附條件不起訴制度的改革與完善

劉少軍

內容摘要：作為一項分流案件、提高訴訟效率、體現對輕罪犯罪嫌疑人人權保障的制度，附條件不起訴被很多國家刑事訴訟立法與司法實踐廣泛采用。我國《刑事訴訟法修正案》中首次規定了對未成年犯罪嫌疑人的附條件不起訴制度，這是本次《刑事訴訟法修正案》的亮點之一。同時，應該看到其中還存在一些不足之處，需要加以完善。

關鍵詞：緩起訴制附條件不起訴制度救濟程序監督制約機制

我國此次《刑事訴訟法修正案》（以下簡稱《修正案》）的亮點之一就是在第五編“特別程序”中單獨規定了“未成年犯罪案件的訴訟程序”，突出體現了對未成年被追訴者的關心與愛護。其中，《修正案》第271條到第273條一共三條規定構建了我國未成年犯罪案件的附條件不起訴制度。這無疑是較大的立法進步，突出體現了司法的寬緩化趨勢，積極回應了寬嚴相濟刑事政策對訴訟程序的要求。但就其內容來看，其中還存在一些不足之處。

一、我國附條件不起訴制度存在的問題

1.適用對象單一，適用范圍狹窄。根據《修正案》第271條的規定，附條件不起訴適用的對象僅為未成年犯罪嫌疑人，不包括成年犯罪嫌疑人。并且，附條件不起訴只適用于“涉嫌刑法分則第四章、第五章、第六章規定的犯罪，可能判處一年有期徒刑以下刑罰”的案件。而這些案件只涉及兩個罪名，一是刑法第252條規定的“侵犯通信自由罪”，二是刑法修正案（八）新設的“危險駕駛罪”。由于未成年人犯這兩種罪的很少，加之不能夠適用于成年犯罪嫌疑人，導致單為未成年犯罪嫌疑人設置的附條件不起訴制度適用幾率將會很小，這將大大限制附條件不起訴制度功能的發揮，立法預期難以真正實現。

2.適用的前提條件模糊。《修正案》第271條規定了人民檢察院作出附條件不起訴的前提是案件“符合起訴條件，但（未成年犯罪嫌疑人）有悔罪表現的”。但是，至于何種表現為悔罪表現，是犯罪嫌疑人向被害人認罪道歉，還是向被害人積極賠償損失，或者兩者兼具，均沒有明確。這難免會造成適用上的混亂。并且，對于符合上述前提條件的案件，檢察院也只是“可以”而不是“應當”作出附條件不起訴的決定。也就是說，盡管案件符合適用附條件不起訴的條件，檢察機關也可以作出起訴的決定。此種自由裁量權的存在可能導致附條件不起訴適用上的障礙，也會使得該制度的功能大打折扣。

3.對當事人的人權保障考慮不周。首先，對被害人合法權益的保護關注不夠。《修正案》第271條第1款僅僅規定了“人民檢察院在作出附條件不起訴的決定以前，應當聽取公安機關、被害人的意見”，但“公安機關、被害人的意見”對于檢察機關適用附條件不起訴有何影響，如果公安機關、被害人不同意適用，是否會導致檢察機關不能適用附條件不起訴，法律未予以說明。被害人對于檢察機關的附條件不起訴決定難以起到有效的制約與監督作用，難以防范檢察機關濫用權力錯誤適用附條件不起訴的情形，因而，該制度在被害人合法權益的維護上顯然是不夠的。其次，在未成年犯罪嫌疑人的權益保護上，力度較小。《修正案》第271條第3款規定了“未成年犯罪嫌疑人及其法定代理人對人民檢察院決定附條件不起訴有異議的，人民檢察院應當作出起訴的決定”。就立法本意來看，是為了防止檢察機關將應當不起訴的案件作附條件不起訴處理，以防止對未成年犯罪嫌疑人的合法權益造成侵犯。由于應當不起訴的條件立法規定明確而具體，檢察機關違反的可能性不大，此種情形發生的幾率很小。相較而言，檢察機關對符合條件的未成年犯罪嫌疑人不適用附條件不起訴處理，倒是存在可能性較大的一種情形。因為《修正案》第271條明確規定，即使對于符合條件的未成年犯罪嫌疑人，檢察機關也可以選擇作出附條件不起訴的決定，彈性極大。由于在此種情形下法律并未賦予未成年犯罪嫌疑人對不適用附條件不起訴決定不服的異議權利，可能導致相同或類似的案件出現不同的處理結果，既有違平等原則，也對未成年犯罪嫌疑人的合法權益保障產生有害影響。

