能源生態(tài)化進(jìn)程中的公眾參與探究

林晶

摘要： 能源生態(tài)化的進(jìn)程不僅要依靠政府的職能以及能源企業(yè)的責(zé)任，公眾參與也同樣重要。文章結(jié)合國(guó)內(nèi)外有關(guān)情況，對(duì)公眾參與在能源生態(tài)化進(jìn)程中的作用作出了初步的探討，從能源環(huán)境社會(huì)性的內(nèi)在需求以及如何提升政府決策品質(zhì)對(duì)公眾參與能源生態(tài)化的正當(dāng)性進(jìn)行分析，總結(jié)了公眾參與能源生態(tài)化的基本模式，并且對(duì)公眾參與能源生態(tài)化的路徑做了較為全面的分析，并提出對(duì)策。

關(guān)鍵詞： 能源生態(tài)化; 公眾參與; 能源環(huán)境; 能源法

中圖分類號(hào)：DF 467文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1671623X(2012)03006704

隨著能源環(huán)境問(wèn)題的日益嚴(yán)重，能源法開(kāi)始了它的生態(tài)化進(jìn)程。與傳統(tǒng)的能源法相比，生態(tài)化能源法采用的是生態(tài)系統(tǒng)觀、整體觀的調(diào)整方法，不僅僅關(guān)注人類自身的生存與發(fā)展，還重視自然環(huán)境的保護(hù)和優(yōu)化，即將引起各種能源環(huán)境問(wèn)題的行為也納入到能源法的調(diào)整范圍之中。當(dāng)然，能源法生態(tài)化并不是能源法與環(huán)境法的生硬結(jié)合，而是能源環(huán)境問(wèn)題發(fā)展到一定階段，內(nèi)外因共同作用的結(jié)果。［1］公眾參與原則早已在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域全面確立起來(lái)：1972年的《人類環(huán)境宣言》及其后的許多國(guó)際環(huán)境法文件都曾強(qiáng)調(diào)公眾參與在生態(tài)保護(hù)中的重要作用。而在最新的《中國(guó)能源法（草案）專家建議稿》中，公眾參與原則也列入基本原則之一：“公眾有權(quán)依法獲得能源信息，參與能源決策、能源影響評(píng)價(jià)、能源價(jià)格聽(tīng)證等活動(dòng)，參與和監(jiān)督能源法律、法規(guī)與政策的實(shí)施。”這也就意味著，公眾將有權(quán)通過(guò)一定程序或者途徑參與能源公共物品供應(yīng)、使用及其有可能帶來(lái)的一切對(duì)生態(tài)環(huán)境造成影響的有關(guān)能源決策活動(dòng)，使得該項(xiàng)決策符合廣大公眾的切身利益。［2］107隨著“后京都時(shí)代”的來(lái)臨，作為溫室氣體排放大國(guó)的中國(guó)深知自己在全球氣候變化問(wèn)題上的重要角色，提出加速能源法生態(tài)化進(jìn)程的問(wèn)題。然而，在步入利益多元化的當(dāng)今中國(guó)，僅依靠政府機(jī)構(gòu)的力量來(lái)推進(jìn)能源生態(tài)化的進(jìn)程是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，換言之，公眾參與已成為能源生態(tài)化進(jìn)程中不可或缺的力量。一、公眾參與能源生態(tài)化的正當(dāng)性分析（一）能源環(huán)境社會(huì)性的內(nèi)在需求能源環(huán)境問(wèn)題最初被認(rèn)為是一個(gè)“技術(shù)問(wèn)題”，然而隨著“技術(shù)神話論”的破滅，人們開(kāi)始從社會(huì)角度來(lái)探討其更深層次原因。能源企業(yè)大規(guī)模的生產(chǎn)、使用和輸出能源的高排放特性決定了其所肩負(fù)的“環(huán)境責(zé)任”重大，尤其是高危行業(yè)的大型能源企業(yè)在環(huán)保問(wèn)題上的任何疏失將可能引起社會(huì)秩序的動(dòng)蕩和國(guó)際法律爭(zhēng)端的發(fā)生。當(dāng)能源環(huán)境問(wèn)題被界定為一個(gè)社會(huì)問(wèn)題時(shí)，對(duì)于解決問(wèn)題的方案，人們會(huì)傾向于通過(guò)社會(huì)中具有不同偏好的人群討論來(lái)獲得。