向隱藏大地深處的“毒瘤”開刀

湖南省是礦產資源大省，素有“有色金屬之鄉”、“非金屬之鄉”的美稱，現已發現各類礦產141種，占全國已發現礦種的70%。現有各類礦床（點）6000余處，其中特大型礦床8處，大型礦床105處。現有各類礦山8000余家（其中部、省級發證礦山2036家），礦山從業人員38萬余人，年產礦石量2億多噸，礦業及相關產業產值約占整個工業產值的四分之一。但由于湖南省小礦山數量多，礦業開發歷史悠久，開發強度較大，礦產資源儲量消耗速度較快，經過多年開采，一些小礦山本礦區范圍內資源已枯竭，超深越界開采國家或國有大礦資源現象一直較為嚴重。這些礦山的超深越界行為不僅破壞浪費資源，造成嚴重的安全隱患和地質災害隱患，損害國家或其他礦山企業的權益，還帶來一系列社會問題，已成為影響和破壞湖南省礦業秩序的一個“毒瘤”。有效預防和遏制礦山超深越界開采，對湖南省礦業經濟的持續、健康發展具有重要意義。

現狀

超深越界開采行為在礦山企業（有證礦山）的違法行為中一直占有較高比例，是湖南省礦山企業一種較為普遍的礦產開發違法行為。自2005年國務院決定全面整頓和規范礦產資源開發秩序以來，省委、省政府和廳黨組一直高度重視此項工作，省委常委會、省政府常務會議先后聽取專題匯報。湖南省也一直將打擊礦山超深越界作為整頓規范礦業秩序的一個重點，除堅持日常動態巡查，重點打擊和個案查處以外，專門部署開展了一系列整治行動，責令礦山退回本礦區范圍內開采，予以經濟處罰，并關閉整合了一部分超深越界礦山。但由于多方面的原因，湖南省礦山超深越界多發勢頭并沒有從根本上得到遏制。針對礦山超深越界問題，2010年8月，省政府更是下定決心，不惜花費大量人力、物力、財力，在全省開展了為期一年的整治礦山超深越界專項行動。在整治礦山超深越界專項行動中，全省組織專業技術單位排查實測礦山企業5566家，發現超深越界礦山906家，超深越界礦山占實測礦山的16%，這還不包括部分存在超深越界但未被發現的礦山。

總體而言，礦山超深越界具有以下三個明顯特征:

一是隱蔽性。已發現的超深越界礦山絕大多數是地下開采，由于地下井硐因積水、不通風、垮塌等原因，造成超深越界取證艱難，加之有的礦山業主采取各種欺騙、隱瞞手段，妨礙執法人員實測取證，使超深越界的發現更是難上加難，因此，超深越界行為具有較強的隱蔽性。

二是反復性。很多礦山超深越界被發現查處到位后，過段時間又擅自打開在越界處的密閉，或另外開辟巷道再超深越界。有些礦山已是多次處罰，多次越界。

三是利益的復雜性。對很多反復超深越界的礦山，多次查處，多次提請地方政府關閉，但總是關不下，關不了，一個很重要的原因就是礦山利益的復雜性。國企與地方、小礦與大礦的利益沖突，土地補償、農賠等問題錯綜復雜，一些小礦山涉及群眾就業、集體入股，一些干部充當超深越界礦山保護傘等。

超深越界礦山最突出的在以下三個領域：

一是國有或國有控股大礦周邊的小礦山。如在郴州黃沙坪礦區、香花嶺礦區、柿竹園礦區，婁底錫礦山礦區、金竹山礦區，衡陽耒陽煤礦區等礦區，一些小礦山長期超深越界偷采、盜采國有礦山資源，是湖南省礦山超深越界的重災區。

二是小煤礦。湖南省小煤礦數量多、規模小，小礦向國礦超深越界，以及小煤礦相互之a間超深越界問題十分突出，且普遍存在嚴重的安全隱患。專項行動中發現超深越界小煤礦388個，占全部煤礦的40 %，占全部超深越界礦山的43 %。如耒陽市，境內小煤礦數量多，很多又分布在國有煤礦周邊，超深越界也最為嚴重。2010年5月，據有關部門對耒陽市78個小煤礦檢測，68個存在超深越界行為，占檢測煤礦的87%。其他如婁底金竹山煤礦區、攸縣黃蘭煤礦區的小煤礦超深越界行為也十分普遍。