4.對適用附條件不起訴的犯罪嫌疑人在考驗期間的要求未能與教育、挽救未成年犯罪嫌疑人的立法精神相結合。《修正案》第272條第3款明確規定了被附條件不起訴的犯罪嫌疑人應當遵守的四項規定：（1）遵守法律、行政法規，服從監督；（2）按照考察機關的規定報告自己的活動情況；（3）離開所居住的市、縣或者遷居，應當報經考察機關批準；（4）按照考察機關的要求接受教育矯治。這四項規定無一涉及被附條件不起訴的犯罪嫌疑人為案件本身與被害人所付出的代價或者賠償的內容。由于附條件不起訴的考驗期只有六個月以上一年以下，相對較短，如果被附條件不起訴的犯罪嫌疑人在考驗期內遵守了法律的各項規定，即意味著其不會被檢察機關起訴，刑事訴訟程序終結。但是，《修正案》第266條所規定的“對犯罪的未成年人，實行教育、感化、挽救的方針，堅持教育為主、懲罰為輔的原則”就難以得到很好體現。有人可能認為六個月以上一年以下的考驗期對未成年犯罪嫌疑人就是一種教育與懲罰的方式，但筆者認為這四項規定仍然太過空洞和寬松，難以充分發揮附條件不起訴制度對未成年犯罪嫌疑人的教育與改造作用。應當讓未成年犯罪嫌疑人真正能從案件的訴訟程序以及在考驗期間所承擔的義務上受到教育、得到反省。否則，附條件不起訴制度不僅不能發揮應有的作用，反而容易成為滋生未成年人犯罪的溫床。

5.未設置對附條件不起訴制度的監督制約機制與對相關當事人的權利救濟程序。《修正案》第273條規定了檢察機關撤銷附條件不起訴決定的兩種情形，即對于未成年犯罪嫌疑人有“實施新的犯罪或者發現決定附條件不起訴以前還有其他罪需要追訴的，或者違反治安管理規定或者考察機關有關附條件不起訴的監督管理規定，情節嚴重”情形的，檢察機關應當撤銷附條件不起訴的決定，提起公訴。同時規定了考驗期間結束后對案件的處理方式，“人民檢察院應當作出不起訴的決定”。這里的問題在于，無論是檢察機關撤銷附條件不起訴的決定還是作出不起訴的決定，都沒有規定相關監督制約機制，尤其沒有為附條件不起訴的相關當事人的權利設置必要的救濟程序，這極易導致檢察機關濫用權力，侵害犯罪嫌疑人與被害人的合法權益。例如，對于犯罪嫌疑人而言，如果其并未實施新的犯罪，或者違反治安管理規定或者考察機關有關附條件不起訴的監督管理規定，情節并不嚴重的，就沒有任何救濟渠道對檢察機關撤銷附條件不起訴的決定表達異議，以維護自身合法權益。同樣，被害人如果對檢察機關在考驗期結束后作出不起訴的決定不服，也無從發表意見，對權利進行救濟。

二、我國附條件不起訴制度的完善設想

1.擴大附條件不起訴的適用范圍，明確附條件不起訴的適用條件。我國刑事司法實踐中被判處管制、拘役、單處罰金或免于刑事處罰的簡單、輕微刑事案件占有相當高的比例，〔1〕對于此部分案件，如果允許由檢察機關選擇以附條件不起訴方式進行處理，不僅會降低法院的審判負擔，解決法院審判負擔過重的現實壓力，也避免被告人被定罪量刑帶來的“標簽化”影響以及由此帶來的諸方面的社會問題。因而，可以考慮將附條件不起訴的范圍擴大到“犯有刑法第四章、第五章、第六章罪名，可能判處有期徒刑三年以下”的案件。而在適用條件上，將“悔罪表現”予以具體化，如犯罪嫌疑人向被害人認罪道歉，積極賠償損失，被害人同意對犯罪嫌疑人適用附條件不起訴方式處理，等等。同時，為了充分體現對未成年犯罪嫌疑人的法律關懷，立法應規定對于符合上述條件的未成年犯罪嫌疑人，檢察機關“應當”而不是“可以”作出附條件不起訴的決定。

