2012年中央農(nóng)村工作會(huì)議高調(diào)提出:保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)

常華

中央農(nóng)村工作會(huì)議召開(kāi)，溫家寶表示應(yīng)大幅提高農(nóng)民土地增值收益分配比例。

2011年12月27—28日，中央農(nóng)村工作會(huì)議在北京召開(kāi)。國(guó)務(wù)院總理溫家寶出席會(huì)議并發(fā)表講話，他強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)集體土地征收制度改革，關(guān)鍵在于保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，分配好土地非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的增值收益。應(yīng)該看到，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有了很大提高，不能再靠犧牲農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利降低工業(yè)化城鎮(zhèn)化成本，有必要、也有條件大幅度提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。

這是近十幾年來(lái)中央首次明確提出不能犧牲農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)來(lái)降低工業(yè)化城鎮(zhèn)化成本，由此可見(jiàn)，中央對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的重視已經(jīng)上升到新的高度。此次會(huì)議的主要精神如下：

“不能把城鎮(zhèn)的居民小區(qū)照搬到農(nóng)村去，趕農(nóng)民上樓”。溫家寶表示，農(nóng)村建設(shè)應(yīng)保持農(nóng)村的特點(diǎn)，有利于農(nóng)民生產(chǎn)生活，保持田園風(fēng)光和良好生態(tài)環(huán)境。不能把城鎮(zhèn)的居民小區(qū)照搬到農(nóng)村去，趕農(nóng)民上樓。要長(zhǎng)期堅(jiān)持把國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)放到農(nóng)村。下大力氣改善農(nóng)村辦學(xué)條件，讓農(nóng)村孩子共享優(yōu)質(zhì)教育資源。農(nóng)村教學(xué)點(diǎn)撤并要十分慎重，要充分考慮學(xué)生上學(xué)方便和交通安全。

“無(wú)論農(nóng)民進(jìn)城與否均應(yīng)保障其土地財(cái)產(chǎn)權(quán)”。溫家寶強(qiáng)調(diào)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等，是法律賦予農(nóng)民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利，無(wú)論他們是否還需要以此來(lái)做基本保障，也無(wú)論他們是留在農(nóng)村還是進(jìn)入城鎮(zhèn)，任何人都無(wú)權(quán)剝奪。推進(jìn)集體土地征收制度改革，關(guān)鍵在于保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，分配好土地非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的增值收益。

“不能靠犧牲農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)降低成本”。溫家寶指出，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有了很大提高，不能再靠犧牲農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利降低工業(yè)化城鎮(zhèn)化成本，有必要也有條件大幅度提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。要精心設(shè)計(jì)征地制度改革方案，明年一定要出臺(tái)相應(yīng)法規(guī)。

“在農(nóng)村做事情須堅(jiān)守政策法律底線”。溫家寶表示，在農(nóng)村開(kāi)展各項(xiàng)工作，不僅要體現(xiàn)多數(shù)人的意愿，也要充分考慮少數(shù)人的特殊情況和合理要求。要更加重視維護(hù)農(nóng)民在土地、財(cái)產(chǎn)、就業(yè)、社會(huì)保障和公共服務(wù)等方面的權(quán)益，更加重視擴(kuò)大村民自治范圍，完善與農(nóng)民政治參與意識(shí)不斷提高相適應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機(jī)制。在農(nóng)村做任何事情，都必須堅(jiān)守政策和法律底線。

解讀中央農(nóng)村工作會(huì)議精神，“保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)”引發(fā)專(zhuān)家媒體熱議。

今年的中央農(nóng)村工作會(huì)議，溫家寶總理高調(diào)提出“保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)”，這一論點(diǎn)引發(fā)社會(huì)廣泛共鳴，專(zhuān)家媒體紛紛發(fā)表各自觀點(diǎn)表示高度贊同與支持。

中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀室主任黨國(guó)英接受媒體采訪時(shí)說(shuō)，這是他印象里中央第一次明確提出不能犧牲農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)來(lái)降低工業(yè)化城鎮(zhèn)化成本。多年來(lái)依靠“土地紅利”，通過(guò)廉價(jià)占用土地來(lái)降低城市和工業(yè)擴(kuò)張成本，帶來(lái)很大的弊端。

