走向共治之路/舒煒

舒煒

近一年前，江蘇響水化工廠的一則爆炸謠言，竟引發(fā)了萬人恐慌，連夜出逃。半年多前，江西撫州的政府連環(huán)爆炸案震驚全國，是怎樣的原因，讓犯罪者錢明奇生出這樣的深仇大恨?在一個多月前的廣東烏坎，更是發(fā)生了一起時間長、人數(shù)多、對抗強烈的群體性事件，所幸，該事件最終以一種較為開明的方式得到基本解決。

于是有人不解，在經(jīng)濟大踏步地向前邁進的當(dāng)下，各種矛盾卻在增多和激化：浩蕩的上訪大軍、頻發(fā)的拆遷糾紛、冷漠的人際關(guān)系、垮掉的紅會信任……社會發(fā)展出的實績與群眾真正得到實惠并未實現(xiàn)統(tǒng)一，反而遇到了現(xiàn)實挑戰(zhàn)。

究其實質(zhì)，這些大多源于群眾的利益訴求得不到緩解和滿足。與此同時，公民力量卻在持續(xù)生長。針對過去經(jīng)常被人提及的“社會恐懼癥”，政府和社會在主動或被動中進行著一些轉(zhuǎn)變。中央編譯局副局長俞可平則認為，組成參與社會建設(shè)需要多方力量，不能只依靠哪一方，應(yīng)該通過頂層設(shè)計，走出一條由政府和社會組織、群眾其同治理的科學(xué)化道略。

社會管理有點難

近年來，我國城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、社會階層結(jié)構(gòu)和社會組織形態(tài)發(fā)生了新變化，各種利益關(guān)系更趨復(fù)雜。總的說來，社會管理的難度集中在4個方面。

社會管理的主體包括政府、社會組織和群眾，如何讓他們各司其職，協(xié)調(diào)、防范管理中“爭利越位”、“斷層缺位”和“交叉錯位”等問題，是完善社會管理格局首當(dāng)其沖的難題。因為目前還沒有一部明確的規(guī)范來對其進行界定，大家僅處于使其多元化的“摸著石頭過河”的階段。

其次，改革改制層次更深、牽涉面更廣，潛在問題也更多被看到。社會成員流動的頻繁，就隨之增加了不少開放性問題。像廣東增城外來人口群體性事件，宜黃拆遷自焚事件等，背后其實都是不同階層之間的利益沖突，如何對這些利益關(guān)系進行協(xié)調(diào)，也是很大一道難題。

同時，社會元素越豐富，民智越發(fā)達，社會問題更容易交融共生，導(dǎo)致有關(guān)方面會感覺到：民眾不如以前那么好“管”了。其實是民眾的社會訴求在不斷提升，維權(quán)意識更加膨脹，畢竟，他們需要的住房、教育、醫(yī)療等公共產(chǎn)品存在著大量短缺。烏坎事件、大連市民反對PX項目的散步和各地維權(quán)律師團雨后春筍般的成立，都在此例。由于政府往往在民生上的投入費用偏少，也缺乏在這方面的緊急預(yù)案和管理經(jīng)驗，這些都被專家歸結(jié)為社會管理中的新難點，也成為了社會管理創(chuàng)新的核心。

此外，轉(zhuǎn)型社會價值真空和社會失范也引發(fā)了風(fēng)險，造成政府公信力下降和社會道德迷失。郭美美、小悅悅、官二代、許云鶴……這些事件不斷在撩撥著大眾的神經(jīng)。文化價值的重建，是超越經(jīng)濟層面的難題，更加顯得任重道遠。

有評論指出，現(xiàn)時的社會管理最大的缺陷就是權(quán)利太過于緊張，而公民又欠缺自律的能力。有關(guān)部門有時會將“社會管理”扭曲為“社會問題管理”和“社會危機管理”，結(jié)果將社會管理顛過來變?yōu)榱斯芾砩鐣?/p>

加減乘除怎么算

“不能這樣算!我強烈要求核查這份社會評測調(diào)查準確度!”

“劉書記，我們街道今年增加了不少社會組織啊，這個分要加上!”

