農村留地安置地有效開發對策探析

修文榮

自20世紀80年代至今，城市化使大量農用土地被征用，在征用過程中，留地安置（在規劃確定的建設用地范圍內預留或劃定一定面積的建設用地，作為農民的生活依托地，支持被征地的農村集體經濟組織和村民對其進行開發和經營的安置方式）被證明能較好保障農民的利益，使農村經濟得到發展并有利于城市化的推進。然而，留地安置的具體實施過程中，在資金籌集、規劃布點、團隊建設和制度制定等方面還存在許多問題，這些都使留置地開發受到限制。因此，針對這些問題找到相應對策，使留置地得到有效開發迫在眉睫。

一、探索資金籌集的有效做法

農村留置地開發的投入較大，一般需要大規模的資金投入，這對于村社特別是對于一些經濟基礎薄弱的村社來說是一項沉重的負擔，因此留置地開發首先需要解決資金籌集問題。

（一）謹慎進行市場化運作

運用市場化運作籌集留置地開發的資金，是解決留置地開發資金制約難題的有效方法。但是，市場化運作勢必涉及風險。這就要求在留置地開發中，一方面，留置地開發基層干部及村民需要解放思想，謹慎調研，根據實際情況引進資質較好的合作單位，籌集開發資金；另一方面，村社又必須有效控制風險，采取一些特殊方式有效增加村級經濟組織的自由資金。例如，村社可以先實施一些投資較小的臨時性規劃，慢慢積累集體經濟實力，等集體經濟實力雄厚了，再進行需要資金投入較大的項目。

（二）探索項目聯合開發與資金分開運作的有效做法

項目聯合開發與資金分開運作主要思路是：確定具有一定面積的留置地開發項目，村級經濟組織由于資金缺乏難以承擔留置地開發的全部項目，則通過招商引進具有實力的開發單位，村級經濟組織運用自有資金開發部分面積的留置地，引進的開發單位運用其資金開發另一部分的留置地，實施聯合開發。這樣，既可發揮留置地項目聯合開發的整體優勢，又可通過市場化運作充分挖掘土地的市場價值。當然，這種操作思路在實際實施過程中，可能遇到這樣那樣的問題，例如，由于使用市場化運作留地安置用地指標的供地均由市國土局統一在市土地市場公開交易中心以招拍掛方式運作，與村級經濟組織進行聯合開發的單位未必能在招拍掛中拿到土地，而拿到土地的開發單位又未必理會與村級經濟組織聯合開發的思路。因此，村級經濟組織可積極探索這一操作方式，預測實施中的具體問題，在采取該方式的時機成熟時，做好留置地開發的前期工作，使留置地開發既實現整體開發的目的，又保護村級經濟組織及村民們的利益。

（三）建立街道設立項目前期工作的專項基金補助辦法

留置地開發項目的前期工作，是項目得到順利開展的重要保證，主要內容是結合招商引資，重點包裝策劃留置地項目的產業定位和功能布局，了解產業項目相關政策，做好用地報批環節溝通，確保報批工作的按時完成，這些都涉及到項目前期工作的資金保證。而村社常常由于資金問題，使留置地開發項目停滯不前。街道設立項目前期工作的專項基金補助，可以項目投資額度為基數，按照項目前期進展情況對相關村社進行補助，并特別關注一些經濟基礎較為薄弱的村社，以解決留置地開發中村社項目前期工作經費困難的問題。

二、探索靈活多樣的開發途徑

留置地開發要尋求最低成本的合理布局，但由于土地極差存在導致招商引資難度不一且跨村協調困難，再加上農轉用指標不足，導致留置地難以實現理想的規劃布點，這就需要探索靈活多樣的留置地開發途徑。

（一）探索“村社委托、街道牽頭、統一布局做地”模式

實施“村社委托、街道牽頭、統一布局做地”的開發模式，可以統一成本列支（同一年份、地塊，涉及兩個或兩個以上村社實行平衡開發地價），既可解決留置地開發項目啟動資金，又可解決村與村之間地段好壞、做地成本差異、出讓時間差造成價格差的矛盾以及群眾誤解的后顧之憂，增進了作為委托方村舍加快留置地開發的利益，也符合街道希望留置地加快開發的初衷。“村社委托、街道牽頭、統一布局做地”的開發模式增強了留置地地塊出讓的可操作性，同時也符合相關的政策規定。