中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)民問(wèn)題研究所所長(zhǎng)朱啟臻表示，保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，給農(nóng)民足夠的補(bǔ)償，可以增加土地使用成本，減少盲目修大馬路、大廣場(chǎng)而浪費(fèi)土地的現(xiàn)象，一些效率低的企業(yè)也會(huì)被淘汰，對(duì)于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)變發(fā)展方式很有意義。

有人擔(dān)心，提高農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)收益，有可能會(huì)促使農(nóng)民“馬上賣(mài)地、賣(mài)光土地”。朱啟臻認(rèn)為，“農(nóng)民是土地的保護(hù)神”，提高補(bǔ)償價(jià)格后農(nóng)民會(huì)更加珍惜土地，征地買(mǎi)地者的積極性也會(huì)下降，從而使耕地得到更好的保護(hù)。

朱啟臻認(rèn)為，土地增值是全社會(huì)發(fā)展的結(jié)果，一部分應(yīng)該歸公，包括補(bǔ)償給土地沒(méi)有增值的貧困地區(qū)；另一部分用來(lái)解決被征地農(nóng)民的補(bǔ)償、保障問(wèn)題，重要的是解決就業(yè)問(wèn)題，讓他們能夠通過(guò)勞動(dòng)致富。

國(guó)土資源部一位官員此前表示，在工業(yè)化城鎮(zhèn)化、耕地保護(hù)和農(nóng)民權(quán)益保護(hù)三者的平衡中，下一階段要更加注重保護(hù)農(nóng)民權(quán)益。征地制度改革的核心是合理解決被征地農(nóng)民的生產(chǎn)、生活問(wèn)題，保證他們生活水平不降低，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障，使被征地農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民享有同等的社會(huì)保障。

中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院黨委書(shū)記孔祥智稱(chēng)。本次中央農(nóng)村工作會(huì)議對(duì)于農(nóng)民增收的問(wèn)題十分重視。他認(rèn)為，解決這個(gè)問(wèn)題，有兩個(gè)途徑：一是靠土地產(chǎn)出，二是靠保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，畢竟土地是農(nóng)民最重要的財(cái)產(chǎn)?？紫橹潜硎?，雖然目前中國(guó)的《土地承包法》、《物權(quán)法》明確了農(nóng)民的土地權(quán)，但是土地產(chǎn)權(quán)還是集體所有，農(nóng)民也沒(méi)有產(chǎn)權(quán)證。要保護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，第一步工作就是要確權(quán)。

孔祥智還表示，目前國(guó)家已經(jīng)做了很多準(zhǔn)備，2011年12月29日農(nóng)業(yè)部召開(kāi)會(huì)議，專(zhuān)門(mén)研討了這一問(wèn)題，并且將在2012年年陸續(xù)推進(jìn)這項(xiàng)工作。確權(quán)以后，農(nóng)民的土地將不容別人侵犯，可以在一定程度上防止此前的亂征地亂侵權(quán)行為。此外，改革開(kāi)放30年來(lái)，中國(guó)農(nóng)民因出讓土地?fù)p失很大，確權(quán)后有望在補(bǔ)償上有大的提高。

土地問(wèn)題專(zhuān)家，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部研究員劉守英認(rèn)為，當(dāng)下中國(guó)的土地問(wèn)題，主要表現(xiàn)為以下幾方面：

第一，基礎(chǔ)產(chǎn)權(quán)制度的設(shè)置還不牢固。也就是總理提到的，農(nóng)地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)等權(quán)利的界定還不明確，權(quán)利保障不充分。這種狀況加上快速的城鎮(zhèn)化進(jìn)程和政府主導(dǎo)的發(fā)展模式，容易導(dǎo)致公權(quán)力侵犯私權(quán)，行政權(quán)侵犯產(chǎn)權(quán)。

