反洗錢(qián)與反恐融資違規(guī)制裁制度的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與啟示

童文俊

摘 要：有效的違規(guī)制裁制度對(duì)反洗錢(qián)與反恐融資至關(guān)重要。對(duì)反洗錢(qián)與反恐融資違規(guī)的制裁制度要體現(xiàn)有效性與勸誡性原則、適當(dāng)性原則、措施廣泛性原則和適用于高層管理和金融機(jī)構(gòu)本身的原則。制裁應(yīng)遵循結(jié)果通知、聽(tīng)證、發(fā)布制裁通知與上訴等主要步驟。主要制裁措施包括：民事罰款、刑事處罰、其他制裁措施和公布制裁。國(guó)際反洗錢(qián)組織FATF對(duì)我國(guó)相關(guān)的制裁制度給出了合規(guī)的評(píng)估結(jié)論，但在聽(tīng)證制度、公布制裁等方面還應(yīng)進(jìn)行適合我國(guó)國(guó)情的探索。

關(guān)鍵詞：反洗錢(qián)；反恐融資；違規(guī)；制裁制度

中圖分類(lèi)號(hào)：F832.21文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Ａ文章編號(hào)：１００６－３５４４（２０12）０2－００08－05

FATF（金融行動(dòng)特別工作組，是最主要的國(guó)際反洗錢(qián)組織）《40+9建議》指出，建立一個(gè)強(qiáng)有力的制裁制度，無(wú)論是刑事、民事或行政方面的，是確保金融機(jī)構(gòu)在偵查和阻止洗錢(qián)和恐怖融資活動(dòng)的過(guò)程中發(fā)揮其重大作用的關(guān)鍵性手段。 如果沒(méi)有這樣一個(gè)系統(tǒng)的支持， 即使是最全面的反洗錢(qián)與反恐融資法規(guī)和政策也不能有效運(yùn)作。金融機(jī)構(gòu)必須認(rèn)識(shí)到，不采取適當(dāng)?shù)姆聪村X(qián)與反恐融資合規(guī)程序?qū)?lái)嚴(yán)重的法律責(zé)任，將破壞它們的聲譽(yù)以及收益。 [1]

一、 建立反洗錢(qián)與反恐融資違規(guī)制裁制度的重要性

制裁制度對(duì)于推進(jìn)反洗錢(qián)與反恐融資工作至關(guān)重要。如果不包含制裁違規(guī)金融機(jī)構(gòu)的措施，即使是最精心設(shè)計(jì)的反洗錢(qián)與反恐融資法律和法規(guī)也將無(wú)法發(fā)揮效力。 有效的制裁措施可以強(qiáng)力支持反洗錢(qián)與反恐怖融資的進(jìn)展，并主要通過(guò)以下三方面體現(xiàn)： 一是遏制本來(lái)可能會(huì)支持犯罪活動(dòng)的銀行和其他金融機(jī)構(gòu)；二是通過(guò)鼓勵(lì)對(duì)象實(shí)體采取強(qiáng)化盡職調(diào)查和監(jiān)控阻止非法活動(dòng)； 三是促成健全和可靠的金融體系。

按照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)， 各國(guó)對(duì)不合規(guī)金融機(jī)構(gòu)可采取的制裁措施范圍應(yīng)盡可能廣泛。FATF《40+9建議》第17條要求各國(guó)應(yīng)確保對(duì)不遵守反洗錢(qián)與反恐融資要求的自然人或法人所采取的刑事、 民事和行政類(lèi)的勸誡性制裁應(yīng)有效和適度。此外，F(xiàn)ATF《40+9建議》第29條要求，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)獲得授權(quán)，強(qiáng)制金融機(jī)構(gòu)提供任何與合規(guī)監(jiān)管相關(guān)的信息， 并對(duì)不遵守上述規(guī)定的機(jī)構(gòu)施用行政制裁。

加入FATF的國(guó)家都承諾遵守反洗錢(qián)與反恐融資國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，各成員國(guó)必須接受FATF反洗錢(qián)與反恐融資評(píng)估。在決定各國(guó)對(duì)每一條FATF《40+9建議》的合規(guī)程度時(shí)，F(xiàn)ATF審查人員不僅要評(píng)估形式上與FATF《40+9建議》的合規(guī)，還要評(píng)估這些建議是否得到了全面和妥善的實(shí)施，以及實(shí)施是否有效。這不僅需要評(píng)估必要和有效的執(zhí)行措施是否已實(shí)施， 也要評(píng)估這些措施是否取得了結(jié)果。例如，洗錢(qián)罪名確立的數(shù)量、 對(duì)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施過(guò)的制裁數(shù)量或提交的可疑交易報(bào)告數(shù)量， 可以顯示整個(gè)系統(tǒng)是否有效。FATF應(yīng)對(duì)一個(gè)國(guó)家所建立的制裁制度進(jìn)行評(píng)估， 而實(shí)施制裁的方式是審查人員在評(píng)估制裁制度效力時(shí)需要考慮的主要標(biāo)準(zhǔn)。 如果缺乏制裁手段或執(zhí)法政策不充分， 審查人員在下結(jié)論時(shí)就會(huì)認(rèn)為該國(guó)不符合國(guó)際要求， 因此會(huì)根據(jù)上述方法認(rèn)定該國(guó)對(duì)FATF《40+9建議》 第17條和第29條部分合規(guī)或違規(guī)， 其中區(qū)別視未滿足的基本準(zhǔn)則數(shù)目而定。

二、 建立反洗錢(qián)與反恐融資違規(guī)制裁制度的主要原則和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

