新化涉礦信訪解決之道

蔣利平 曾憲良

近年來，隨著礦產資源開發的持續進行，新化縣各類涉礦信訪矛盾也隨之凸顯。通過規范用地管理，組織開展礦山地質環境恢復治理等工作，新化縣的礦產資源開發秩序逐漸好轉，信訪案件數量得到有效控制。

新化縣是湘中重要的資源大縣，礦業經濟在全縣經濟中占有的比重大。目前新化縣共發現36種礦產資源，可供開發利用的有26種，其中煤、金、銻、銅、鎢、鈦、硅石、石墨、石膏、玄武石、高嶺土等是該縣的優勢礦產。

新化縣共有各類礦山企業135家，其中煤礦49家，金屬礦6家，其他非金屬礦80家。近年來，隨著礦產資源開發的持續進行，各類涉礦信訪矛盾也隨之凸顯，如何切實解決好此類信訪案件成為新化縣的一大工作重點。

探尋根源

新化縣經過調研總結發現，涉礦信訪問題的表現形式及原因主要為：

一是農企糾紛造成的信訪問題。因農企矛盾而產生的信訪問題主要有兩種情形，一為礦產資源開發過程中，確實給當地的生產生活帶來了不利影響，要求賠償的；二為以破壞水源、房屋為由進行上訪，以達到個人目的的。

對于第一種情形，采礦對環境造成破壞，本可以通過賠償當地百姓的損失而避免上訪，礦山企業一般也都能承擔責任，愿意賠償，但在鑒定、理賠上缺乏可供操作的管理辦法，各地標準不一，互相攀比，客觀上造成了礦區群眾集訪、纏訪事件的發生。對于第二種情形，很難協調處理到位。上訪人往往帶有個人恩怨或更深層次的原因，找各種借口上訪，并且這類上訪占絕大多數。

二是非法開采造成的信訪問題。近年來，部分非法開采者受利益驅動，非法盜采、亂采濫挖，損害了國家和當地人們的利益，極易引發群體性上訪。比如溫塘鎮皇甫殿村村民群訪反映共升煤礦以辦石膏礦為名非法采煤，桑梓鎮大坪村村民多次上訪反映傲家嶺煤礦探礦權以采代探等。

非法開采勢頭難以有效遏制，究其原因，一是監管難。新化縣礦山點多面廣，布局比較分散，且礦產資源違法行為隱蔽性強，而這方面的專業監管力量不足，使得動態巡查無法面面俱到。二是違法案件查處執行難。在實踐中，由于部門之間執法理念的差異，實現聯合執法還存在諸多問題。另外，國土資源部門對礦產資源等違法行為有制止權，但沒有強制執行權，移交公安、法院、檢察院等部門執行，需要一定時間。

三是商業性探礦權轉不了采礦權而造成的信訪問題。2004年至2006年，經上級人民政府和主管部門審核批準，新化縣公開掛牌出讓了12個煤炭探礦權。根據當時的政策規定，這些探礦權在完成勘查驗收后，即可轉辦采礦權。但2007 年，國家產業政策進行了調整，新設采礦權年產量必須達到30萬噸，滿3年服務年限，并要遵循“開一關一”的原則。雖然新化縣設立的這些探礦權大部分完成了儲量報告并驗收合格，但因無法滿足新的產業政策轉不了采礦權。由于投入資金是探礦權人采取各種辦法從民間籌集獲得的，其中大部分資金來自項目所在地一些本來就很貧困的村民。投入巨資探明儲量，經驗收后未能轉采礦權，群眾的思想極不穩定，多次集體到省或進京上訪。

破題路徑

為了解決涉礦信訪問題，新化縣首先規范了礦產資源開發中的用地管理。在用地手續方面，過去一些鄉鎮、縣辦、國有礦山企業的工業用地和生活區用地，都辦理了用地手續，一些私人小煤窯的用地，通過調規，也都轉為了建設用地。

從2009年開始，對新設的礦山企業，其工業廣場和生活區一律采用劃撥的方式，依規依程序辦理相關手續。礦區土地的征用由礦業權競得者按照一區的價格支付補償費，在田地的丈量過程中，一般都以該塊田地最長和最寬的邊相乘計算面積，盡最大努力維護了當地農民的利益。