第二，農(nóng)民集體所有權(quán)和國(guó)有土地所有權(quán)不平等。農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，只有“征為國(guó)有”一個(gè)途徑。目前，城市化的進(jìn)程，就是農(nóng)民土地國(guó)有化的進(jìn)程。這造成大量農(nóng)民失去土地，喪失發(fā)展權(quán)。

第三，沒(méi)有形成如何分配城市化進(jìn)程中土地級(jí)差收益的規(guī)則。城市化必然帶來(lái)土地級(jí)差收益的大幅上漲，但是，這個(gè)上漲是如何產(chǎn)生的?缺乏理論支撐；如何分這個(gè)蛋糕，缺乏政策支撐。結(jié)果是，政府通過(guò)征地、賣(mài)地以及開(kāi)發(fā)商通過(guò)賣(mài)房拿走大部分土地級(jí)差收益，農(nóng)民被排斥在外。城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)民利用自己的宅基地和剩余集體土地搞一點(diǎn)“種房”出租，但也帶來(lái)城市化兩張皮，城市化成本大大抬升。

解決以上問(wèn)題，政府需要做好以下幾方面的工作：

第一，必須加強(qiáng)土地制度的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。必須加快土地及相關(guān)資源的確權(quán)、登記、頒證。目前，有些地方做得不錯(cuò)。中央也下很大決心做這件事?，F(xiàn)在關(guān)鍵是落實(shí)。只有把籬笆扎實(shí)了，農(nóng)民有了捍衛(wèi)自己權(quán)利的武器，才能防范各種公權(quán)力的侵犯，城市化進(jìn)程中的農(nóng)民權(quán)利才有基礎(chǔ)性保障。

第二，必須根本改革征地制度。改變目前征地拆遷中將農(nóng)民排斥在外的做法，讓農(nóng)民真正成為城市化的參與者、建設(shè)者、受益者。允許城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體建設(shè)用地享有與國(guó)有建設(shè)用地同等的可出租、可出讓、可交易的權(quán)利，同時(shí)對(duì)城市規(guī)劃圈外的農(nóng)民集體土地，允許在符合用途管制的原則下，不通過(guò)征收進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)。

第三，改革土地出讓收入分配制度。一是不斷提高土地出讓收入用于被征地農(nóng)民補(bǔ)償和長(zhǎng)遠(yuǎn)生活水平有保障的

資金比例。二是優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，確保土地出讓收入用于民生和農(nóng)村的支出比例。首先，要建立對(duì)被征地農(nóng)民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整機(jī)制。逐步提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，增大被征地農(nóng)民在土地出讓收入中的分享份額。切實(shí)落實(shí)對(duì)被征地農(nóng)民的社會(huì)保障制度建設(shè)。尚未建立被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度的地方，應(yīng)按照國(guó)務(wù)院要求盡快建立這項(xiàng)制度，將被征地農(nóng)民納入相應(yīng)保障范圍；已建立這項(xiàng)制度的地方，應(yīng)繼續(xù)完善保障機(jī)制，合理確定保障水平。明確被征地農(nóng)民社會(huì)保障所需資金計(jì)人土地出讓成本。其次，在土地出讓成本支出方面，合理確定土地出讓成本性支出項(xiàng)目。明確土地收益用于城市建設(shè)支出的比例，增加土地出讓收益用于農(nóng)村和農(nóng)民的比例。應(yīng)改變將土地出讓收益按比例不斷切割和延展的辦法，制定統(tǒng)籌使用土地出讓收入的政策，在制度上確保土地收益用于農(nóng)村建設(shè)支出、農(nóng)民社保資金、保障房資金、水利建設(shè)支出和教育資金的比例。

《新京報(bào)》認(rèn)為。由于我國(guó)目前建設(shè)用地的供應(yīng)模式存在問(wèn)題，使得土地一級(jí)市場(chǎng)被壟斷，且一、二級(jí)市場(chǎng)之間存在著巨大的價(jià)差，征地沒(méi)有增加農(nóng)民土地的利益甚至相反，因而急需改革。