三是小礦密集地區。如花垣鉛鋅礦區、花垣錳礦區、魯塘石墨礦區、沅陵柳林汊金礦區等，在整治之前的情況多是有礦無界，巷道相互貫通，安全隱患十分突出。

就超深越界的種類而言，基本上可以分為以下三類：

一類是井口越界，而采區在本礦區范圍內。這類越界是一種情節較輕的違法行為，且主要是歷史原因或測量誤差等造成的。隨著礦業權實地核查及辦理擴界，除少數無法辦理擴界的礦山以外，此類越界行為也越來越少。

二類是部分運輸巷道或風巷越界，而采區在本礦區范圍內。造成這類越界的原因很多，可能是測量誤差造成的，也可能是曾經越界開采過資源，但后來只作為巷道使用，還可能是地質條件需繞道避讓危險地段等原因，另有極少數情況是相鄰礦山之間的“借道”。

三類是超越本礦區范圍開采資源。這類超深越界是最常見、最典型也是情節最嚴重的違法行為，存在的安全隱患極大。

原因

利益驅動。超深越界開采國家或其他礦山的資源，既可獲得巨額非法利潤，還可避免交納礦業權價款、礦山地質環境治理備用金等稅費。尤其是隨著礦產品市場價格的不斷上漲，在利益誘惑下，一些礦山業主不惜鋌而走險，頂風作案。有些礦山甚至本礦區范圍內資源留著不采，先超深越界開采。高額利益的驅動是礦山超深越界的基本動因。

資源枯竭。湖南省小礦山數量多，經過多年開采，一些礦山本礦區范圍內資源已枯竭，很多周邊又設置有礦權，已沒有擴界余地。而在辦理采礦許可證延續登記時，一些技術單位幫助采礦權人編制虛假儲量報告，騙取延續登記，導致這些礦山不能及時關閉，超深越界就成為其生存下去的唯一途徑。從日常監管情況看，一些反復超深越界的礦山很多屬于這一類型。

礦業權設置不合理。部分礦區礦山數量過多，布局過于集中，礦區范圍過小。如攸縣黃蘭礦區、耒陽煤礦區，整合前的花垣鉛鋅礦區、魯塘石墨礦區、臨武三十六灣礦區等。整合前的花垣鉛鋅礦區、魯塘石墨礦區有幾百個礦山（包括地方認同的礦井），這些礦山基本上沒有礦區范圍的概念，見礦挖礦，相互超深越界。礦業權設置不合理主要是歷史上形成的，自從2005年開展整頓和規范礦產資源開發秩序行動以來，設置新的采礦權已嚴格控制。通過資源整合，礦山數量也大幅減少，但仍存在一些礦區歷史上形成的礦山數量過多、面積過小等問題。

監管不到位。一是缺乏部門聯動。對礦山超深越界行為，按規定國土資源、安監、煤監、煤炭等部門都有監管職責，駐礦安監（煤監）員有及時報告、制止的義務，但現在超深越界的監管責任都往國土資源部門推。二是處罰偏輕。對超深越界行為，一般都是處以罰款，在越界處打好密閉，沒有沒收違法所得或只沒收了一部分違法所得，讓超深越界礦山有利可圖，不足以制止違法行為。三是關閉礦山難。地方政府由于當地經濟發展、群眾就業、社會穩定等因素，關閉礦山的積極性不高。有些礦山是當地群眾集資入股，涉及人員多，利益關系復雜，有些礦山有干部參股，等等，導致一些嚴重超深越界的礦山本應關閉而未關閉。

辦理擴界手續時間過長。礦山申請調整礦區范圍需提供資源儲量報告、開發利用方案、地質環境影響評估報告、采礦權價款評估報告等，有些還要層層上報，層層審批，從申請到發證最快的也要半年，多則二三年，辦理擴界手續時間過長，導致一些礦山邊申報邊開采。

