我國稅收優惠政策調整的思路

白金蕊

稅收優惠是國家利用稅收杠桿對經濟運行進行調控的一種手段，它是主權國家為實現一定的社會政治或經濟目的，通過制定傾斜性的稅收法律、法規、政策來豁免或減少經濟行為或經濟成果的稅收負擔的行為。作為稅制構成要素，稅收優惠政策不僅是改善投資環境、引導資金流向的主要杠桿，也是促進地區經濟協調發展的重要手段，是經濟發展的重要助推器。我國現行的稅收優惠政策存在一些不合理、不規范的成分，因此，我們應該找到正確的稅收優惠政策調整思路，看清國內外經濟形式、按照國際慣例要求來建立一個科學的稅收優惠政策機制。

一、我國現行主要的稅收優惠政策目前，我國稅收優惠政策的目標涉及經濟、社會和其他領域等多個方面，其形式主要有退稅、減免稅、延期納稅、虧損抵補等。

（一）促進各區域間協調發展的稅收優惠政策

此類稅收優惠政策主要有：促進經濟特區、經濟技術開發區等特殊區域率先發展的稅收優惠政策；支持西部大開發的稅收優惠政策；支持東北老工業基地振興的稅收優惠政策；促進中部崛起的稅收優惠政策；促進民族自治地區加快發展的稅收優惠政策。

（二）與民生問題相關的稅收優惠政策

此類稅收優惠政策主要有：服務“三農”的稅收優惠政策；支持教育事業發展的稅收優惠政策；促進文化、衛生、體育事業發展的稅收優惠政策；扶持弱勢群體就業再就業的稅收優惠政策。

（三）以資源節約、環境友好為主題的稅收優惠政策

此類稅收優惠政策主要有：鼓勵廢舊物資回收利用的稅收優惠政策；鼓勵資源綜合利用的稅收優惠政策；鼓勵抽采利用煤層氣的稅收優惠政策。

（四）強調科技進步和自主創新的稅收優惠政策

此類稅收優惠政策主要有：鼓勵高新技術產業發展的稅收優惠政策；鼓勵企業增加研發投入，提高自主創新能力的稅收優惠政策；鼓勵先進技術推廣和應用的稅收優惠政策；支持科普事業發展的稅收優惠政策。

二、我國現行稅收優惠政策的基本評價和存在的問題

我國現行稅收優惠政策的制定與實施始于20世紀70年代未80年代初，是隨著改革開放的逐步深入而逐漸推開和深化的。總體來看，我國目前的稅收優惠政策有以下特點：稅收優惠內容幾乎涉及現行稅制的各個稅種，稅收優惠方式多種多樣，形成了不同層次的稅收優惠。

但是也要看到，目前我國的稅收優惠政策還存在許多缺陷和問題：

（一）優惠項目多，內容龐雜

幾乎涉及所有的稅種、稅制要素和政治、經濟、文化、教育、科技、衛生、體育、民政、司法、軍事、外交等各個領域，使得中國現行稅制的稅收優惠十分龐雜。而稅收優惠的形式過于單調，且缺乏監管。

（二）稅收減免管理權限主要集中在中央，具體操作時又具有很大的伸縮性

一些地方和部門擅自出臺稅收優惠政策，隨意性“包稅”、“先征后返”等，幫助企業逃避稅收，增加了稅收的額外損失，加劇了地區、部門和產業結構的失衡和資源配置扭曲。

（三）產業稅收優惠政策滯后，不利于產業結構的調整、優化

隨著經濟發展和技術進步，產業稅收優惠不能適時突出高新技術產業、知識經濟的政策導向，存在稅收優惠政策出臺滯后現象。

（四）審批程序復雜時間長，影響優惠政策的操作

稅收優惠政策執行起來，有的只需要按照政策該減就減，該免就免，有的需要一套完整、復雜的審批程序，稍有不慎則會導致國家稅收的大量流失。

（五）缺乏總體規劃和設計，方向不夠明確，重點不夠突出

有些稅收優惠交叉、重復，有些稅收優惠政策互相矛盾，有些稅收優惠制度上存在漏洞。

（六）對減免稅金的管理偏松

使用時缺乏必要的跟蹤問效，有關項目的審批、項目執行情況的檢查、項目最終成本與效益的考核、有關數據的統計與公布等，都沒有統一的制度和規范。

（七）稅收優惠的范圍不科學

經濟特區、經濟開發區、經濟技術開發區享受較多的稅收優惠，拉大了沿海發達地區與經濟落后地區的發展差距。

三、對國外稅收優惠政策的分析與借鑒

不論是發達國家還是發展中國家，利用稅收優惠促進國家經濟發展的例子很多，大體上可分為以下幾種情況：

（一）區域性稅收優惠

區域性優惠不僅被發展中國家廣泛用于吸引外資發展地區經濟，也被發達國家采用，作為發展地區經濟的有效措施。所不同的是，發達國家實施區域優惠相對較少， 而發展中國家實施區域優惠居多。

