對資產與經費統籌管理的對策研究

李潔　朱文

【摘 要】 軍隊資產是軍費的轉化形式，經費是資產的價值表現。資產管理與經費管理均是軍隊財務管理的重要內容，兩者理應有機結合。自2000年以來，中央軍委下發了《中國人民解放軍國有資產管理暫行規定》等多個文件，強調要加強軍隊經費與資產的統籌管理，為實現軍隊資產與經費管理相互銜接提供了政策依據。文章圍繞軍隊資產與經費統籌管理，論述了軍隊經費資產管理的現狀、資產與經費統籌管理存在的問題、構建模式和需要注意的問題等。

【關鍵詞】 資產； 經費； 統籌管理； 預算制度

資產與經費統籌管理就是以實物資產存量和經費需求流量為對象，將單位資產、經費捆在一起統籌安排，同步編制年度預算，在對資產實行預算管理的同時，使之與經費預算管理結合起來的管理機制。經費與資產是軍事資源配置中的兩種表現形式，關系密切。從軍事資源配置效率角度來看，軍事經費與軍事資產有效關聯并達到高效轉化是確保軍事資源高效配置和運行的關鍵途徑。我軍目前在軍事資源配置方面還存在著軍事資產閑置、軍費浪費等問題，究其原因在于人為地割裂了軍事資產與軍事經費的內在聯系，兩者不能高效轉化。因此，只有通過有效的制度和手段，將軍事資產與軍事經費統籌管理，才能進一步提高軍事資源配置效率，促進軍隊現代化建設。

一、軍隊經費資產管理的現狀分析

一方面，我軍經過60多年的建設和發展，已經積累了一筆規模龐大的存量資產，經過近幾年的財產清查、計價核算、產權登記等工作，各單位基本都建立了資產賬。多數單位的資產賬是清楚的，但由于受軍隊資產數量龐大、種類繁多、管理手段相對滯后等因素影響，目前大多數單位都不同程度地存在賬實不符、底數不清的情況。有的單位計價核算落實不好，有物無賬、有賬無物、賬物不符的現象比較突出，存在管理“盲區”；有的由于對已有資產底數不清，明明有存量資產可用，卻追著向上級申領或自己花錢購買；有的對資產變更、轉移等情況反映不及時，統計數與實有數出入較大，事業部門與財務部門的雙向監管存在“空檔”，導致資產失控、失管的現象時有發生，資產存量逐年縮水等等。

另一方面，目前我軍資產管理采取的是集中管理與分散管理相結合的管理模式。有的是以部（處）為單位進行集中管理，有的是以處（科、股）為單位進行分散管理。由于受局部利益等因素影響，各部（處、科、股）之間缺乏統一的協調，一些單項價值較高而利用率較低的設備在一定范圍、一定時間內重復購置，致使部分資產功能閑置過剩。從宏觀上講，由于缺乏統一的調配機制和管理辦法，不同師、旅、團單位之間閑置資產不能實現合理流動，急需物資的旅團單位在大量購置資產，而其他一些單位或部門的類似資產卻大量閑置積壓，造成存量資產規模偏大、使用率偏低、結構和分布不合理，制約了經費保障效益的發揮。

二、資產與經費統籌管理存在的問題

（一）資產底數掌握不夠準確

目前，經過歷次財產清查、計價掛賬，大多數單位都建立了資產賬，但由于資產增減變動申報登記不夠嚴格和及時，導致了資產賬面數與實物數不相一致。有的部門對軍隊資產現有存量的統計調查不夠準確，不能查清軍隊資產的總額、分布、效益等狀況，同時也對軍隊資產的保值和增值掌握不到位，不能為預算制定提供一個合理的基數。截至目前，軍隊存量資產底數到底有多少，仍然是一個未知數。如果不清楚實物資產底數，沒有存量資產的實物結構數據，就無法知道軍隊資產的維修保養經費到底需要多少和重置同樣軍隊資產所需要的經費數據，無法確定應該新增多少資產才能滿足部隊建設的需要，更談不上調整優化存量資產的布局結構和評估經費投向投量的科學性。

（二）資產定額和標準不夠科學合理

在資產預算管理體系中，科學、合理的部門資產使用定額和標準是確定采購資產的基本依據之一，在經費預算中的資產購置項目，必須依據部門資產使用定額或標準和現有資產及其使用狀況判斷資產購置是否必要。但現實中有的部門資產使用定額或標準不夠科學、合理。部門擔負的職責任務、人員編制、工作需要以及社會和公務消費水平等因素綜合考慮得不具體，主要包括對資產種類、數量、價值上限、技術及功能要求不夠明確。如軍隊對不同類型單位、部門或不同級別人員應占用的營房面積、建筑標準、裝修要求，應配備的辦公設備、種類、價值標準、性能要求不明確等，具體、詳細的資產配備標準或定額不夠科學、合理。