然而人群的個(gè)體差異性決定了偏好和利益訴求各有不同，即使最終都指向同一公共利益，但其產(chǎn)生的直接追求和具體形態(tài)卻可能千差萬(wàn)別。在這種情況下，需要對(duì)利益訴求的渠道和表達(dá)方式進(jìn)行整合，需要防止優(yōu)勢(shì)群體利用其占有的優(yōu)勢(shì)地位限制弱勢(shì)群體的利益主張，使弱勢(shì)群體的利益訴求及其表達(dá)受到阻滯。公眾參與制度的建立，其目的在于通過(guò)一種渠道的構(gòu)建，賦予社會(huì)成員尤其是弱勢(shì)群體利益伸張的機(jī)會(huì)與權(quán)利，形成允許弱勢(shì)群體的利益主張得以“面世”的體制性公眾空間。［3］其正當(dāng)性在于能夠使能源環(huán)境問(wèn)題得到社會(huì)充分討論，全面兼顧社會(huì)基本價(jià)值的多樣性，使能源環(huán)境這一社會(huì)問(wèn)題得以和諧解決。（二）提升政府決策品質(zhì)，對(duì)“政府失靈”予以矯正在能源領(lǐng)域，政府治理主要通過(guò)公共政策的運(yùn)用得以實(shí)現(xiàn)，政府制定公共政策，實(shí)現(xiàn)公共資源的合理分配，其主要目的是滿足利益相關(guān)人的需求。但政府本身并非一個(gè)超利益群體，其自利動(dòng)機(jī)往往使其在制定和實(shí)施公共政策時(shí)會(huì)偏離公共利益的軌道。公共權(quán)力的壟斷會(huì)在公共管理和公共利益之間形成斷層，其表達(dá)效果是有限的，這種表達(dá)機(jī)制實(shí)質(zhì)上是對(duì)政府治理的一種否定，也增加了社會(huì)的不安定因素，只有提高公眾參與度方可予以有效的矯正。能源環(huán)境是一個(gè)技術(shù)性很強(qiáng)的領(lǐng)域，全知的政府是不存在的。如果要獲得所有全部的信息，并且具備判斷全部信息正確性的能力，需要支付極其高昂的成本。政府在某些時(shí)候有限的知識(shí)和信息，使得政府的決策往往是在信息不對(duì)稱或不完備的狀態(tài)下進(jìn)行，這直接影響到其決策的正確性，影響到能源政策、能源立法的形成與實(shí)踐，其結(jié)果便是所謂的“政府失靈”。由于“政府失靈”的可能存在，使得能源法體系必然要引入公眾參與機(jī)制，以此克服“政府失靈”帶來(lái)的不利影響，成為必然之選。二、公眾參與能源生態(tài)化的基本方法筆者認(rèn)為，公眾參與能源生態(tài)化的基本方法至少應(yīng)當(dāng)包括以下三個(gè)方面。（一）能源環(huán)境信息向公眾披露公眾參與能源環(huán)境信息披露的依據(jù)是公民的環(huán)境知情權(quán)，即每個(gè)公民對(duì)政府或企業(yè)所持有的涉及社會(huì)公共利益的能源信息擁有適當(dāng)?shù)墨@得利用權(quán)。環(huán)境信息披露的主體，理論上應(yīng)該包括一切實(shí)施環(huán)境行為的主體，尤其是當(dāng)主體行為對(duì)環(huán)境造成了危害或本身有責(zé)任履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)的時(shí)候，任何權(quán)利人都有權(quán)要求行為主體披露行為產(chǎn)生的影響及后期處理。對(duì)此，我國(guó)已有相關(guān)的法律規(guī)定，包括：2005年《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》中規(guī)定，企業(yè)要公開(kāi)環(huán)境信息，對(duì)涉及公眾環(huán)境權(quán)益的發(fā)展規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目，通過(guò)聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)或社會(huì)公示等形式，聽(tīng)取公眾意見(jiàn)，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督；2008年5月1日起施行的《環(huán)境信息公開(kāi)辦法(試行)》中強(qiáng)調(diào)政府和企業(yè)的環(huán)境信息公開(kāi)范圍、程序、方式和相關(guān)責(zé)任，公民、法人和其他組織對(duì)違反該辦法的行為可以向上級(jí)環(huán)保部門舉報(bào)； 