這里可能存在檢察機關的權限擴張以及由此帶來的對審判權的沖擊的問題。對此，筆者認為，在原先三種不起訴類型中增加附條件不起訴的類型，確實擴張了檢察機關的權限，但需要注意的是，附條件不起訴的案件范圍不僅有罪名類型的限制，也有可能判處刑期的限制，雙重限制之下能夠適用附條件不起訴的案件數量不是太多，對法院審判權的沖擊并不大。如果輔之以完善的監督制約機制，將會使檢察機關附條件不起訴的權力對審判權的沖擊降低到最小限度。更何況，從性質上而言，附條件不起訴決定是一種效力有待確定的不起訴。附條件不起訴決定并不是不起訴決定本身，其只有在被附條件不起訴人在考驗期間遵守了法律規定，沒有出現撤銷附條件不起訴的情形后才能發生不起訴在實體和程序上的法律效力。因而，附條件不起訴所帶來的檢察機關的權限擴張所造成的對審判權的沖擊是一種可能而不是必然。

2.將適用附條件不起訴與“公訴案件當事人和解程序”結合起來，作為對和解的犯罪嫌疑人在起訴階段從寬處理的一種方式。《修正案》規定的附條件不起訴制度呈現出較為明顯的檢察機關職權主義的特征，而犯罪嫌疑人與被害人的訴訟地位和作用卻隱而不顯。然而，由于附條件不起訴的適用條件之一就是犯罪嫌疑人有“悔罪表現”，除了檢察機關以外，被害人在犯罪嫌疑人是否有“悔罪表現”上享有較大的發言權，應當允許其對犯罪嫌疑人在犯罪后的表現進行陳述，發表意見。這不僅是被害人主體地位的體現，也是減少被害人對附條件不起訴決定不服啟動救濟程序的需要。而被害人對犯罪嫌疑人的表現往往通過“當事人和解的訴訟程序”獲取。在這個程序中，如果被告人當面向被害人認罪道歉，積極賠償損失，取得被害人諒解，被害人和被告人均可向檢察機關提出適用附條件不起訴處理的申請。檢察機關也可以根據雙方當事人和解的情況選擇適用附條件不起訴，作為對和解的犯罪嫌疑人從寬處理的一種方式。并且，檢察機關對和解的犯罪嫌疑人以附條件不起訴而不是以相對不起訴的方式進行處理，具有更大的優勢。因為前者需要一定的考驗期間，屬于效力不確定的不起訴類型，在懲罰與預防犯罪方面可以比后者對犯罪嫌疑人發揮更大的約束與懲戒作用。同時，為了更好地發揮訴訟程序在控制犯罪方面的作用與功能，建議延長對作出附條件不起訴的犯罪嫌疑人的考驗期。一般而言，一年以上三年以下的考驗期是必須的。檢察機關可以根據案件本身的性質、社會危害性的大小、犯罪情節以及犯罪嫌疑人本身的情況，選擇適用具體的考驗期。

3.在附條件不起訴決定作出之前，應當召開由檢察機關主持，犯罪嫌疑人及其辯護人、被害人及其代理人以及公安機關共同參加的聽證程序。由于附條件不起訴涉及方方面面的利益，為使各方面的利益訴求能得到充分表達，避免可能的利益失衡與后續救濟程序的開啟，附條件不起訴決定前聽證程序的構建是十分必要的。犯罪嫌疑人是附條件不起訴的直接對象，如果其不愿意適用附條件不起訴處理，檢察機關將不能適用。至于應當適用何種處理方式，還要根據案件和被告人的具體情況進行權衡與考量。因而，《修正案》第271條第3款關于“未成年犯罪嫌疑人及其法定代理人對人民檢察院決定附條件不起訴有異議的，人民檢察院應當作出起訴的決定”的規定并不是十分合理。此外，被害人也是附條件不起訴中的關鍵角色，被害人如果不同意對犯罪嫌疑人適用附條件不起訴決定，檢察機關也不能適用。否則，將可能造成被害人對訴訟程序正當性的質疑，以及對被害人合法權益的侵害。而公安機關的意見對檢察機關在附條件不起訴的處理上僅具有參考的作用。因為檢察機關相較公安機關而言，在案件事實與當事人信息掌握的全面上具有明顯的優勢，所作的判斷與處理相對來說更為準確。此種聽證程序的構建，較之我國臺灣地區在緩起訴處分作出后再設置繁雜冗長的救濟程序相比，更利于訴訟資源的節約和程序安定性價值的實現。