（三）資產預算的編制、執行和執行結果考核體制不完善

軍隊資產預算實質上是先編制好資產預算，通過預算執行達到落實預算的目的，最后通過預算考核的形式來檢驗預算的成果。強化資產預算的監管，確保資產預算管理制度的實施，必須從資產預算的編制、執行和執行結果考核三個方面進行。現實中有的單位資產預算編制工作準備不充分，對單位建設需要什么資產、需要多少資產以及資產保障投向、投量的問題不夠明確，不能有效防止資產過量投入和資產閑置等問題；對資產管理與預算管理相結合的基礎環節不夠了解，不能妥善處理好資產存量與經費流向、流量的關系和存量資產與增量預算之間的關系；執行過程中財務部門和事業部門缺乏協調溝通，對資產采購和資金集中支付環節監督不夠，資產與經費相互轉換過程中出現了失控等現象；資產預算執行考評不能準確測評資產保障水平，分析資產預算編制與執行的差異及原因。

（四）預算外經費未能有效轉化

預算外經費是軍隊單位在國家分配的軍費之外，按照國家和軍隊的有關規定組織的經費，包括總部專項收入、事業有償服務收入、其他收入和保障、福利性企業收益等五大類。在市場經濟條件下，這類軍隊經費的比重越來越大。但對于預算外收入的使用只要求納入來年的預算中，在具體使用方向上沒有明確，造成了在預算外經費的收支管理方面存在著核算不夠規范，隱匿應上交經費；監控不夠有力，收支管理較亂；成本性支出審核把關不嚴，借墊資金較多，影響正常經費周轉等問題。在預算外經費轉化方面，雖然我軍對預算外經費做了比較明確的規定，要求獲取的收入納入預算外經費管理，并且在總部、軍區和收益獲取單位之間按照一定的比例分配，但也使得有些單位熱衷于利用有償服務的方式取得預算外收入，對軍隊正常建設產生了不利影響。

（五）對軍隊經費與軍事資產運行沒有實行全程監控

長期以來，我軍對資產實行無償的計劃調撥，軍隊實物資產的配置絕大部分是上級供應和本級經費采購而來，大部分單位對錢的管理比較重視，而對物資的管理卻不夠重視。這種軍隊經費和軍事資產管理的分割，人為割斷了二者之間的內在聯系，難以對軍事資金運行實施全程監控，造成了重錢輕物、重供輕管等現象。針對這個問題，軍隊財務管理人員在實踐中探索出了許多寶貴的管理方法，但這些管理模式主要是針對經費運行提出來的，還沒有將管理延伸到軍事資產。從軍隊經費運行的全過程來看，這是不夠的，也不全面。

因此，當前迫切需要建立軍隊經費和資產統籌管理模式，在這種管理模式下，需要軍隊財務對軍隊經費和軍事資產運行實行全程的、多元的、全方位的綜合管理。

三、構建軍隊資產經費統籌管理模式

面對資產、經費分割管理帶來的突出問題，關鍵要利用特定方式或手段將軍事資產與軍隊經費整合起來，在考慮現有資產存量規模與結構以及消耗的基礎上，對現有的經費進行統一籌劃與分配，使得經費流向與流量符合軍事資產購建的需要。由于軍隊預算制度是配置軍事財力資源的最基本手段，因此統籌管理的核心是將資產、經費一并納入預算管理。對軍隊經費與軍事資產實行預算管理，并不是要對軍隊經費和軍事資產編制單獨的預算，而是在軍事資產透明化基礎上編制富有效率的軍隊經費預算，根據軍事資產購建的需要，統籌分配與使用軍隊經費。進一步講，在編制預算中，由有關業務部門根據實際需要提出資產增減和購建計劃，資產主管部門編制資產增量和存量計劃表，預算機構以有效控制軍事資產規模、優化軍事資源配置結構、合理調劑可供資源為目的，結合經費投入規模和事業任務需要進行綜合平衡，編制經費資產預算。這樣，對資產管理部門來講，可以通過本級單位預算對各部門所需新增軍事資產實施控制、調節，從而優化軍事資產配置規模與結構；對于各級黨委來講，可以通過預算計劃以及經費使用既把握住軍事資產增量的形成，又把握住存量資產的調整使用，從而全面控制軍事資產的增量與存量。

