強(qiáng)化建設(shè)用地審批監(jiān)管 促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展

劉會(huì)和

加強(qiáng)建設(shè)用地審批監(jiān)管，是深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要舉措；是提高土地集約利用水平，落實(shí)最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度的有效途徑；是統(tǒng)籌保護(hù)耕地與保障用地關(guān)系，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展的迫切需要。筆者對(duì)建設(shè)用地審批監(jiān)管存在的問題、產(chǎn)生的原因及預(yù)防措施進(jìn)行了探討，以期對(duì)建設(shè)用地審批監(jiān)管工作有所啟示。

加強(qiáng)建設(shè)用地審批監(jiān)管的做法

建立健全公示制度。建立土地利用總體規(guī)劃公示制度。健全土地劃撥、出讓結(jié)果公示制度。建立建設(shè)項(xiàng)目用地批準(zhǔn)文件公示制度。

落實(shí)內(nèi)部會(huì)審制度。對(duì)建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批、供地許可、臨時(shí)用地審批等事項(xiàng)通過會(huì)審會(huì)集體研究決策，執(zhí)法監(jiān)察和紀(jì)檢機(jī)構(gòu)參與會(huì)審，對(duì)存在違法行為的項(xiàng)目實(shí)行“一票否決”。參與會(huì)審的人員對(duì)會(huì)審意見簽字負(fù)責(zé)。編制或者修改土地利用總體規(guī)劃、擬訂土地利用年度計(jì)劃草案、制定基準(zhǔn)地價(jià)和確定協(xié)議出讓土地最低價(jià)、確定土地使用權(quán)出讓底價(jià)和拍賣掛牌起始價(jià)、對(duì)情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰等事項(xiàng)都按要求納入集體決策的范疇。參與集體決策的人員對(duì)集體決策的結(jié)果簽字負(fù)責(zé)。

嚴(yán)格審批管理把關(guān)。包括控制用地總量、調(diào)整供地結(jié)構(gòu)、嚴(yán)格供地方式。、明確合同約束、強(qiáng)化批后監(jiān)管、實(shí)施網(wǎng)上監(jiān)管等七項(xiàng)措施。

建設(shè)用地審批監(jiān)管存在的問題及原因

建設(shè)用地審批項(xiàng)目點(diǎn)多面廣，歷史遺留問題較多，處理難度大。近年來，各級(jí)國土資源部門雖采取了一系列措施，取得一定成效，但仍存在一些的問題。

土地管理法有待完善。當(dāng)前，農(nóng)村宅基地管理的專門法律法規(guī)數(shù)量很少，現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)宅基地管理方面也未做出較為具體的規(guī)定，造成實(shí)際工作的被動(dòng)。例如宅基地申請(qǐng)條件的界定問題，《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》及《湖南省實(shí)施〈土地管理法〉辦法》等僅作了 “農(nóng)村村民”、“一戶一宅”等原則性規(guī)定，缺乏可操作性。而農(nóng)村居民申請(qǐng)宅基地的形式復(fù)雜多樣，沒有專門法律法規(guī)作依據(jù)，在實(shí)際工作中許多情況難以準(zhǔn)確把握和向群眾解釋。

用地定額指標(biāo)不全面。目前，國家和湖南省對(duì)工業(yè)項(xiàng)目和部分基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目出臺(tái)了明確的用地定額指標(biāo)規(guī)定，但對(duì)大型商業(yè)城等經(jīng)營性項(xiàng)目、國家機(jī)構(gòu)辦公和業(yè)務(wù)用房項(xiàng)目、各類學(xué)校和醫(yī)院建設(shè)、社會(huì)福利性項(xiàng)目等，尚沒有明確的用地定額指標(biāo)控制規(guī)定。國土資源部門在審核審批此類建設(shè)用地項(xiàng)目時(shí)，沒有權(quán)威性依據(jù)，用地隨意性較大。

