn)略”、“精品戰(zhàn)略”和“集聚戰(zhàn)略”，并對(duì)具體思路進(jìn)行具體描述和詳盡的目標(biāo)值量化分解，落實(shí)到二級(jí)學(xué)院。

（二）編制戰(zhàn)略導(dǎo)向的績(jī)效預(yù)算

績(jī)效預(yù)算編制應(yīng)以“結(jié)果”為出發(fā)點(diǎn)進(jìn)行編制，即將戰(zhàn)略目標(biāo)分解所得具體指標(biāo)分配至相應(yīng)部門，部門根據(jù)需完成的任務(wù)指標(biāo)確定所需資金預(yù)算；然后由預(yù)算管理部門匯總成總預(yù)算。預(yù)算期滿或預(yù)算執(zhí)行期間，對(duì)預(yù)算完成情況進(jìn)行考核，決定相應(yīng)的獎(jiǎng)懲。高校是以教書育人和科學(xué)研究為主的非營(yíng)利組織，其組織活動(dòng)具有一定的規(guī)律性和重復(fù)性，但是為完成其戰(zhàn)略目標(biāo)，則在預(yù)算編制時(shí)必須有所側(cè)重。渤海大學(xué)基于學(xué)校的戰(zhàn)略導(dǎo)向，按照部門預(yù)算目標(biāo)的不同，確定了分部門、分項(xiàng)目的“專項(xiàng)預(yù)算、一般預(yù)算、零基預(yù)算”的預(yù)算編制原則，具體編制方法如下：

1.專項(xiàng)預(yù)算編制

這部分預(yù)算的編制主要針對(duì)科研活動(dòng)以及學(xué)校戰(zhàn)略發(fā)展中急需解決的任務(wù)，所以專項(xiàng)預(yù)算的編制主要是任務(wù)導(dǎo)向型，是戰(zhàn)略導(dǎo)向績(jī)效預(yù)算的最好體現(xiàn)，是實(shí)施“特色戰(zhàn)略、精品戰(zhàn)略、集聚戰(zhàn)略”的保證。學(xué)校根據(jù)確定的戰(zhàn)略目標(biāo)，提出名品工程建設(shè)、學(xué)科建設(shè)、重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室建設(shè)、引進(jìn)人才專項(xiàng)工程、拔尖人才專項(xiàng)工程、預(yù)科研招標(biāo)課題等特色及名品工程，每年8—9月向全校發(fā)布，11月初由學(xué)校各部門進(jìn)行申報(bào)并提出資金預(yù)算申請(qǐng)。財(cái)務(wù)預(yù)算委員會(huì)會(huì)同學(xué)校教授委員會(huì)、學(xué)術(shù)委員會(huì)、教學(xué)委員會(huì)及專家進(jìn)行論證，通過(guò)后編入預(yù)算方案，納入年度預(yù)算，設(shè)立專項(xiàng)資金予以資助。每年末，由財(cái)務(wù)預(yù)算委員會(huì)、考核處牽頭，組織項(xiàng)目主管部門、審計(jì)處、計(jì)財(cái)處及各委員會(huì)專家，根據(jù)項(xiàng)目完成情況進(jìn)行績(jī)效考核，進(jìn)行相應(yīng)的獎(jiǎng)懲。

2.一般預(yù)算編制

學(xué)校的教學(xué)活動(dòng)具有重復(fù)性和規(guī)律性，并且所需經(jīng)費(fèi)的多寡與教師、學(xué)生人數(shù)有緊密聯(lián)系，一般預(yù)算主要是針對(duì)教學(xué)單位。一般預(yù)算經(jīng)費(fèi)內(nèi)容涵蓋辦公費(fèi)、差旅費(fèi)、實(shí)驗(yàn)費(fèi)、學(xué)生活動(dòng)費(fèi)、招待費(fèi)、機(jī)動(dòng)費(fèi)、超課時(shí)津貼等。這些經(jīng)費(fèi)根據(jù)教學(xué)單位教師人數(shù)及其實(shí)際工作量、研究生及本科生人數(shù)等按公式進(jìn)行測(cè)算后下達(dá)資金指標(biāo)，以辦公費(fèi)為例進(jìn)行說(shuō)明。

辦公費(fèi)=基數(shù)+每教師標(biāo)準(zhǔn)×教職工數(shù)+每學(xué)生標(biāo)準(zhǔn)×學(xué)生數(shù)