（一）準確掌握存量資產底數

由于資產預算的主要目的是優化資產配置結構，因此，必須首先搞清已經形成的存量資產結構，也就是要掌握存量資產的數量、價值、分類、布局、性能狀況，以及存量資產與實際需求之間的關系，才能發現存量資產的不足之處，提出有針對性的調整意見并通過資產預算體現出來。通過對軍隊資產現有存量的統計調查，不僅能夠查清軍隊資產的總額、分布、效益等狀況，同時也為軍隊資產的保值和增值、為預算制定提供一個合理的基數。根據庫存物資明細賬和固定資產明細賬以及相關資料，分部門進行存量資產統計，編制資產明細表，清楚地反映編報單位的資產數量與資產狀況，尤其是閑置資產的現狀及閑置原因。通過建立存量資產使用狀況評價指標體系，判斷和評價各單位、部門資產占用的規模是否適度，結構是否合理，為進一步確定資產增量的數量規模提供決策依據。

（二）做好資產經費的動態監控

要對軍隊資產、經費和預算進行統籌管理，首先要了解軍事資產、軍隊經費的實際情況。然而資產、經費的狀況是時時變化的，因此必須對資產、經費的實際情況進行動態監控。監控經費的主要內容包括預算經費和預算外經費。對于預算經費要按照軍隊關于預算管理的規定嚴格執行，確保預算經費在撥付、支出、結算等環節有效運行，防止預算經費被擠占、侵占等事件的發生，并且要通過準確的會計核算記錄預算經費各時點的增減變化。對于預算外經費，要依據軍隊有關預算外經費的管理規定嚴格執行。資產的存量和壽命也要進行實時監控。

（三）確定合理的資產經費消耗標準

軍隊資產、經費的消耗標準是結合各單位任務、性質和需要，對資產、經費消耗的量化數額。編制科學合理的資產、資金預算關鍵之一就是要對單位資產、經費真實需求狀況有清醒的認識，這有賴于對資產、經費消耗的實際數額進行掌握。關于經費消耗，軍隊已對絕大部分經費制定了標準，比如人員生活經費的標準、訓練經費標準、衛生經費標準等等。現在標準不完善主要集中在行政消耗性支出，由于此類支出一直沒有明確的消耗標準，使得支出不斷膨脹。這種非事業性的支出擴張使得購建軍事資產的經費來源被擠占，從而影響到軍事資產規模與結構需求的滿足。考慮到行政消耗性支出具有復雜、多變、難控等特征，應制定限額消耗標準，即對于單位行政消耗支出的項目制定出最高消耗數額，實行包干使用、超支不補的管理方式。

（四）建立健全資產計價核算體系

資產經費統籌管理的主要目的就是優化資產配置結構，只有規范健全的資產計價核算體系，才能根據監控動態和消耗標準，為增量資產預算和存量資產調整提供可靠依據。一是計價核算軟件要與會計賬務系統相互參考并有效銜接。資產預算不僅需要取得靜態的存量資產底數，更需要隨時監控資產的增減變動情況，掌握資產預算的執行情況并及時修正資產預算。二是建立完善指標分析體系。在掌握各單位、各部門資產數量、構成、分布及歷年增減變化情況的基礎上，開展資產利用效率、資產配置結構分析工作，對各種資產購建必要性、購建成本準確性作出評估，對預算項目提出準確科學的審查意見。三是建立部門資產購置使用項目庫。要記錄資產購置和管理使用情況，主要包括購置時間、價值、有關技術參數、大修記錄、預計使用年限等基本資料，為資產預算提供依據。

（五）建立完善責權清晰、運轉高效的經費、資產預算管理

在目前全軍沒有專門資產管理機構的情況下，為加強部隊國有資產管理工作，強化資產預算管理，可參照地方國有資產管理改革的經驗做法，設立專門的資產監督管理機構，增強各級黨委首長的國有資產管理意識，加大組織領導力度。辦公機構可設在財務部門，與經費預算管理機構并列，重要的國有資產管理活動以國有資產監督管理機構的名義組織實施。隨著我軍聯勤體制逐步實現三軍一體化，由聯勤系統負責統一管理軍隊資產條件漸趨成熟，應逐步探索實行資產聯勤統一調控管理。各單位只有國有資產使用權，承擔保管和維護責任，無權建設、購置、轉移或處置國有資產，所有權管理職能由聯勤分部統一行使。凡建設、購置、轉移或處置資產等事項，所屬部隊提出意見后均需由聯勤系統統一規劃、建設、購置、調撥或處理。

