多哈回合補貼紀律改革方案評析

周春

補貼的定義及其利益計算是補貼認定的關鍵，也是多哈回合補貼紀律改革的談判重點。文章圍繞WTO各成員的不同觀點和修改意見，對改革草案文本進行分析。本文認為，不同意見反映了成員各方在放松補貼紀律和加強補貼約束上的不同立場，如果各方不能就此達成妥協，補貼制度改革不會成功。

通過提供不同形式的財政資助，如出口補貼、進口替代補貼、生產或與之脫鉤的補貼、稅收減免等，幫助本國企業獲得優勢，從而抵御外國競爭者，是世界各國都在廣泛應用的措施。作為國民收入再分配的重要工具，補貼的實施是為了實現國內政策目標，但其在經濟領域內的采用，可能會引起貿易扭曲，也是一個眾所周知的現象。因此，從GATT時代起，人們就試圖對補貼行為做出約束，以限制由補貼帶來的貿易扭曲。

從《哈瓦那憲章》開始，國際補貼制度經歷了半個世紀由簡到繁的變化。以《哈瓦那憲章》為模板的GATT 1947只在幾個條文中分別對補貼做出零散的規定。1960年，GATT 締約方為禁止的出口補貼制定了詳細的列表。東京回合談判達成了少數成員間適用的《補貼守則》。之后的烏拉圭回合談判，產生了全體WTO成員都必須遵守的《補貼與反補貼措施協議》（ASCM）。該協議對什么是補貼、什么是專向性補貼、補貼的數額如何計算等問題都做出了規定，并根據補貼對貿易的扭曲程度將其分為三大類，即禁止、可訴及不可訴補貼。不僅對補貼的構成，ASCM還對調查補貼案件、征收反補貼稅等程序性問題做出了明確的規定。相比之前的各個協定，ASCM對于補貼和反補貼行為的約束都更為詳細具體，更具可操作性。

然而，就目前的ASCM而言，一些基本概念的涵義和法律后果仍然存在不確定因素。最近的WTO案件顯示，“專向性”、“公共機構”等概念在補貼爭議中扮演重要角色，而成員對于“嚴重侵害”和“類似產品”等術語也表達了非常不同的理解。事實上，在補貼和反補貼紀律廣泛使用的今天，對于什么是補貼以及為何要對補貼進行限制仍然充滿爭議。

鑒于以上原因，在2001年11月多哈回合正式啟動之后，補貼紀律的改革就成為了多哈規則談判的三個議題之一。WTO各成員對于補貼制度的爭議主要集中在第1條補貼的定義、第2條專向性以及第14條補貼利益的計算。這三條是補貼的實質性規定的重要內容，它們直接影響什么樣的補貼需要受ASCM的約束。2008年12月，規則談判工作組主席公布了草案修改稿，希望以此作為進一步談判的基礎，然而各成員對上述問題的修改至今沒有減少分歧。

一、補貼的定義

對于補貼定義的爭議，幾乎在每個WTO爭端解決機構受理的補貼案件中都能找到。ASCM破天荒地為補貼下了定義，但似乎它引起的問題比解決的還多；關于誰是授予補貼的機構，哪些行為是補貼而哪些又不是，什么是授予的利益等問題，ASCM第1條的確沒有做出令人滿意的回答。在草案出臺之前，各成員對于第1條提出很多修改意見。比如，美國曾提出要對“公共機構”、“委托或指示”做出明確的定義，為“政府控制”提供清晰的標準。歐盟要求專門對“變相補貼”做出定義，對“國有企業”行為提出分析標準。加拿大計劃為“間接補貼”做出具體的定義。但最后這些設想都被談判主席公布的草案文本省略掉了。

對于第1條，草案只修改了一處，并且是以對第1.1（b）條腳注的方式做出的。它補充到：接受者獲得財政資助的條件比其若在市場上按商業條件能夠獲得條件更為優惠，那么就是所謂的“授予一項利益”。在相關的情況下，為了確定是否存在利益，第14.1條應當為確定是否存在這樣更有利的條件提供指導。雖然大部分代表團支持該腳注的目標和大方向，對于其具體表述仍然存在許多疑問。比如，如果利益的確定依賴于與市場條件的比較，那么在某些情況下，不存在可比的市場條件時該如何處理？很明顯，對于ASCM第1條的第二種財政資助——政府應收款項的不收，通常缺乏市場基準。稅收減免并非是唯一沒有市場基準的補貼。在British Steel Corp. v. United States一案中，英國政府向British Steel 公司注資，因為該公司完全國有，所以不存在該公司的市場價值。美國認為全部的資產注入都是補貼，因為根據該公司的資產負債表，它是虧損企業，沒有任何“股權價值”，私人投資者是絕對不會投資的。British Steel則認為，即使公司是虧損的，對于凈現值為正的項目，私人投資者也會對其注入資金，這是合理的經濟行為。要判斷私人企業是否會對這樣的公司注資其實非常困難，不同的企業，因為其技術能力、資金能力、利益考量點的不同，會做出不同的決定。對于政府的股權投資，通常也缺乏可比的市場條件。第二，“若在市場上按商業條件能夠獲得”缺乏明確的含義，不清楚這里的市場是指補貼所在地市場、成員境內還是全球市場。第三，該補充條款說14.1條應當為確定利益提供“指導”，令人困惑的是：這意味著必須“嚴格遵守”第14.1條來判斷政府提供的是否比市場更優惠，還是說第14.1條提供了判斷該問題的一般指導原則。最后，該補充條款在很大程度上依賴于第14條，而恰恰是14條的內容最具爭議，各方對草案文本爭執不下。