其他原因。如歷史上形成的井口或部分運輸巷道布置在界外；54坐標轉換為80坐標，過去測量儀器落后或測量誤差造成部分巷道越界等。

對策

大力進行資源整合。過去幾年的實踐表明，對一些小礦山數量過多或相互超深越界的礦山，通過資源整合，減少礦山數量，優化礦山布局，擴大礦區范圍，可以從源頭上減少超深越界的發生，且可避免直接關閉礦山遇到的阻力和帶來的各種負面影響，是有效預防和遏制礦山超深越界的好辦法。如郴州魯塘石墨礦區、臨武三十六灣礦區以前都是小礦山密布的礦區，也是湖南省有名的礦業秩序混亂地區，通過資源整合成一個采礦權，徹底解決了礦區超深越界問題。這幾年來資源整合工作中的一些好作法、好經驗，值得在全省總結推廣。

資源置換或劃轉。國有大礦與周邊小礦山通過資源置換重新劃定礦區范圍，或國有大礦讓出部分邊、淺部資源給小礦山開采。對一些超深越界開采國有大礦資源的小礦山，由于國企與地方的利益沖突，或小礦山涉及大量群眾入股等原因，短期內無法全部關停的情況下，通過資源置換或劃轉的形式解決小礦山超深越界問題是一種有益的探索，在永興縣復和煤礦區也有成功的先例（該礦區通過資源置換重新劃定國有大礦與周邊小礦的礦區范圍，并將9個小礦山整合成2個采礦權）。資源置換或劃轉的關鍵是能否獲得國有大礦及其主管部門的同意與支持，此外就是地方政府如何確保小礦山今后不再出現超深越界。

嚴厲打擊，關閉一批超深越界礦山。始終保持打擊超深越界的高壓態勢，進一步加大處罰力度。對一些超深越界屢禁不止，或情節特別嚴重，或存在重大安全隱患且整改不到位的礦山，依法予以關閉。對發生了重大安全事故的超深越界礦山，堅決立即予以關閉。

嚴格儲量管理。對本礦區范圍內資源枯竭、長期超深越界開采的礦山，嚴格把好資源儲量關，采礦許可證到期后不再辦理延續登記，依法關閉，從源頭上杜絕超深越界行為。嚴格規范技術單位編制的資源儲量報告，對弄虛作假的，取消相應從業資質，并進行經濟處罰；情節嚴重的，追究法律責任，

加強部門聯動、實行信息共亨。加強國土資源、安監、煤監、煤炭管理等職能部門之間的聯動，各相關部門在履行自身職責的同時要相互配合，聯合執法，形成工作合力。發現礦山超深越界行為，應及時相互通報。探索建立國土資源、安監、煤監、煤炭管理等部門對各自掌握的礦山井上井下對照圖、采掘工程平面圖及各種圖件的定期核對制度，及時掌握礦山最新開采現狀。

簡化擴界程序。對具備擴界條件的礦山，在申請調整擴大礦區范圍時，盡量縮短編制各種報告的時間，簡化審批程序，指導、幫助礦山及時辦理好新的采礦許可證。

妥善解決井口超高、運輸巷道越界等問題。對礦山歷史上形成的井口超高、運輸巷道越界等問題，在辦理采礦許可證延續登記時，凡具備擴界條件的，一律要求擴進到新的礦區范圍內，并不再重復編制相關報告。對不能擴界的（如井口或部分運輸巷道在他人礦區范圍內），需另外開掘井口或巷道。如重新開掘井口或巷道費用過高或客觀上不可行，秉著減輕企業負擔和實事求是的原則，在確保不存在安全隱患和不越界開采資源的前提下，相關礦山之間簽訂安全生產協議，由國土資源、安監或煤監、煤炭管理部門聯合予以認可。

建立完善超深越界礦山檔案制度。在全省整治礦山超深越界專項行動過程中，對近年來發現有超深越界的礦山，以縣市區為單位，建立了超深越界礦山檔案，記錄了礦山超深越界的時間、次數、嚴重程度、處理情況等。檔案資料今后要定期更新，長期保存，作為礦山今后是否能通過年檢、延續登記、變更登記、是否關閉的重要依據。

（項目課題組成員：范榮華、余少華、李軍、陳亞贊、陽金保、劉五一）