（六）規范經費資產預算管理秩序和方法

相對于經費預算而言，資產預算管理的程序和方法一方面依賴于資產計價核算和資產數據庫，同時，又與經費預算密不可分。它是由資產管理部門以資產計價核算資料和資產消耗標準為依據，對資產購置經費預算項目與經費預算管理部門實行聯合審查，以確定資產購置類項目經費支出的合理性。總體上看，實物資產預算編報程序，各部門要根據年度事業任務、資產家底、固定資產編配要求、周轉物資限額等情況進行經費需求測算，編制詳細的資產購建計劃，資產管理部門在部門預算及經費預算基礎上編制實物資產預算，而后結合資產存量及編配限額，控制新增實物資產規模及構成，優化存量資產配置結構，合理調劑待處置資產。

四、實現資產經費統籌管理，必須把握好構建資產預算管理體系中的幾個問題

推行資產預算管理，促進軍事資源的優化配置，提高軍費使用效益，把能夠納入預算管理的資產納入預算管理，是深化資產經費一體化管理的重要課題。實踐過程中，應把握以下問題：

（一）加強資產預算宣傳教育，全面提高預算管理思想認識

要加強宣傳教育，使各級領導和官兵充分認識到，構建資產預算體系，實行預算管理，是新形勢下加強財務管理的必然要求，是深化軍隊預算編制改革的重要舉措，是提高戰斗力、發揮閑置資產使用效益的有效途徑。

（二）建立健全資產管理制度，加大國有資產規范化管理力度

在資產購建方面要圍繞預算控制，制定《軍隊國有資產編配標準》及《軍隊國有資產存量與預算安排結合規定》。通過編配標準，解決應該配什么、配多少以及實物資產使用期限的問題；通過掌握現有存量資產與配置標準之間的差異，解決好應該補什么、補多少、使用期限到沒到的問題。在有效使用方面要圍繞報銷、登記、核算、報告等工作，建立和完善《軍隊國有資產計價核算規定》《軍隊國有資產產權登記規定》《軍隊國有資產統計報告規定》《軍隊國有資產管理考評規定》。在資產處置方面要圍繞資產評估、產權監管和收益分配等，建立《軍隊國有資產處置管理規定》。

（三）強化資產管理部門職能，提高資產調控處置能力

2004年，四總部頒發《軍隊國有資產管理規定》，明確各級后勤財務部門是國有資產主管部門，行使國有資產所有權管理職能。但從實踐情況看，國有資產管理部門在履行產權管理職能時，難以用國有資產管理規定約束其他部門交叉行使產權管理職能的行為。因此，必須建立國有資產管理機制，在強化責權利相統一的基礎上，強化國有資產主管部門的管理職能，確立財務部門作為國有資產主管部門的權威。

（四）搞好經費、資產預算銜接，把握資產預算關鍵環節

實物資產對經費的依賴性決定資產預算只有同經費預算相結合，才能實現其控制資產增減、調劑資產存量的目的。搞好經費、資產預算銜接，是進行資產預算管理的關鍵環節。在資產預算管理過程中，各部門提出年度經費需求之后，資產管理人員要從資產管理角度對經費需求情況進行評估。各部門提出的本級資產購建項目應首先由資產管理部門結合資產核算資料進行初步審查，根據各單位存量資產數據、限額管理要求組織審核，剔除重要購置項目及其他不合理要求，組織存量資產的調劑使用。

（五）依托軍財工程管理信息平臺，進一步完善會計系統與資產系統的共享與互通

一要實現資產管理系統與會計系統之間的共享，使資產賬具有從會計賬務中自動提取數據的功能。會計人員在登記會計賬資產增加及減少憑證時，系統自動提示是否提交資產系統，如同意提交，資產系統自動提取會計賬資產增加及減少憑證，同時產生相應的會計憑證號，即對發生的每一筆涉及資產的業務做到同時同步記賬，從而保證資產管理的真實性和準確性。二要建立健全會計系統中的資產明細科目，從而實現資產科目與會計科目互通。為真實反映資產的實有價值，會計系統和資產系統應同時增設折舊科目，用以反映資產原值及逐年消耗的實際價值之間的差異，實現經費和資產分層次細化核算管理，從而保證會計賬與資產賬核算方法、內容的一致性。

【參考文獻】

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