批后監(jiān)管工作需加強(qiáng)。建設(shè)用地批后監(jiān)管是建設(shè)用地審批監(jiān)督管理工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)。批而未用、不批即用、少批多用、改變用途、改變規(guī)劃條件等問題仍舊存在。特別是在農(nóng)村宅基地管理方面，一戶多宅、未批先建、亂搭亂建、建新不拆舊等現(xiàn)象還時(shí)有發(fā)生；工業(yè)用地不能如期開工、竣工等違反土地出讓合同的情況在一定程度上存在；經(jīng)營性建設(shè)用地在使用過程中擅自轉(zhuǎn)讓、改變用途、隨意改變?nèi)莘e率等問題較為突出。

閑置土地處置不到位。隨著城市化進(jìn)程不斷加快，大量使用土地，土地閑置問題越來越突出。 2010年 8月19日，國土資源部公布了全國違法違規(guī)土地清理數(shù)據(jù)：全國上報(bào)房地產(chǎn)違法違規(guī)用地宗數(shù)3070宗，面積約18.84萬畝，其中閑置土地2815宗，面積16.95萬畝。由于閑置土地成因復(fù)雜，處置工作政策性、利益性強(qiáng)，稍有不當(dāng)，有可能會(huì)引發(fā)行政復(fù)議，甚至行政訴訟，影響社會(huì)穩(wěn)定，因此處置難度較大。

監(jiān)管體制機(jī)制不健全。政府職能部門之間配合不力，直接影響著建設(shè)用地審批監(jiān)管制度的落實(shí)。在實(shí)施核查和竣工驗(yàn)收時(shí)，不僅需要規(guī)劃、城建、房產(chǎn)等部門的積極配合和相互支持，而且需要專業(yè)技術(shù)人員參與。但部門之間或技術(shù)協(xié)作單位之間往往各自為政，難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。此外，目前的管理體制和經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制還不適應(yīng)全程跟蹤監(jiān)管的需求。

加強(qiáng)建設(shè)用地審批監(jiān)督管理的建議

實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度，落實(shí)節(jié)約集約用地政策，不僅要嚴(yán)格控制建設(shè)用地增量，而且要盤活挖潛存量建設(shè)用地，努力提高土地利用率。對(duì)于建設(shè)用地的開發(fā)利用和管理，既要嚴(yán)格用地項(xiàng)目的立項(xiàng)審批和產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入，嚴(yán)把建設(shè)用地供地審批關(guān)，又要加強(qiáng)建設(shè)用地批后監(jiān)管，從強(qiáng)化建設(shè)用地合同管理入手，完善和落實(shí)建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收制度，實(shí)施全程監(jiān)管。

提高思想認(rèn)識(shí)，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念。各職能部門要認(rèn)真學(xué)習(xí)國家的土地管理和節(jié)約集約用地政策，深刻領(lǐng)會(huì)加強(qiáng)建設(shè)用地審批監(jiān)管的重要意義，提高思想認(rèn)識(shí)，切實(shí)轉(zhuǎn)變用地和管地的傳統(tǒng)觀念，增強(qiáng)做好建設(shè)用地審批監(jiān)管的責(zé)任感和緊迫感。同時(shí)要加強(qiáng)政策法規(guī)宣傳，增強(qiáng)社會(huì)各界依法用地和節(jié)約集約用地的意識(shí)，引導(dǎo)用地單位依法依規(guī)用地，提高建設(shè)用地利用率。

