重大環境決策社會穩定風險評估法律制度建構

徐長民　陳劍

[摘 要]我國已進入各種社會矛盾凸顯的時期，做好維穩工作成為關注的熱點。環境問題是關系到廣大公眾的利益和神經，建構環境決策社會穩定風險評估法律制度尤為顯得重要和必須。環境決策的各個環節少不了公眾的參與，也建立了公眾參與的多種途徑。以獨立第三方機構為評估主體，加上一系列的法定程序和相應的問責制度建構法律制度。

[關鍵詞]環境決策 社會穩定風險 風險評估 公眾參與

一、社會穩定風險及其評估

當前的中國處于一個社會轉型時期，各種社會矛盾錯綜復雜，在極力倡導和諧社會的政策引導下，社會穩定是各級政府最擔心，不得不優先考慮的風險。特別是在涉及利益廣泛極易誘發影響社會穩定的房屋拆遷，重大環境項目，食品安全，致使城鄉群體性事件居高不下，極端惡性事件更有增加之勢。縱有千般客觀理由，權力運行不盡規范往往不是源頭就是推手。雖然已經提出“依法治國”“法治政府”“依法行政”等口號，一些地方和部門盲目決策、草率決策乃至利益驅動下的“惡意決策”問題依然突出。

二、重大環境決策社會穩定風險評估制度具體建構

1.由第三方獨立機構作為評估主體

環境決策領域的特殊性，其帶來的社會穩定風險所波及的地域范圍和公眾范圍，是很難在短時間內得到控制和防范的。決策主體對其決策的盲目自信，在社會穩定風險評估制度必須引入第三方獨立機構作為評估主體。在公共政策評估研究領域，有學者認為，獨立第三方評估主體“是指由政策制定者與執行者以外的人員進行的正式評估，包括受行政機構委托的研究機構、專業評估組織、中介組織、輿論界、社會組織和公眾特別是利益相關者等多種評估主體。”有學者雖贊成獨立第三方評估主體是政策制定者與執行者以外的人員，但對獨立第三方評估的主體范圍界定為“受行政機構委托的研究機構及專家進行的評估，由投資或立法機構、中介機構組織所進行的評估。”這實際上涉及到對第三方范圍理解的差異。第三方獨立機構的組成應該包括以下人群：

（1）專家。現代社會條件下的科學技術與專業分工的限制，我們相信并依賴著專家做出的決定。德國著名社會學家烏爾里希·貝克的現代社會即為“風險社會”的斷言，不僅有力地解釋了現代社會為何從“財富分配”轉向了“風險分配”，同樣也隱含了社會穩定風險評估為何需要依賴于專家。這主要取決于：一是某種環境決策是否合理可行，是否存在影響社會穩定的因素，必須基于科學證據來證明，而這需要大量科學專家的努力；二是人們對社會穩定風險認知存有差異，也就是說，不同主體之間對風險的接受度不同，需要專家的評估意見作出裁決；三是由于食品風險知識與信息逐漸的專業化，也需要專家的評估意見，以防止食品風險管理部門濫用行政裁量權。

（2）利益相關公眾。環境項目的決策和實施直接影響的是具有直接利害關系的公眾，例如內陸核電項目的決策和建設會給周邊一定距離的公眾產生什么樣的不良后果，作為其中的一員，相關的公眾必須知曉并且參與到社會穩定風險評估的架構中的。

（3）決策的制定方。決策的制定方熟悉和掌握環境決策的重要信息，他的參與能使得各方了解政府出臺政策的目的和初衷，對于環境決策的實施和風險評估的信息得以公開，各方溝通和協調得以暢通。

2.具體內容的構建

（1）合法性評估。主要測評重大事項的制定和出臺是否符合黨和國家大政方針，是否與現行政策、法律、法規相抵觸，是否有充足的政策、法律依據；是否符合經濟社會發展規律；所涉及的利益調整、利益調節對象和范圍是否界定準確，調整、調節的依據是否合法。

（2）合理性評估。主要測評重大事項的制定和出臺是否堅持以人為本，是否符合大多數群眾的利益；是否超越絕大多數群眾的承受能力；是否得到絕大多數群眾的理解和支持，是否兼顧人民群眾的現實利益和長遠利益，看社會各界、廣大人民群眾反應如何。

（3）可行性評估。主要審查是否征求了廣大群眾的意見，并組織開展前期宣傳解釋工作；是否符合本地經濟社會發展總體水平；是否體現相關政策的連續性和嚴密性；出臺時機是否成熟；實施方案是否周密、完善、具體、可操作。

（4）可控性評估。主要分析評估是否存在引發群體性事件的苗頭性、傾向性問題；是否存在其他影響社會穩定的隱患；是否有相應的預測預警措施和應急處置預案；是否有化解不穩定因素的對策措施。

3.社會穩定風險評估的問責

為保證重大政策決策和建設項目的社會穩定風險評估不“走過場”，必須重視社會穩定風險評估領域的問責制。這種問責應當建立在明確決策與評估的職責劃分的基礎上。凡是風險評估沒有發現問題，待重大政策決策和建設項目執行以后導致大規模群體性事件和嚴重社會不穩定的，進行社會穩定風險評估的主體及其責任人應當被追究責任；凡是風險評估發現并如實提出了問題，卻未被決策者所重視仍然付諸實施而導致大規模群體性事件和嚴重社會不穩定的，則應加大力度追究決策者的責任，并對進行社會穩定風險評估的主體予以表彰和獎勵。

參考文獻：

[1]程祥國，李志.芻議第三方政策評估對我國的啟示.行政與法，2006年第3期

[2]魏淑艷，劉振軍.我國公共政策評估方式分析.東北大學學報，2003年第6期

[3]童星.公共政策的社會穩定風險評估.學習與實踐，2010年第9期，第118頁

作者簡介： 徐長民（1988—），寧波大學法學院11級法學法律碩士研究生；陳劍（1989—），寧波大學法學院11級民商法研究生。