改革建設(shè)用地的供應(yīng)模式，需要打破政府壟斷一級(jí)市場(chǎng)的供應(yīng)模式，允許土地的所有者在合法、合規(guī)的前提下，向建設(shè)用地的需求者直接供應(yīng)。改變建設(shè)用地的供應(yīng)模式的好處在于：減少了交易成本，即減少了政府征收環(huán)節(jié)，從而節(jié)約基于征收而產(chǎn)生的行政成本；同時(shí)，這種建設(shè)用地的供應(yīng)模式也有利于集約用地。一個(gè)簡(jiǎn)單的道理是，隨著單位用地成本的提高，土地使用者的用地沖動(dòng)就會(huì)受到遏制。

現(xiàn)實(shí)中，已有少數(shù)這樣的試點(diǎn)，如一些地方利用集體土地建公租房，這直接讓農(nóng)民享受了土地增值收益。有關(guān)方面要繼續(xù)考慮的問(wèn)題是，在打破土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷后，也應(yīng)著手建立集體土地出讓制度，讓市場(chǎng)交易在規(guī)范、透明的制度下進(jìn)行。

《廣州日?qǐng)?bào)》認(rèn)為，農(nóng)民要脫貧，應(yīng)該先擺脫權(quán)利貧困。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主阿馬蒂亞?森說(shuō)，“貧困必須被視為是一種對(duì)基本能力的剝奪，而不僅僅是收入低下”。誠(chéng)哉斯言!受城鄉(xiāng)二元體制影響，比如多年來(lái)存在的城鄉(xiāng)剪刀差，使農(nóng)民的利益受損，因而無(wú)法更好地脫貧。脫貧之后，還要致富。要致富，就應(yīng)該尊重農(nóng)民，保障農(nóng)民權(quán)益。溫總理的論斷頗有針對(duì)性，農(nóng)民的土地被征收了，結(jié)果卻只給予農(nóng)民極少的補(bǔ)償，這就嚴(yán)重傷害了農(nóng)民利益，拖住了農(nóng)民致富的腳步。此外，農(nóng)民不僅需要合理的賣(mài)地收益，還需要穩(wěn)定的收入來(lái)源和健全的公共服務(wù)。不能說(shuō)買(mǎi)了地就把農(nóng)民趕走，或者把農(nóng)民趕上樓就算完事，農(nóng)民沒(méi)有土地可依靠，住進(jìn)樓房有什么用?

正在召開(kāi)的中央農(nóng)村工作會(huì)議釋放了積極信號(hào)，工業(yè)化城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化不可偏廢，保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，分配好土地非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的增值收益，是農(nóng)民盡快致富的重要抓手。如果農(nóng)民權(quán)利得到捍衛(wèi)，有工作可做，有起碼的收入可拿，有充分的社保，像市民一樣享受健全的公共服務(wù)，他們不僅能夠脫貧致富，還能活得有尊嚴(yán)。

《南方都市報(bào)》認(rèn)為。中央農(nóng)村工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益。土地確權(quán)使土地依附于農(nóng)民，而不是農(nóng)民依附于土地，將增加農(nóng)民穩(wěn)定感，于農(nóng)民、社會(huì)都是福音。但是，不因此，圍繞土地的所有問(wèn)題都解決。與此相伴生的，還可能引發(fā)更多的問(wèn)題。一塊土地不能解決農(nóng)民所有的問(wèn)題，給農(nóng)民帶來(lái)最終穩(wěn)定感的，還是國(guó)家公共服務(wù)體系。

一旦土地確權(quán)，似乎糾纏于土地上的權(quán)利問(wèn)題——土地屬誰(shuí)立馬解決了，確實(shí)如此，但同時(shí)，因土地權(quán)利所引發(fā)的人的問(wèn)題應(yīng)該不是減少了，而是增多了。人有生老病死，有旦夕禍福，以前在統(tǒng)一的權(quán)力歸屬下，盡管各種服務(wù)因資源缺乏而不盡到位，但不顯出個(gè)體差異，經(jīng)過(guò)大家的努力，總能渡過(guò)難關(guān)。當(dāng)土地確權(quán)到個(gè)人，意味著更深層次的個(gè)體自治。個(gè)體不能自治，又缺乏公共服務(wù)體系時(shí)，農(nóng)民僅有的土地必然成為交易的對(duì)象。弱勢(shì)者難免成為市場(chǎng)化的宰割對(duì)象。如此演化下去，農(nóng)村將成為一種什么景象，應(yīng)該是可想而知的。