完善法律政策，促進(jìn)依法管理。建議完善相關(guān)法律法規(guī)政策，填補(bǔ)立法空缺。建議盡快出臺(tái)《農(nóng)村宅基地管理辦法》、《集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理辦法》等法律法規(guī)。如農(nóng)村村民新建住宅審批條件、人均用地標(biāo)準(zhǔn)以及建設(shè)程序規(guī)定，尤其是對(duì)申請(qǐng)宅基地的資格界定的細(xì)化。其次建議省政府統(tǒng)一出臺(tái)針對(duì)歷史上遺留的如移民戶、拆遷戶等宅基地管理的辦法和政策。此外，建議健全建設(shè)用地項(xiàng)目用地定額指標(biāo)制度。除對(duì)工業(yè)項(xiàng)目等明確限定投資強(qiáng)度、容積率、建筑系數(shù)等指標(biāo)以及開發(fā)進(jìn)度等要求外，盡快出臺(tái)其他各類建設(shè)項(xiàng)目控制標(biāo)準(zhǔn)，如對(duì)大型商業(yè)城等經(jīng)營性項(xiàng)目用地、國家機(jī)構(gòu)辦公和業(yè)務(wù)用房項(xiàng)目用地、各類學(xué)校和醫(yī)院項(xiàng)目用地等，也應(yīng)制定參考控制指標(biāo)。

創(chuàng)新監(jiān)管手段，提升監(jiān)管水平。建立土地審批權(quán)責(zé)統(tǒng)一的責(zé)任追究制度。對(duì)上報(bào)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收等審批事項(xiàng)，涉及的用地是否符合土地利用總體規(guī)劃、是否超年度用地計(jì)劃、是否未批先用以及耕地占補(bǔ)平衡、基本農(nóng)田補(bǔ)劃、補(bǔ)償安置情況的真實(shí)性和合法性，建立分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)總責(zé)，承辦人員負(fù)具體責(zé)任的工作責(zé)任制。

構(gòu)建“一張圖”土地利用綜合監(jiān)管平臺(tái)，運(yùn)用科技手段強(qiáng)化土地審批監(jiān)管。以第二次全國土地調(diào)查形成的全市土地利用現(xiàn)狀、農(nóng)村土地權(quán)屬和基本農(nóng)田數(shù)據(jù)成果為基礎(chǔ)，將影像圖、地形圖、土地利用總體規(guī)劃圖、基本農(nóng)田保護(hù)圖、區(qū)片價(jià)位圖疊加形成底圖，結(jié)合行政審批，及時(shí)錄入農(nóng)用地轉(zhuǎn)用土地征收審批的時(shí)間、耕地占補(bǔ)平衡、用地類型和界址點(diǎn)坐標(biāo)等數(shù)據(jù)和征收土地、招拍掛供地、地籍確權(quán)、土地登記每個(gè)環(huán)節(jié)的相關(guān)信息，以及違法用地處罰、補(bǔ)辦和建設(shè)項(xiàng)目改變用途等，形成 “批、供、用、補(bǔ)、查”一體化管理的綜合監(jiān)管平臺(tái)，實(shí)現(xiàn) “天上看、地上查、網(wǎng)上管”的三維工作格局，實(shí)現(xiàn)從土地征收轉(zhuǎn)用審批、土地供應(yīng)、出讓合同簽署到權(quán)屬變更，從土地執(zhí)法巡查信息到查處整改結(jié)果反饋、從土地初始登記到商品房預(yù)售和在建工程抵押轉(zhuǎn)讓的全過程監(jiān)管。

加強(qiáng)基層國土資源所建設(shè)。基層國土資源所是與建設(shè)項(xiàng)目距離最近的部門，了解轄區(qū)內(nèi)建設(shè)用地項(xiàng)目情況最迅速、最直接。應(yīng)充分調(diào)動(dòng)國土資源所監(jiān)管的積極性，提高基層工作人員的業(yè)務(wù)水平和監(jiān)管能力。上級(jí)國土資源部門定期將各類行政審批的建設(shè)項(xiàng)目通知基層所，基層所再定期反饋建設(shè)項(xiàng)目的用地情況。并改革財(cái)政供給體制，增撥專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)，解決好一線巡查監(jiān)管工作人員的生活保障。