2012年1月5日下午6點左右，一場街道年終考核評議會在成都市錦江區(qū)社工委會議室已經(jīng)持續(xù)開了5個多小時，會議室里不時傳出爭論聲。

劉彬是成都市錦江區(qū)社工委書記，他負責(zé)主持今天的街道年度社會管理工作考核會，沒想到遇到了這么多的爭執(zhí)。“平時一兩個小時就能定的東西，今天折騰了一下午。”劉彬后來與本刊記者聊天時并未表現(xiàn)出焦躁，反而笑著說，“因為社會管理創(chuàng)新全部納入考核了，一考核，就都重視了。”

和全國其它地方一樣，成都也在研究、推進著加強社會管理創(chuàng)新的招數(shù)。“我們更多是在做減法。”劉彬告訴記者，“街道辦的職能減少，可以讓行政管理的層級減少，支持群眾通過自己的力量來解決一些事情。”近3年多來，錦江區(qū)在“社會管理創(chuàng)新”中發(fā)力很猛——先是由行政力量把街道辦事處的經(jīng)濟職能全部剝離，再是孵化大量社會組織協(xié)助居委會進行公共管理和社會服務(wù)。這一模式受到高層肯定，錦江區(qū)也順理成章成為了全國首批和諧社區(qū)建設(shè)示范城區(qū)。

比起錦江區(qū)的減法，安徽省銅陵市則在做除法，在一年多前就撤銷了所轄全部街道辦，成立大社區(qū)，讓區(qū)政府直接面對和服務(wù)群眾，可以實現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治的有效銜接。

在撤消街道辦中的一個原則是，涉及到為老百姓服務(wù)的職能全部下放到社區(qū)，因為“社區(qū)層面現(xiàn)在的主要任務(wù)就是為居民服務(wù)”。但也有人不客氣地指出，銅陵本來就是一個小城市，之前也不過僅有10個街道，這樣的實驗還不具有全國推廣價值，且改革后很多部門向上或者對外都難形成呼應(yīng)，這種論調(diào)給銅陵的改革者們潑了一瓢冷水。無疑，像銅陵這樣的創(chuàng)新者，更需要頂層設(shè)計的智慧來提供更大的支持。

各地招式不一，但都是在民生服務(wù)上做“加法”、民主進程上做“乘法”，在社會管理創(chuàng)新中打“親和”牌。合肥市就推行了社區(qū)市民“一刻鐘生活圈”做法，通過網(wǎng)格化、信息化、組織化、服務(wù)化建設(shè)，讓市民的難心事、煩心事、憂心事在家門口就能夠得到解決。

即便如此，當(dāng)前政府服務(wù)方面依然有著不少問題，尤其是公共服務(wù)的主體和方式較為單一，造成服務(wù)資源分割、閑置和浪費。更有政府服務(wù)效率不高、服務(wù)質(zhì)量不優(yōu)的問題，與群眾的要求和期望還有很大差距。所以，建立合理的利益格局，引入社會力量，推進服務(wù)主體多元化，鼓勵公眾參與社會生活，就成了各地的又一嘗試。

讓社會組織“接棒”

“為防止各類行政事務(wù)進社區(qū)而造成對社區(qū)民主自治空間的擠壓，制定行政事務(wù)進社區(qū)的準入標準”、“采取‘費隨事轉(zhuǎn)或政府購買服務(wù)。”

——這句話摘自廣東珠海市街道社區(qū)民主自治試點工作的實施細則。換句話說，珠海的政府機構(gòu)若想讓社區(qū)完成“協(xié)助政府工作”之外的事情，比如，若想讓社區(qū)幫助其進行問卷調(diào)查，就得掏錢。

珠海的思路很簡單，就是政府把應(yīng)該由社會承擔(dān)的職能有序地轉(zhuǎn)移出去，培養(yǎng)大量的社會組織來“接棒”：把社區(qū)力量組織起來，形成社會共同體，反轉(zhuǎn)過來告訴政府，我們需要什么。社會管理體制改革的方向是發(fā)揮民眾參與在社會管理和公共服務(wù)中的基礎(chǔ)性作用，多元治理更需要激發(fā)廣大人民群眾的主體意識。

成都錦江區(qū)也很重視社會組織的作用，不僅降低社會組織的門檻，還在財政上大力扶植：社會組織中，凡達到登記標準的，都將得到2萬元獎勵；達到備案資格的，也可以獎勵5000元。與此對應(yīng)的是，民政部民間組織管理局副局長李勇早有過一段公開表示，“最終目標是實現(xiàn)所有社會組織直接登記”。

“我們正是要加大政府購買公共服務(wù)的力度，涉及的人財物我們都不去參與。”劉彬表示，“解決有的社會問題要依靠社會組織的協(xié)助，完全靠政府力量很難管理。區(qū)上還提供了一些辦公場地，建立社會組織聯(lián)合會，目的就是要引導(dǎo)其規(guī)范、健康地壯大。現(xiàn)在年終對街道的考核，其

中一項就是區(qū)上委托這些社會組織進行調(diào)查做出的社會評價，比重占到了20％。通俗來說，就是變過去的‘替民做主為‘讓民做主。”

和民間基層社會組織相對的是社會精英組織。去年上半年，貴陽成立了一個由各界名流，尤其是“非公有制經(jīng)濟人士”組成的“和諧貴陽促進會”，并由行政力量驅(qū)動其運作，利用該協(xié)會的資源化解社會矛盾。專家分析，這可以被看成是貴陽市委書記李軍關(guān)于社會管理創(chuàng)新思路的一個產(chǎn)物。這一形式受到中央統(tǒng)戰(zhàn)部高度肯定。