同時，新化縣組織開展礦山地質環境恢復治理。對新建礦山的地質環境工程落實了同時設計、施工、投入使用的監管措施。對已投產的礦山企業全面實行備用金繳存制度，將礦山地質環境恢復治理納入采礦權延續登記審批內容，監督礦山企業對礦坑水的排放、煤矸石的堆放以及植被的破壞進行逐步恢復治理和采取保護措施。對隨意堆放、保護措施不力的，下達《限期采取礦山地質環境保護措施通知書》，督促整改。由環保部門牽頭，先后組織開展了對楊家山礦區、古臺山礦區環境影響評價，對勝利煤礦、稠木煤礦等7家煤礦的礦井水污染進行了督辦查處，責令修建凈化處理池近萬立方米。2008年以來，全面啟動實施了礦山地質環境恢復治理工程，目前已分期完成工程驗收42 家。

其次，新化縣開展非法采礦集中整治工作。近年來，新化縣對楊家山、古臺山礦區非法采礦進行集中整治，先后組織了4次較大規模的聯合執法行動，取得了一定的整規成效。為鞏固整規成果，新化縣還成立了楊家山、古臺山礦區常年工作隊，工作隊每10天對兩大礦區進行一次巡查，發現問題及時整治到位。同時，對礦山尤其是煤礦超深越界開采進行專項整治。立案查處超深越界礦山20家，嚴格實行守界保證金制度。此外，新化縣還對全縣礦山采礦權權屬關系進行清理。依法查處非法轉讓礦權行為52家，規范了礦業權二級市場。通過對非法采礦的集中治理，礦產資源開發秩序逐漸好轉，涉及此類問題的信訪案件得到了有效控制。

另外，新化縣還妥善處理了商業性煤礦探礦權遺留問題。一是多次向市、省主管部門匯報、請示，爭取上級政府支持，放寬政策，降低標準，將探礦權轉為采礦權。二是在不能轉為采礦的情況下，繼續向上級主管部門匯報，爭取上級機關拿出妥善的處理方案。三是通過多方努力，終于爭取湖南省國土資源廳出資收購了其中的五家探礦權，另外幾家有的因沒有資源而停止勘探，有的因未辦理延續登記被注銷，剩下幾家完成了儲量報告的，按政策整合到了其他煤礦。其中日升煤礦探礦權與白花嶺煤礦整合，傲家嶺煤礦探礦權與大坪煤礦整合，高枧煤礦探礦權與田心煤礦整合，商業性煤礦探礦權遺留問題基本解決。2007年以后，新化縣沒有新設煤礦探礦權。

制度建議

一是要完善礦業開發收益分配機制。礦產資源所依附的土地、林地大部分為集體或個人所有，由于邊遠落后山區群眾法律意識淡薄，在征用、租用土地、林地過程中，一些土地、林地所有權人漫天要價，甚至引起土地和山地權屬糾紛，影響了采礦許可證的申報及礦山建設。

土地問題的實質是礦產資源開發的收益分配問題，目前礦產資源開發收益難以體現到礦山所在群眾身上，當礦山企業取得較好的效益時，就容易引發土地、山林、水源等各種糾紛，甚至引發群體性事件。因此，切實解決好礦產資源開發的收益分配問題，是減少涉礦信訪案件的關鍵，可探索用被征（租）用土地作價入股的方式，給當地群眾以更高的收益分配，從而調動當地群眾支持企業發展的積極性，推動礦業經濟和地方經濟的共同發展，緩和農企矛盾，避免群眾找各種理由上訪。

二是要建立科學合理的農賠管理制度。近年來，由于煤炭企業在采礦過程中給附近居民的房屋、土地、水源、環境造成了不同程度的損害，農民的生存環境受到了一定影響，加之在鑒定和理賠上全縣沒有統一標準，地方居民和企業主的矛盾不斷產生，而且愈演愈烈。建議出臺相關規定，使采礦對環境破壞造成當地居民損失的賠償、征地拆遷等操作有章可循，有制可依，防止農企矛盾突出而造成上訪。

三是要嚴格執法監察，加大查處力度。對舉報非法開采的信訪事項，靠解釋、調解是不能根本解決問題的，必須對舉報發現的違法用地行為予以堅決查處。一要加強巡查，及時發現、及時制止；二要查處典型案件，對非法開采行為，要敢于碰硬、敢于查處，不能姑息遷就；三要加強聯合辦案，國土資源行政主管部門目前在自身缺乏強制手段的情況下，要加強與紀檢監察、公安、法院的聯系，積極爭取這些部門對礦業執法的支持與協作，增強礦業執法的威懾力；四要嚴格依法行政，對涉礦違法案件，不僅要依法查處非法開采行為，還要依法處理非法開采責任人，以此取信于民。

（作者單位：新化縣國土資源局）