經(jīng)過(guò)科學(xué)測(cè)算，使經(jīng)費(fèi)既能滿足教學(xué)單位的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，又不會(huì)因經(jīng)費(fèi)過(guò)度充裕而造成浪費(fèi)，改變了原來(lái)各教學(xué)部門開(kāi)支無(wú)計(jì)劃、資金缺乏就伸手向?qū)W校申請(qǐng)的預(yù)算軟約束的局面，提倡勤儉、厲行節(jié)約的風(fēng)氣在各部門悄然興起，很多部門都是打印紙兩面用、能夠自己維修的工作絕不找外面人員維修。據(jù)測(cè)算，實(shí)行嚴(yán)格的預(yù)算編制后，節(jié)約資金近500多萬(wàn)元，學(xué)校將這部分節(jié)約的資金用到急需發(fā)展的地方，解決了很多制約學(xué)校發(fā)展的瓶頸問(wèn)題。

3.零基預(yù)算編制

零基預(yù)算要求一切從實(shí)際需要與可能出發(fā)，根據(jù)預(yù)算期內(nèi)各項(xiàng)費(fèi)用的內(nèi)容及其開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)，在綜合平衡的基礎(chǔ)上編制費(fèi)用預(yù)算。行政部門與教輔部門適合按照零基預(yù)算法編制預(yù)算。計(jì)財(cái)處每年11月初將編報(bào)要求通知行政部門及教輔部門，各部門根據(jù)本單位確定的需辦事項(xiàng)在支出為零的基礎(chǔ)上編報(bào)預(yù)算，于11月15日前將預(yù)算方案報(bào)至計(jì)財(cái)處，計(jì)財(cái)處會(huì)同財(cái)務(wù)預(yù)算委員會(huì)、教授委員會(huì)、考核處、監(jiān)察處、審計(jì)處進(jìn)行初步審核，12月初將初審意見(jiàn)反饋各預(yù)算部門，各部門進(jìn)行調(diào)整后上報(bào)計(jì)財(cái)處，作為下一年度支出的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)。零基預(yù)算能使行政與教輔部門的人員廣泛參與，每個(gè)部門、每位員工均要對(duì)下一年的工作活動(dòng)作出合理的安排和預(yù)計(jì)，并且要經(jīng)過(guò)本部門負(fù)責(zé)人、教授委員會(huì)、考核處等相關(guān)部門的審核，可去除一些不必要、不充分的活動(dòng)，使學(xué)校有限的資源得到充分的運(yùn)用。

（三）預(yù)算的審批及調(diào)整

各種預(yù)算編制結(jié)束后，經(jīng)計(jì)財(cái)處匯總后編制預(yù)算草案，經(jīng)財(cái)務(wù)委員會(huì)、教授委員會(huì)審議，校長(zhǎng)辦公會(huì)和黨委會(huì)審查批準(zhǔn)后執(zhí)行。特殊情況需要追加預(yù)算的，由各部門提出書面報(bào)告，教授委員會(huì)審核通過(guò)，分管校領(lǐng)導(dǎo)簽署意見(jiàn)后，計(jì)財(cái)處按審批權(quán)限對(duì)預(yù)算進(jìn)行調(diào)整。預(yù)算外專項(xiàng)依據(jù)資金額度不同分別由計(jì)財(cái)處處長(zhǎng)、分管財(cái)務(wù)工作校領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)、校長(zhǎng)辦公會(huì)和黨委會(huì)審定后批準(zhǔn)。一次性追加預(yù)算經(jīng)費(fèi)額度不超過(guò)5 000元的，由計(jì)財(cái)處處長(zhǎng)審批；一次性追加預(yù)算經(jīng)費(fèi)額度在5 000元以上、不超過(guò)2萬(wàn)元的，由主管財(cái)務(wù)工作的校領(lǐng)導(dǎo)審批；一次性追加預(yù)算經(jīng)費(fèi)額度在2萬(wàn)元以上、不超過(guò)10萬(wàn)元的，由校長(zhǎng)審批；一次性追加預(yù)算經(jīng)費(fèi)額度在10萬(wàn)元以上、不超過(guò)30萬(wàn)元的，由教授委員會(huì)審核、校長(zhǎng)辦公會(huì)審批；一次性追加預(yù)算經(jīng)費(fèi)額度在30萬(wàn)元以上的，由教授委員會(huì)審核、校長(zhǎng)辦公會(huì)研究、黨委會(huì)審議通過(guò)后，由校長(zhǎng)簽字執(zhí)行。對(duì)預(yù)算調(diào)整及追加的嚴(yán)格限制保證了預(yù)算的嚴(yán)肅性，使各部門認(rèn)真編制預(yù)算、執(zhí)行預(yù)算。