事實上，“和諧貴陽促進會”在參與社會治理時，就是擔(dān)當(dāng)政府和上訪群眾溝通的中介，對困難群眾進行幫助。至少在思路上，還是一種為群眾服務(wù)的表現(xiàn)。北京大學(xué)公民社會研究中心執(zhí)行主任師曾志指出：“政府放開手，民間的社會自治，恰恰是保證中國長治久安的道路。雖然目前社會組織發(fā)展已經(jīng)欣欣向榮，但社會組織力量依然薄弱。”

超越維穩(wěn)的管理思維

“我們砍光了森林來為那些長期見不到綠色而精神分裂的人們建造了一座療養(yǎng)院。”

這是歐洲一則有名的寓言，是指一些因政府本末倒置而造成的尷尬。今觀中國，“社會管理創(chuàng)新”在去年3月首次以重要篇幅寫進《政府工作報告》，并在國家“十二五”規(guī)劃綱要中單獨成篇。但不少地方政府仍常常采取簡單機械的維穩(wěn)方式，并由此耗費了不菲的成本。這些財政支出本可以用來改善公民生活水平、將矛盾化解在萌芽狀態(tài)，而這正是中央提出的要求。

即使是深圳這樣的改革排頭兵，有時也會有昏招。去年，深圳曾出臺了“清退8萬治安高危人員”的一紙命令，讓這座承辦世界大運會的城市，受到了民眾山呼海嘯般的討伐聲浪，地方也趕緊反省。可就在今年的深圳兩會上，深圳市政協(xié)委員、市檢察院副檢察長唐泰來卻提交了一份提案，建議增加外來人口的居住成本，讓他們“無地可住而不得不離開”，暴露出某些官員心理的“脆弱”，以及頭腦中根深蒂固的簡單“維穩(wěn)”意識。

其實，社會管理不同于社會控制或社會危機管理，社會管理的最高水平是要把社會問題與隱患消滅于萌芽狀態(tài)乃至未萌之前。上海公共行政與人力資源研究所公共行政研究室主任張子良說：“社會管理不是為了加強控制，它是柔性的、協(xié)同的和互動的，這正是它與傳統(tǒng)單位制管理模式的根本區(qū)別，也是‘大管理的要旨所在。”

不化解矛盾的維穩(wěn)方式，無論方式有多新，短期效果有多好，都改變不了地方政府疲于應(yīng)付的被動處境。廣東增城事件后，當(dāng)?shù)匾幻賳T在反思中道出實情：現(xiàn)在的社會管理，本質(zhì)上仍是政府管理。在現(xiàn)有的問責(zé)壓力下，官員想到的只是維穩(wěn)，而不是真正解決問題的辦法。事實上，社會管理應(yīng)該是社會居于主導(dǎo)地位，由政府、公民一起協(xié)同治理。加強和創(chuàng)新社會管理，也正是為了更好地服務(wù)。現(xiàn)在尤其強調(diào)公民的參與，其同管理社會，而不是政府的單向管理。

重慶市在打黑除惡后，在全市1006個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道建立起了由綜治、信訪、公安、司法、安監(jiān)、武裝“六位一體”的綜治工作格局。而在村社，則建立綜治工作站，整合綜治、信訪、警務(wù)、調(diào)解、治保、安全監(jiān)督、民兵等，形成“七位一體”的綜治格局，這種格局的形成讓城市治安防控能力空前加強。

獲得第六屆中國地方政府創(chuàng)新獎的上海浦東新區(qū)更有新招，他們試著把維穩(wěn)工作委托給了社會組織。截至目前，浦東新區(qū)由退休婦女干部和熱心社區(qū)事務(wù)的普通女性組成的志愿者規(guī)模已近6000人，“形成了區(qū)、鎮(zhèn)、村、居民小組(樓道)、宅(崗)5級網(wǎng)絡(luò)，維權(quán)維穩(wěn)工作可通達社區(qū)每家每戶”。官方初衷也并非簡單維穩(wěn)，“目的還是在于加強居民對社區(qū)的認同感，同時幫助他們提高生活質(zhì)量”。

堵不如疏，細水長流。評論人士認為，社會管理不只是空喊口號，而是要做細微瑣碎的工作。應(yīng)該看到，社會管理的職能也不能簡單看成是強力機關(guān)的維穩(wěn)職能，政府不光要鼓勵社會組織健康有序地發(fā)展，更應(yīng)培養(yǎng)群眾的公共意識，并獲得他們的支持。而達到官民共治，則是當(dāng)前的第一步。