強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)察，完善監(jiān)管機(jī)制。完善土地違法行為發(fā)現(xiàn)機(jī)制。強(qiáng)化衛(wèi)片執(zhí)法檢查，嚴(yán)懲違法違規(guī)行為。落實(shí)土地執(zhí)法監(jiān)察動(dòng)態(tài)巡查責(zé)任制，明確和細(xì)化巡查責(zé)任，嚴(yán)格實(shí)施目標(biāo)考核。健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村執(zhí)法監(jiān)察信息員、協(xié)管員制度，完善社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，構(gòu)建“橫向到邊、縱向到底”的執(zhí)法監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)。其次，要完善土地違法行為報(bào)告機(jī)制。對(duì)本地區(qū)內(nèi)的土地違法態(tài)勢(shì)、土地違法數(shù)據(jù)要定期進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析并及時(shí)向本級(jí)政府和上級(jí)國土資源行政主管部門報(bào)告。

完善土地違法行為查處工作機(jī)制。包括案件督辦制度和土地違法公開曝光制度。將典型違法案件曝光工作制度化、定期化，至少每半年向社會(huì)公開曝光一批典型違法案件。將發(fā)生兩次以上違法行為或違法行為性質(zhì)惡劣、后果嚴(yán)重的單位或個(gè)人列入“土地違法記錄單”，通過金融業(yè)統(tǒng)一征信平臺(tái)向當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)通報(bào)，并向社會(huì)公示。

建立和落實(shí)違規(guī)違約用地的責(zé)任追究制度。因監(jiān)管不力，對(duì)違反土地管理規(guī)定行為不制止、不組織查處，對(duì)違反土地管理規(guī)定行為隱瞞不報(bào)、壓案不查等，造成違法違規(guī)用地，致使一個(gè)年度內(nèi)本行政區(qū)域違法占用耕地面積達(dá)到新增建設(shè)用地占用耕地總面積15%，或者雖未達(dá)到15%，但造成惡劣影響或其他嚴(yán)重后果的，嚴(yán)格依法追究監(jiān)管人員和用地單位的法律責(zé)任。

堅(jiān)持部門聯(lián)動(dòng)，落實(shí)共同責(zé)任。完善建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收聯(lián)動(dòng)機(jī)制。國土資源、規(guī)劃、城建、房產(chǎn)等職能部門要在政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，形成部門協(xié)作、聯(lián)動(dòng)監(jiān)管機(jī)制，共同抓好建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收工作。要把建設(shè)項(xiàng)目依法依規(guī)、節(jié)約集約用地和履行土地出讓合同、劃撥決定書的情況作為項(xiàng)目竣工驗(yàn)收的重要內(nèi)容。建設(shè)項(xiàng)目沒有國土部門的檢查核驗(yàn)意見，或者檢查核驗(yàn)不合格的，規(guī)劃、城建、房管等部門不得通過項(xiàng)目竣工驗(yàn)收。

建立違法案件查處部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制。積極主動(dòng)爭取人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)的支持配合，確保土地違法案件查處到位。定期召開聯(lián)席會(huì)議，通報(bào)案件查處情況、研究土地違法形勢(shì)、協(xié)調(diào)解決工作配合上存在的重大問題、制定預(yù)防和查處土地違法的措施。完善與同級(jí)人民檢察院、公安機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)移送案件的工作制度，細(xì)化移送程序，規(guī)范案件移送工作。

建立遏制土地違法行為部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制。完善相關(guān)工作制度，做到對(duì)未取得合法用地手續(xù)的建設(shè)項(xiàng)目，不辦理項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)，不辦理建設(shè)規(guī)劃許可，不發(fā)放施工許可證，不通電、通水、通氣，不受理土地登記申請(qǐng)，不辦理房屋所有權(quán)登記，不發(fā)放貸款，不辦理企業(yè)注冊(cè)登記。

（作者系婁底市國土資源局黨組書記、局長）