對于第1條補貼定義，盡管許多成員提出了修改建議，但最后都沒有被采納，主要原因在于補貼定義直接影響ASCM處理的補貼的范圍，而各方對于到底應當加強還是放松對補貼的約束存在巨大的分歧，并且很難對此達成妥協，于是主席文本中只能對大家可能達成共識的總體原則做出規定。另一方面，為補貼及其構成因素做清晰的定義或者提供具體的標準存在很多技術上的困難，至少，從多年來的WTO補貼案件來看，無論對補貼如何解釋，似乎都存在不合理之處。

二、補貼的專向性

由于ASCM只約束那些具有專向性的補貼，因此它對于補貼的認定具有非常重要的意義。然而，由于專向性缺乏具體的標準，使得行政機關在判定時具有很大的隨意性，這當然會使得補貼行為受到審查的WTO另一方成員不滿。加拿大因此在多哈回合中針對專向性問題提出了非常具體的修改建議。比如，對于“企業或產業或一群企業或產業”的決定應當根據國際標準工業分類進行；對于事實上的專向性應當根據全部事實進行判定，而不能只依據第2.1（c）中的一個或幾個因素；對授予特定企業不成比例的大量補貼中的“不成比例”要有客觀的標準。

然而到了主席草案中，對于專向性問題只在兩處進行了修改。一處修改純粹是技術性的，由于第3條做了修改，第2.3條明確了第3.1（a）和（b）的情況是具有專向性的。另一處是在第2.1（c）條中增加對于以提供管制價格（regulated price）的貨物或服務方式進行的補貼，如何判定其是否具有事實上的專向性的考慮因素。這實際上是美國、歐盟針對一些國家對本國的自然資源、能源規定比較低的國內價格，作為原材料提供給本國生產商而提出的。它實際加強了對于補貼的約束，當然受到一些轉型經濟體和發展中成員的反對。一些代表團質疑“規范”的定義，并想知道哪些法律規范屬于這里所稱的“規范”，而哪些又不屬于。也有代表認為，應當處理的是雙重價格問題（原材料的國內銷售價格低于出口價格或國際市場價格），而不是價格是否被政府管制的問題。還有代表團認為，如果一國按統一價格向國內企業提供水、天然氣等自然資源或原材料，都被認為是具有專向性的，那么就沒有“不具有專向性”的補貼了，這已經完全顛覆了“專向性”的含義。當然，這一條最嚴重的問題在于如果管制價格導致了一國境內只有一個價格，那么會被認為不存在國內市場價格，因此，要從國外尋找可比的市場價格作為與管制價格比較以確定其補貼程度的基準，但是，很難確保這些外部基準是與補貼國的國內條件充分相關的。

對于專向性的修改，正如加拿大所說的，要提供清楚和客觀的標準，使得補貼行為具有可預測性，另一方面，要給予補貼調查機關必要的自由裁量權，對不同案件中的不同因素進行評估。盡管一些成員提出了比較具體的標準，但很顯然，由于清晰、明確的定義或標準只會限制調查機關的權力，而WTO的一些重要成員更希望的是加強對補貼的約束而不是對補貼調查機關的約束，因此，在最后的草案文本中沒有體現出這些修改意見。

三、補貼數量的計算

補貼數量計算對于補貼的認定以及反補貼措施的實施都有重要的意義。首先，確定的補貼幅度是反補貼稅征收的基準。其次，如果補貼的幅度為零，或者足夠低的話，將不被認為存在補貼，或者不需要征收反補貼稅。而計算補貼的方法和基準會在很大程度上影響其結果，因此，WTO各成員在對待該問題上表現出一致的不妥協態度。

對于第14條的標題，草案將其由原來的“以接受者所獲利益計算補貼的金額”改為“補貼金額計算”，從草案公布后的一系列討論會來看，絕大多數代表團并不同意這一修改。按照接受者收到數額計算補貼利益，而不是按政府授予的數額計算，是各成員在多次會議中表達的一致意見。由于第14條的內容并沒有特意強調這一點，有成員為此還曾建議修改內容，以使其嚴格符合原標題。而現在的修改方案卻是使標題含義變得模糊，當然會遭到各方的反對。