（四）制度及組織保障

為保證戰(zhàn)略導(dǎo)向的績(jī)效預(yù)算順利實(shí)施，學(xué)校從制度和組織機(jī)構(gòu)兩方面進(jìn)行了優(yōu)化改革：

1.出臺(tái)了《經(jīng)費(fèi)預(yù)算暫行辦法》、《費(fèi)用報(bào)銷流程》等相關(guān)文件，明確了預(yù)算編制程序、預(yù)算審核步驟、預(yù)算內(nèi)費(fèi)用報(bào)銷程序等涉及預(yù)算的事項(xiàng)。

2.成立并完善了教授委員會(huì)、學(xué)術(shù)委員會(huì)、財(cái)務(wù)預(yù)算委員會(huì)、考核處等部門職責(zé)，保障預(yù)算的專家審核和考核獎(jiǎng)懲。按照建立現(xiàn)代大學(xué)制度要求，學(xué)校成立并完善了教授委員會(huì)、教學(xué)委員會(huì)、學(xué)術(shù)委員會(huì)，對(duì)其職責(zé)進(jìn)行了更為清晰的界定，明確了其對(duì)各自領(lǐng)域預(yù)算審核的職能，保障預(yù)算的科學(xué)性。成立了財(cái)務(wù)預(yù)算委員會(huì)、考核處等部門，保障預(yù)算編制、預(yù)算考核的實(shí)施。

四、實(shí)施戰(zhàn)略導(dǎo)向的績(jī)效預(yù)算管理模式評(píng)價(jià)

通過(guò)實(shí)施戰(zhàn)略導(dǎo)向的績(jī)效預(yù)算管理模式，可使組織獲得如下優(yōu)勢(shì)：

（一）圍繞組織的戰(zhàn)略目標(biāo)制定預(yù)算，使完成組織預(yù)期目標(biāo)有了資金保障

戰(zhàn)略導(dǎo)向的績(jī)效預(yù)算管理模式，是先有戰(zhàn)略目標(biāo)；然后圍繞該目標(biāo)編制預(yù)算，實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)有了充足的資金保障。渤海大學(xué)根據(jù)自身發(fā)展?fàn)顩r和所處外部環(huán)境，制定了“特色、精品、集聚戰(zhàn)略”，并據(jù)此戰(zhàn)略制定了預(yù)算，實(shí)施以后，成效顯著：建設(shè)了一個(gè)省級(jí)重大實(shí)驗(yàn)平臺(tái)，建成了經(jīng)管學(xué)科實(shí)驗(yàn)示范中心，獲批的國(guó)家級(jí)項(xiàng)目數(shù)量、質(zhì)量均有大幅提升等。

（二）預(yù)算的績(jī)效考評(píng)使組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有了制度上的保證

預(yù)算期結(jié)束后，根據(jù)目標(biāo)的完成情況，進(jìn)行相應(yīng)的績(jī)效考評(píng)，在制度上保證了組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，對(duì)預(yù)算的執(zhí)行人既是監(jiān)督也是激勵(lì)。

（三）厲行節(jié)約，集聚有限的資金解決制約學(xué)校發(fā)展的瓶頸問(wèn)題

按照各部門完成任務(wù)的不同，實(shí)施了“績(jī)效預(yù)算、一般預(yù)算和零基預(yù)算”三種預(yù)算編制方式，使預(yù)算的編制和實(shí)施更加科學(xué)合理。據(jù)測(cè)算，實(shí)施新的預(yù)算編制模式，可使資金節(jié)約30%，集聚節(jié)約的資金可集中解決制約學(xué)校發(fā)展的瓶頸問(wèn)題。

實(shí)施戰(zhàn)略導(dǎo)向的績(jī)效預(yù)算管理模式缺點(diǎn)在于部分單位開(kāi)始時(shí)不能適應(yīng)這種預(yù)算模式，仍然按照原預(yù)算模式辦理支出，導(dǎo)致沒(méi)到預(yù)算期末，預(yù)算已使用完的尷尬局面。所以，在實(shí)施戰(zhàn)略導(dǎo)向的績(jī)效預(yù)算管理模式時(shí)應(yīng)做好宣傳等工作，避免各預(yù)算單位出現(xiàn)無(wú)資金可用的被動(dòng)局面。

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