無(wú)論是公共服務(wù)體系缺乏，還是土地確權(quán)可能帶來(lái)的新問(wèn)題，都昭示農(nóng)民一直處于社會(huì)弱勢(shì)地位。當(dāng)城市化以飛快的速度侵蝕農(nóng)村土地時(shí)，土地確權(quán)迫在眉睫，完善農(nóng)村公共服務(wù)體系一樣要擺上日程。

《法制日?qǐng)?bào)》認(rèn)為，我國(guó)實(shí)行的城鄉(xiāng)二元土地管理制度邊際效用已經(jīng)越來(lái)越小，產(chǎn)生的負(fù)面影響越來(lái)越大?，F(xiàn)在，城鄉(xiāng)人口流動(dòng)速度越來(lái)越快、規(guī)模越來(lái)越大，國(guó)家必須盡快修改法律，實(shí)現(xiàn)我國(guó)土地的一元化管理。盡快把農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地調(diào)查統(tǒng)計(jì)登記造冊(cè)，并在此基礎(chǔ)上實(shí)行統(tǒng)一管理。國(guó)土資源管理部門(mén)可以會(huì)同農(nóng)業(yè)主管部門(mén)建立專(zhuān)門(mén)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地調(diào)查局，負(fù)責(zé)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地的權(quán)屬登記。凡是屬于農(nóng)村居民，都可以依照法律規(guī)定擁有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地，如果農(nóng)民不愿意在土地上耕作，那么，可以將土地轉(zhuǎn)包或者信托給他人經(jīng)營(yíng)，農(nóng)民可以從經(jīng)營(yíng)所得中獲取收益；如果農(nóng)民自愿在土地上耕作，那么，政府應(yīng)當(dāng)無(wú)償?shù)貙⑼恋亟唤o農(nóng)民承包，并且在國(guó)家現(xiàn)有的農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民稅收優(yōu)惠政策基礎(chǔ)之上，適當(dāng)?shù)卦黾訉?duì)農(nóng)民的補(bǔ)貼，只有這樣才能確保我國(guó)的糧食安全，也只有這樣才能充分提高土地的使用效率。

當(dāng)前一些城市為了擴(kuò)大規(guī)模，不斷地征收農(nóng)民的土地，并且建立龐大的土地儲(chǔ)備。這種改革方式問(wèn)題很大。土地不僅是農(nóng)民的生產(chǎn)資料，同時(shí)也是農(nóng)民的基本生活保障，如果直接或者間接地征收農(nóng)民的土地，把農(nóng)民變?yōu)闊o(wú)地可種的無(wú)業(yè)游民，那么，不僅會(huì)導(dǎo)致社會(huì)管理的壓力大幅度增加，而且更重要的是，有可能會(huì)導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)混亂，土地公有制遭受?chē)?yán)重的挑戰(zhàn)。

從上個(gè)世紀(jì)80年代開(kāi)始，我國(guó)的改革大體上經(jīng)過(guò)三個(gè)階段：第一個(gè)階段是市場(chǎng)手段的改革，通過(guò)實(shí)行價(jià)格的雙軌制，逐步地引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，第二個(gè)階段是所有制改革，通過(guò)改變生產(chǎn)資料的所有權(quán)，建立多元化競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制；第三個(gè)階段是收入分配體制改革，通過(guò)調(diào)整不同階層、不同群體之間的收入差距，逐步走向共同富裕的道路。我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地制度改革，既涉及集體土地定價(jià)權(quán)問(wèn)題，又涉及農(nóng)民土地所有權(quán)的保護(hù)問(wèn)題，同時(shí)還關(guān)系到農(nóng)村居民的收入分配問(wèn)題。因此，在改革的過(guò)程中必須法律先行，因?yàn)橹挥羞@樣，才能平衡各方面的利益，充分保護(hù)農(nóng)民的基本權(quán)利。