成員方對于是否要增加一條針對長期虧損融資機構的條款存在嚴重分歧。對于長期虧損經營的機構提供政府貸款或擔保，或者向缺乏貸款、股權價值的國有企業提供融資，如何判斷其提供了利益，是否要確立比較的基準，各成員方意見很不相同。從支持者的角度來講，現在有很多政府融資機構長期虧損，向國有企業提供貸款，其優厚的條件是在市場上不可能獲得的，或者向那些沒有股權價值的國有企業增資擴股，這是正常的私人投資者不可能做的，這些長期扭曲市場的行為應當被約束。從反對者的角度來看，首先這是對國有企業的歧視，同時它也不成比例地增加了發展中成員的負擔（因為通常認為發展中成員有更多的國有企業）。其次，補貼的基準很難確定。該條款是從長期虧損的融資機構的角度提出補貼問題的，也就是從政府提供補貼的數量來判定，而第14條一直強調，從接受者也就是獲得貸款或貸款擔保的企業來計算補貼額，兩者顯然矛盾。第三，為該條的眾多術語提供定義或判定標準非常困難，比如，如何確定一個企業是在信貸、股權投資上毫無價值的。最后，很難解釋為什么這條要強調接受者為國有企業，如果同一機構對在信貸、股權投資上毫無價值的“私人企業”也提供融資，是否就不受這一規定的約束。

第14.1（d），也就是現有ASCM的第14（d）條，增加了對于管制價格判斷其接受補貼的幅度的內容。要求是：如果政府是按照管制價格提供貨物或服務的，那么政府是否得到充分的報酬，應當根據當時的市場條件，提供貨物或服務的非管制的價格來判斷，然后根據質量、可獲得性、適銷性、運輸和其他銷售條件進行調整，但是，如果沒有非管制價格，或者由于政府是該種貨物或服務的主要提供者，導致了它在市場中的主導地位，從而使得市場價格也被扭曲，那么報酬是否充分可以通過該貨物或服務的出口價格來判定，或者通過其他國家的市場價格根據質量、可獲得性、適銷性、運輸和其他銷售條件進行調整后來確定。這一條款實際上把外部市場基準這一標準明確寫入了協定中。從加拿大軟木案之后，WTO的爭議解決機構似乎已經確認了這一市場價格獲得方式的合理性，但就像用國內價格判斷市場價格會存在不合理的狀況那樣（比如，在加拿大軟木案中，由于加拿大政府在立木市場中的主導地位，使得私人企業提供的立木砍伐費價格也必須與政府保持一致，因此美國認為加拿大國內缺乏真正的市場價格），用外國價格確定市場價格也不見得就合理，甚至可能更不合理。造成同一商品不同價格的原因，除了一國給予了補貼，另一國沒有，還有可能是因為氣候、地理位置、基礎設施建設、消費習慣、比較優勢等因素。在缺乏具體標準的情況下，一旦確立外部市場基準，很有可能被補貼調查機關濫用，這不禁讓人擔心它會變成新的“替代國制度”。

另外，草案還新增第14.2條，關于上游補貼的利益計算。成員大致上同意這一條款的設立，但對于具體的細節問題還有爭議。比如如何確定“沒有關聯”的各方是否應當適用外部市場基準等。新增的14.3條處理在調查的時間段內如何分配補貼利益問題。成員各方大致同意對于一次性給付的利益和重復給付的利益要有不同的分攤計算方法，但同樣也對具體的操作方法存在很多分歧。

四、小結

與《反傾銷協定》的修改不同，該協定在草案出臺后，逐步減少分歧，形成更為一致的改革方案；《反補貼協定》在2008年的修改草案公布后，原有的分歧基本沒消除，各成員又提出不少新的修改建議。這實際上是與談判桌外的全球經濟變化密切聯系的。在多哈回合之初，WTO成員很少實施反補貼措施，并且習慣地認為非市場經濟成員不適用反補貼措施。因此在談判之初，談判組收到大量對《反傾銷協定》的修改意見，而很少有成員注意到ASCM的問題。而現在，反補貼措施頻繁采用，似乎成為許多成員在選擇貿易救濟措施時的最愛，當然其修改越來越成為各方關注的焦點。另一方面，面對全球性金融危機，許多成員采用各種手段幫助本國度過危機，比如“救市計劃”（Bailout）、“購買美國貨”（Buy American），這使得補貼的使用量也是前所未見的。

對于補貼制度改革的爭議最根本的在于到底是應當放松對于補貼的約束，方便各成員更靈活地處理國內問題；還是應當加強補貼紀律，使貿易環境變得更為“公平”。無論是加拿大對“專向性”的定義，還是印度對發展中國家“特殊差別待遇”的補充；無論是歐盟對規范“管制價格”的建議，還是美國對“國有企業”問題的一再強調；任何對于補貼的認定、補貼量的計算的改革方案，實際上都是以此為動機做出的。因此，如果各方在這個問題上無法妥協，ASCM的修改將很難達成一致。

（作者單位：浙江工業大學之江學院）