（二）產業性稅收優惠

根據本國經濟的實際需要，有選擇、有重點地引進外資發展本國的特定產業和項目是國際上的普遍做法。發達國家偏重實施產業優惠。

（三）稅收優惠操作形式的多樣化

對外資的稅收優惠很多國家都不局限于一種形式，比較普遍的做法有兩大類：一是實行直接稅收優惠操作方式，通常表現為定期減免所得稅、適用低稅率、稅額扣除等；二是實行間接稅收優惠操作方式。

（四）適應經濟形勢的發展，適時調整稅收優惠

為保持稅收優惠政策的實施效率，大多數國家都認為應依據本國經濟發展客觀狀況對稅收優惠做及時修正、調整，無限度實施只能導致稅收優惠調控方向與經濟發展目標相扭曲。

從國外的稅收優惠實踐中，可以總結出以下幾點供借鑒：其一，區域性優惠的實施要保持區域內政策的統一，以利于內、外資企業間的公平競爭；其二，產業優惠要充分體現產業導向，重點促進高科技產業、知識經濟發展；其三，稅收優惠形式應從主要側重直接優惠轉向側重間接優惠；其四，適度控制投資規模，保障投資的優化和操作運行的規范化。

四、調整和完善我國現行稅收優惠政策的基本思路和建議

（一）完善稅收制度，精簡優惠條目

隨著國民經濟日新月異的變化，我們現行的稅收制度，已日益暴露出更多的矛盾和問題，亟需做出相應的調整。因此，應對一些因優惠政策制定過多而導致征收成本高、難度大、漏洞大的稅種條目及時修訂完善，對已經完成了其歷史使命的優惠政策及時進行清理裁員，或并，或改、或廢，去陳布新。

（二）建立規范靈活的優惠政策審批程序

對不同的審批項目按預計金額和對社會經濟影響程度的大小建立一套規范的審批制度。減少一些不必要的部門、環節的周轉時間和周轉程序，減少行政職能部門的行政性審查，把重點放在是否符合優惠條件的審查核實上。

（三）調整區域性稅收優惠政策、加大對產業性稅收優惠政策的調節力度

當前，我國的區域性稅收優惠政策主要針對經濟特區、沿海經濟開發區及邊遠地區等，主要側重于東部沿海地區，導致區域經濟發展不平等，拉大了東部地區與中西部地區的經濟差距。建議取消現行對沿海、沿邊、沿江特區的多層次優惠，暫保留對五個經濟特區和上海浦東新區的優惠政策條件具備適時取消；為支持中西部地區的發展，建議不分內外資企業，統一以產業政策為導向，給予稅收優惠政策。

（四）從改善整個經濟秩序和投資環境角度考慮稅收優惠政策的調整和完善

改革開放以來，我國制定的大量吸引外資的稅收優惠政策，但是在新形勢下，投資環境是一個整體，包括政治的穩定性、政府對私人企業的態度、基礎設施狀況、有關外國直接投資了法律制度、企業的經營機制、金融政策、文化教育及國民待遇等因素。因此，要注意搞好稅收優惠與其他政策性影響因素的配合協調。

（五）按世界貿易組織規則要求，分步驟地處理好引進外資的稅收優惠政策

實現各種所有制企業的公平競爭是我國經濟改革的目標之一。隨著投資環境的逐步完善和市場化程度的不斷提高，取消目前外商投資企業所享有的稅收優惠等“超國民待遇”是一種必然。因此，對引進外商投資的稅收優惠政策仍然應該采取分步調整策略。近期，要充分利用世界貿易組織規則規定發展中國家有一定的優惠待遇和市場開放的過渡期；長期，綜合實力將成為各類企業之間競爭的決定性因素，吸引外資將具備由政策鼓勵向市場引導轉變的條件。

（六）積極參與國際稅收協調，加強國際稅收協調與合作

努力將稅收優惠引起的稅收競爭造成的危害減小到最低程度，合理地反映各國稅收權益，維護一個公平合理的國際經濟秩序。一要進一步做好國內稅收政策與國際慣例的協調；二要進一步完善國內稅制，使其較好地適應經濟全球化條件下要素資源自由流動、合理配置的要求；三要進一步加強國際稅收情報交流。

（作者單位：內蒙古大學經濟管理學院）