4.在附條件不起訴考驗期間，應當為犯罪嫌疑人設置較為具體的行為準則。除了《修正案》規定的四項義務以外，可以為被附條件不起訴的犯罪嫌疑人增加下述行為準則：（1）立悔過書；（2）向被害人道歉并支付一定數額的財產或者非財產上損害賠償；（3）不得對被害人的安全構成侵害；（4）提供一定數量的社區服務；（5）進行戒癮治療、精神治療、心理輔導等。因為任何一種犯罪都會侵害被害人的合法權益（如果有被害人的話），讓未成年犯罪嫌疑人向被害人認罪道歉，支付一定數額的經濟賠償金，使其在承擔一定義務的同時，一方面了解其所實施的犯罪行為給被害人造成的傷害，促使其警醒；另一方面在某種程度上對被害人的心理進行了撫慰，有利于被害人的心理康復與權益保障。此外，從社會公益的角度，對被附條件不起訴的犯罪嫌疑人承擔一定數量的社會公益服務，也是對未成年犯罪嫌疑人進行教育改造的重要方式。

5.明確附條件不起訴的法律效力。對此，應當在以下幾個方面明確附條件不起訴的法律效力：一是關于訴訟時效的中止。由于附條件不起訴并非真正的不起訴，其發生不起訴的法律效力只能在其條件成就之時，即考驗期屆滿與在考驗期內遵守了法律的各項規定兩個要件，也只有從此時起才能享受訴訟時效中斷的訴訟利益。而考驗期屆滿之前，訴訟時效不能中斷。二是關于犯罪嫌疑人的法律狀態與權利。在考驗期內，如前所述，附條件不起訴尚未發生確定的法律效力，犯罪嫌疑人既可能被起訴，也可能被不起訴，其法律狀態也是不確定的。但是，其應當享有解除羈押與立即發還扣押物品的權利。而對于考驗期屆滿的被附條件不起訴的犯罪嫌疑人，檢察機關應當對其作出不起訴的決定。此時的不起訴開始發生在實體與程序兩方面的確定的法律效力。三是關于檢察機關在作出附條件不起訴決定后發現新事實和新證據的處理。由于附條件不起訴是效力有待確定的不起訴類型，出現的新事實和新證據將會導致檢察機關對案件與被告人的重新認識與處理，檢察機關可以不受附條件不起訴決定的約束而將案件起訴至法院。之前的附條件不起訴決定即成為無效的附條件不起訴。

6.附條件不起訴中救濟程序與監督制約機制的設置。在附條件不起訴中，對當事人的權利救濟程序主要在于兩方面：一是在附條件不起訴決定作出之時。由于附條件不起訴決定作出之前，必須先經歷由犯罪嫌疑人與被害人共同參與、充分表達意見的聽證程序，如果有一方不同意，附條件不起訴處分將不能被適用。因此，一般不允許犯罪嫌疑人和被害人在附條件不起訴決定作出后，對該決定表示不服。但是，如果犯罪嫌疑人與被害人能夠證明其是在受脅迫，意志表達不自主的情況下發表的意見，上級檢察機關將根據當事人的申請對附條件不起訴決定進行復議重新審查，以對權利受到侵犯的犯罪嫌疑人與被害人進行相應的救濟。二是在附條件不起訴決定作出之后。如果檢察機關撤銷附條件不起訴決定，對案件予以起訴或者在考驗期滿后作出不起訴決定，犯罪嫌疑人與被害人認為權益受到侵犯，可以向上級檢察機關申請復議，由上級檢察機關對撤銷附條件不起訴決定與作出不起訴決定重新進行審查，以彌補可能出現的錯誤。此外，由于附條件不起訴在一定程度上擴張了檢察機關對于輕罪案件進行處理的權力，為了防止檢察機關對此項權力的濫用，必須相應設置由權力對權力的監督制約機制。因此，當事人除了可以向檢察機關申請復議之外，還可以啟動法院對檢察機關附條件不起訴決定進行審查的監督程序。這既是訴訟程序完善和自治的需要，也是法院司法終結性的內在要求，還是防范檢察機關濫用附條件不起訴權力的關鍵所在。在審查程序的構建上，可以由當事人提出申請，由法院啟動一個包括檢察機關與犯罪嫌疑人或者被害人共同參與的審查程序，在充分聽取檢察機關與當事人對有關附條件不起訴決定的意見后，法院著重對檢察機關適用附條件不起訴的“合法性”進行審查。因為“合理性”屬于檢察機關自由裁量權的范圍，法院不應干涉。同時，如果公安機關對檢察機關的附條件不起訴決定不服，也可以提請上級檢察機關對附條件不起訴決定進行審查。這實質上就是檢察機關內部上對下的監督制約機制，對于防范檢察機關附條件不起訴權力的濫用也是極為必要的。如此由當事人、上級檢察機關以及法院對檢察機關適用附條件不起訴決定形成的三維監督制約機制，有利于保障檢察機關附條件不起訴的權力在法治的軌道中正常有效運行，充分發揮附條件不起訴制度分流案件與保障人權的訴訟功能。