最新的《中國(guó)能源法（草案）專家建議稿》第78條提出“能源企業(yè)與重點(diǎn)用能單位應(yīng)當(dāng)定期向環(huán)境保護(hù)行政主管部門報(bào)告環(huán)境保護(hù)績(jī)效，并向社會(huì)公布……”（二）政府、能源企業(yè)與公眾簽訂環(huán)境保護(hù)協(xié)議《中國(guó)能源法（草案）專家建議稿》第78條：“能源企業(yè)與重點(diǎn)用能單位應(yīng)當(dāng)與當(dāng)?shù)厝嗣裾炗啳h(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書，或者與當(dāng)?shù)鼐用窈炗啳h(huán)境保護(hù)協(xié)議……”環(huán)境保護(hù)協(xié)議是指政府與個(gè)人或個(gè)人與企業(yè)之間就環(huán)境資源使用權(quán)的確定和轉(zhuǎn)移、環(huán)境行為的效果、環(huán)境損害賠償及其他有關(guān)環(huán)境保護(hù)事項(xiàng)達(dá)成協(xié)議，用以確定各方當(dāng)事人在環(huán)境資源使用和環(huán)境行為實(shí)施中的權(quán)利義務(wù)。這是一種具有成本效益的環(huán)境管理方式，1964年，由日本首先采用，美國(guó)、歐洲、加拿大、澳大利亞等國(guó)家也相繼采用。實(shí)踐證明，這是一項(xiàng)非常成功的環(huán)境政策手段和措施。［4］環(huán)境保護(hù)協(xié)議制度的優(yōu)越性在于：其一，通過(guò)環(huán)境保護(hù)協(xié)議使當(dāng)事人明確自己的具體環(huán)境權(quán)利義務(wù)，從而引導(dǎo)、規(guī)范其環(huán)境行為；其二，將模糊的環(huán)境保護(hù)理念具體化，將環(huán)境保護(hù)法定擴(kuò)展至約定，節(jié)約了政府的行政成本和法院的訴訟成本。在我國(guó)目前能源立法中，僅僅尚未提及政府與公眾之間的環(huán)境保護(hù)協(xié)議問(wèn)題，筆者認(rèn)為，政府作為能源環(huán)境制度的主導(dǎo)者，如何通過(guò)環(huán)境行政協(xié)議的方式實(shí)現(xiàn)有效的公眾參與，這一問(wèn)題亟待解決。（三）公眾參與能源決策權(quán)與公眾能源環(huán)境權(quán)益的救濟(jì)權(quán)能源決策涉及公眾利益，應(yīng)保證給予每個(gè)公民參與涉及公共利益能源決策的機(jī)會(huì)。與此同時(shí)，當(dāng)涉及公共利益的能源環(huán)境權(quán)益受到侵害的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)使公眾有效通過(guò)司法或行政程序，獲得補(bǔ)償和救濟(jì)。1996年《國(guó)務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問(wèn)題的決定》強(qiáng)調(diào)：“建立公眾參與機(jī)制，發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體的作用，鼓勵(lì)公眾參與環(huán)境保護(hù)工作，檢舉和揭發(fā)各種違反環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的行為。”2002年《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》對(duì)公眾參與的主體范圍、程序和形式、組織召集人、對(duì)公眾參與意見(jiàn)的處理等方面都作了具體規(guī)定。《中國(guó)能源法（草案）專家建議稿》第78條提出“能源企業(yè)對(duì)生態(tài)環(huán)境和公眾健康造成損害時(shí)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)停止侵害、排除妨礙和賠償損失等責(zé)任。” 三、完善公眾參與能源生態(tài)化的