（二）探索“村社委托、街道牽頭，合作經營開發”模式

部分村社有聯合其他村社進行留置地合作開發的意愿，以形成規模經濟，因此，農村留置地開發可根據這一思路，探索“村社委托、街道牽頭，合作經營開發”模式，由街道牽頭，進行產業發展定位和功能布局，加強與市區相關部門協調，并由若干村社投入一定比例的留置地和啟動資金，組建有限責任公司，合作開發較大項目。這一模式，加強了村社間的聯合與協調，又可以在一定程度上解決留置地開發缺乏資金的問題，并形成規模經濟，提高留置地開發的經濟效益。當然，對于有條件的村社，街道應積極鼓勵其實施自主開發，同時也應創造條件，配合村社進行自主開發，這樣可以樹立典型，創造自主開發和加快留置地有效開發的良好氛圍。

（三）利用留置地指標兌換農民公寓三產用房

村級集體經濟資金不足限制留置地開發，而農民公寓三產用房相對過剩。根據這一情況，可以考慮由村社集體購買閑置的農民公寓、三產用房向區政府折抵部分留置地指標，實現拿地與拿房的置換，農民公寓、三產用房作為集體資產經營。這種模式，能夠幫助解決集體經濟留置地開發能力不足的難題，也有利于盤活農民公寓存量資產、緩解區級財政壓力。只要農民公寓、三產用房資源與留置地指標兌換比利適度，就能保證村級收益的長期化與最大化。

三、加強留置地開發團隊的建設

留置地開發是一項復雜的工作，涉及許多程序，需要強有力的領導班子以及專業人才，可見，留置地開發的團隊建設工作也極為重要。

（一）建立留置地開發領導班子

明確一名責任心、事業心、組織協調能力強的領導牽頭，組建街道三產留置地開發領導小組。開發領導小組應定期召開留置地開發協調會議，研究解決留置地開發中出現的問題，總結留置地開發中的經驗和教訓。領導小組可采取從街道各職能科室中抽調的方式，設立辦公室，負責籌備每月領導小組辦公會議，督察領導小組辦公會議決議執行情況，及時分析留置地開發中出現的問題，并向領導小組提出可行性建議。另外，每個村社必須確定一名聯絡員，負責與領導小組辦事機構的日常聯系。

（二）培訓并引進村級留置地項目的開發人才

針對留置地開發程序辦理、留置地項目前期以及招商引資等難題，街道或村社需邀請專家舉辦專題培訓和講座，加強對留置地開發方面的引導，避免因為不了解辦理程序而造成留置地項目出現拖延、停工等問題。同時，通過參加學習班和進修等方式，并積極引進有留置地開發經驗與管理經驗的人才，培養一支會經營、懂管理的村級領導干部隊伍，增強集體資產的管理能力，減少和防止留置地項目的決策失誤和不良經營管理現象的發生。

四、加強配套制度的建設

留置地開發涉及環節眾多，基層干部必須投入巨大的精力，而目前基層干部還不能從留置地開發中獲得足夠的激勵，因此，配套的激勵約束制度也需盡快制定。

（一）激勵制度的制定

首先，留置地開發領導協調小組可以制定相應的激勵制度，使領導小組的成員能更加積極地為農村留置地開發出謀劃策，促進留置地的有效開發。其次，留置地開發領導協調小組還應指導各級村社制定并完善基層的激勵制度，包括工資、福利的分配發放及獎勵政策的制定，提高基層干部進行留置地建設的積極性。例如，可以規定，對于留置地項目的新增三產企業稅金，按照街道留成部分作為基數，村社按照一定比例分成，將這部分資金用于村級領導班子的行政開支或獎勵，這樣，可以在一定程度上激勵村級領導班子積極探索有效方式，增加三產企業。

（二）監督制度的制定

有激勵就有約束，留置地開發過程，必須加強基層干部的監督。街道建立留置地開發領導協調小組，首先從組織結構上建立了留置地開發的監督機制的基礎。留置地開發領導協調小組應建立相應的監督制度，使留置地開發按照法定程序進行。同時，留置地開發領導協調小組還應督促各級村社制定并完善基層干部的監督制度，明確相關規定，監控開發資金運作，規劃招投標行為，防止違紀行為的產生。

進行留置地有效開發對策的研究，對加快發展被開發地區的經濟，更好地保障被征地農民的利益，從而促進社會的和諧穩定和城市化進程的推進意義重大。本文僅對農村留置地開發提出一點淺薄建議，希望能夠對我國留置地開發的實踐提供一些參照和借鑒，也希望能拋磚引玉，引起更多關心農村建設和農民利益的有志之士共同關注留置地開發問題，為農村發展和整個社會的進步貢獻力量。

（作者單位：浙江商業職業技術學院）