路徑分析（一）保持公眾參與能源環(huán)境信息披露的適當(dāng)性關(guān)于公眾的環(huán)境知情權(quán)問(wèn)題，學(xué)界均主張應(yīng)“充分地保障”，對(duì)此筆者也保持認(rèn)同。就能源領(lǐng)域而言，環(huán)境信息披露的方式究竟屬于強(qiáng)制披露還是屬于自愿披露，取決于是否涉及公共利益。但需要指出的是，我國(guó)目前立法對(duì)強(qiáng)制披露的邊界問(wèn)題尚未作出明確的界定，這就必然會(huì)導(dǎo)致實(shí)踐中的不確定性。而能源環(huán)境問(wèn)題的公眾覆蓋面大，破壞性強(qiáng)，引起的社會(huì)震蕩極大，對(duì)此筆者認(rèn)為，能源環(huán)境信息披露所引發(fā)的社會(huì)后果是否可控是必須要考慮的因素之一。從實(shí)際情況來(lái)看，如果個(gè)體環(huán)境行為模式比較單一、影響不大，是沒(méi)有強(qiáng)制披露的必要的。同時(shí)，能源環(huán)境領(lǐng)域?qū)I(yè)性很強(qiáng)，公眾對(duì)相關(guān)信息和數(shù)據(jù)的解讀必須具備相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)，否則容易形成誤解，造成不必要的恐慌。而我國(guó)普通公眾對(duì)專業(yè)的環(huán)境管理和污染防治知識(shí)是缺乏的，政府表達(dá)環(huán)境信息的專業(yè)性也有待加強(qiáng)。因此，筆者建議能源環(huán)境信息的披露必須經(jīng)過(guò)充分論證，能源企業(yè)的環(huán)境信息涉及社會(huì)公共利益的，應(yīng)報(bào)由政府論證后采用審慎原則決定如何公布，這就加強(qiáng)了政府的能源環(huán)境責(zé)任。畢竟環(huán)境信息披露是一項(xiàng)高成本的制度，而社會(huì)成本是必須考慮的事項(xiàng)。（二）增強(qiáng)能源環(huán)境公益訴訟的落實(shí)能力公眾對(duì)環(huán)境違法行為的舉報(bào)和建議如果淪為一種擺設(shè)，則公眾的參與意識(shí)就會(huì)越來(lái)越淡薄。要激勵(lì)和保證公眾的參與熱情，就必須賦予公眾環(huán)境訴訟權(quán)。［5］就能源環(huán)境領(lǐng)域而言，公益訴訟有利于將環(huán)境糾紛解決納入法制軌道，避免公眾因環(huán)境糾紛而動(dòng)輒走上街頭，減少社會(huì)不穩(wěn)定因素。在我國(guó)，公眾提起環(huán)境公益訴訟有著特殊的困境——有關(guān)環(huán)境公益訴訟的立法缺位、原告主體資格的認(rèn)定僅限于“與案件有直接利害關(guān)系”、訴訟費(fèi)用問(wèn)題、環(huán)境公益訴訟期長(zhǎng)、與訴訟時(shí)效形成矛盾、能源環(huán)境訴訟案件的專業(yè)性對(duì)司法審判能力提出了新的要求等等。筆者認(rèn)為，關(guān)于能源環(huán)境公益訴訟制度，首先應(yīng)置身于環(huán)境公益訴訟的框架下落實(shí)和完成，鑒于其特殊性，應(yīng)在制度設(shè)計(jì)時(shí)主要從三個(gè)方面考慮。1.擴(kuò)大原告主體資格將環(huán)境公益訴訟主體的資格由“與案件有直接利害關(guān)系”擴(kuò)大到“任何人”。這里需要強(qiáng)調(diào)的是，適格原告的判斷標(biāo)準(zhǔn)在于單純的社會(huì)公益。［6］ “任何人”是指任何公民、法人、公眾團(tuán)體、國(guó)家機(jī)關(guān)，即使與環(huán)境損害無(wú)利害關(guān)系，只要是 以救濟(jì)公益為訴訟目的，就可以對(duì)已經(jīng)或者可能存在的能源環(huán)境損害提起訴訟。2.設(shè)置必要的前置程序如前所述，能源環(huán)境問(wèn)題具有社會(huì)影響力大、成本高、專業(yè)性強(qiáng)的特點(diǎn)，假如允許原告主體隨意起訴，必然會(huì)導(dǎo)致濫用。設(shè)置前置程序，允許公民、法人、社會(huì)團(tuán)體等，經(jīng)過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)處于繼續(xù)或者連續(xù)狀態(tài)的污染環(huán)境或者破壞生態(tài)的行為，可以向其調(diào)查認(rèn)定的侵害環(huán)境公益行為人發(fā)出書面通知，要求停止環(huán)境侵害行為，排除危害，并采取有效措施恢復(fù)原狀，也可以向環(huán)境保護(hù)行政主管部門提出書面舉報(bào)，建議其依法履行查處職責(zé)。［7］這種前置程序的設(shè)計(jì)，目的在于盡可能在訴訟前將起訴事由消滅，同時(shí)也實(shí)現(xiàn)了環(huán)境公益訴訟的目的。3.訴訟費(fèi)用規(guī)則向原告傾斜能源環(huán)境公益訴訟的原告所要面對(duì)的往往是無(wú)論社會(huì)地位還是經(jīng)濟(jì)實(shí)力均優(yōu)越于自己的政府機(jī)構(gòu)或者能源企業(yè)，按照現(xiàn)有的規(guī)則，假如原告一方敗訴，將承擔(dān)全部的訴訟費(fèi)用，這顯然會(huì)給原告方帶來(lái)巨大的經(jīng)濟(jì)壓力。因此可以考慮實(shí)行環(huán)境公益訴訟緩繳或減免制度，即假如原告方敗訴，可緩繳訴訟費(fèi)用或無(wú)需交對(duì)方的訴訟費(fèi)用。四、結(jié)論能源法律制度的生態(tài)化變革同時(shí)也意味著一場(chǎng)深刻的生產(chǎn)、生活、消費(fèi)方式的變革，是一次價(jià)值觀的革命，公眾是否認(rèn)識(shí)、愿意接受并積極參與是實(shí)施變革的必要條件。［2］107公眾參與能源環(huán)境保護(hù)，加強(qiáng)公眾在能源環(huán)境責(zé)任中的作用，這已然成為解決環(huán)境問(wèn)題的一個(gè)必不可少的重要環(huán)節(jié)，因?yàn)闆](méi)有任何政府或者能源企業(yè)可以比公眾本身更關(guān)注和了解環(huán)境利益。

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