FATF《40+9建議》沒(méi)有對(duì)主管機(jī)關(guān)可能實(shí)施的制裁的確切性質(zhì)進(jìn)行進(jìn)一步具體說(shuō)明。不過(guò)《FATF40+9建議合規(guī)評(píng)估方法》闡述了一些細(xì)節(jié)，特別是關(guān)于FATF《40+9建議》第17條規(guī)定的基本標(biāo)準(zhǔn)。

（一）制裁制度的有效性與勸誡性原則

各國(guó)應(yīng)確保對(duì)不遵守反洗錢(qián)與反恐融資要求的自然人或法人采取有效和適度的刑事、 民事和行政類(lèi)的勸誡性制裁 [2] 。雖然《FATF40+9建議合規(guī)評(píng)估方法》沒(méi)有界定“有效、適度或勸誡性”的概念，但可以想象， 一個(gè)有效的制度會(huì)對(duì)違規(guī)者積極采取制裁措施，其制裁決定也會(huì)得到有效實(shí)施。勸誡性則綜合了各種因素， 包括了有效性、 適度性以及制裁的性質(zhì)。例如，對(duì)銀行進(jìn)行一次小額罰款或提出一次警告并不會(huì)被當(dāng)作針對(duì)嚴(yán)重違規(guī)的勸誡性制裁措施。

FATF《40+9建議》第17條和第29條并沒(méi)有強(qiáng)調(diào)需要建立一種涵蓋所有三種制裁類(lèi)型（刑事、民事和行政）的制度。不過(guò)僅僅建立在刑事手段上的制裁可能還不夠，因?yàn)樗鼪](méi)有滿足適度的要求。例如，對(duì)不遵守“認(rèn)識(shí)你的客戶”義務(wù)處以監(jiān)禁的刑事處罰就不太適當(dāng)，所以很可能不會(huì)被主管當(dāng)局引用。在實(shí)踐過(guò)程中，多數(shù)國(guó)家建立了廣泛的民事、行政和刑事制裁制度，并且可以組合運(yùn)用。

（二）制裁制度的適當(dāng)性原則

正如《FATF40+9建議合規(guī)評(píng)估方法》所說(shuō)，制裁的范圍應(yīng)該是廣泛的，要與情況的嚴(yán)重性相適應(yīng)。如果發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題相對(duì)較小， 所需要做的可能只是一次非正式行動(dòng)， 如與金融機(jī)構(gòu)管理層進(jìn)行簡(jiǎn)單的口頭或書(shū)面溝通。在其他情況下，可能有必要采取較為正式的行動(dòng)， 制裁的力度取決于違法行為的嚴(yán)重性。鑒于FATF的勸誡性要求，對(duì)未能實(shí)施“認(rèn)識(shí)你的客戶” 或未向金融情報(bào)部門(mén)報(bào)告可疑交易報(bào)告者僅進(jìn)行譴責(zé)是不夠的。同樣，適度性原則要求對(duì)多次違規(guī)或違規(guī)性質(zhì)嚴(yán)重的處罰必須加重， 對(duì)多次違規(guī)和重復(fù)性違規(guī)的處罰必須高于對(duì)單一違規(guī)事件的制裁。

（三）制裁制度的措施廣泛性原則

《FATF40+9建議合規(guī)評(píng)估方法》指出，對(duì)反洗錢(qián)與反恐融資違規(guī)的處罰措施應(yīng)包括進(jìn)行紀(jì)律性處罰和財(cái)政處罰?！禙ATF40+9建議合規(guī)評(píng)估方法》給出了各國(guó)為符合FATF要求可采取的制裁措施的具體例子。這些類(lèi)型包括：發(fā)出書(shū)面警告（可以是一封單獨(dú)的書(shū)信或置于審計(jì)報(bào)告中）；發(fā)出必須遵守某些指示的指令（可能伴有每日違規(guī)罰金）；定期報(bào)告機(jī)構(gòu)正在采取的措施；違規(guī)罰款；采取監(jiān)管措施，或暫?；虺蜂N(xiāo)執(zhí)照；酌情使用刑事處罰。

（四）制裁制度應(yīng)適用于高層管理和金融機(jī)構(gòu)本身的原則

根據(jù)《FATF40+9建議合規(guī)評(píng)估方法》，如果一家金融機(jī)構(gòu)不遵守或沒(méi)有適當(dāng)實(shí)施反洗錢(qián)與反恐融資要求，不僅該機(jī)構(gòu)或企業(yè)的法人要受到制裁，其董事會(huì)成員及高級(jí)管理人員也難逃罪責(zé)。

顯然，作為法人機(jī)構(gòu)，金融機(jī)構(gòu)不應(yīng)該是因不遵守反洗錢(qián)與反恐融資義務(wù)而承擔(dān)罪責(zé)的惟一對(duì)象，董事及高級(jí)管理人員也應(yīng)該被追究責(zé)任，而且其比重越來(lái)越大。在一些國(guó)家，公開(kāi)上市的金融機(jī)構(gòu)的股東曾對(duì)董事會(huì)成員提起訴訟， 并成功從董事會(huì)個(gè)人成員得到了經(jīng)濟(jì)賠償。 巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)2009年更新了《有效銀行監(jiān)管的核心原則》，使高級(jí)管理人員承擔(dān)更大的管理風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。《核心原則評(píng)價(jià)方法》指出“監(jiān)管機(jī)構(gòu)不僅可以對(duì)銀行進(jìn)行處罰和制裁，也可以在必要時(shí)對(duì)管理人員、董事會(huì)及其成員進(jìn)行處置”。同樣，沃爾夫斯堡集團(tuán)的反洗錢(qián)原則 [3] 也將重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到了高層管理人員， 英國(guó)金融服務(wù)管理局和反洗錢(qián)聯(lián)合指導(dǎo)小組也是如此。 ①

因此， 監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)獲得對(duì)在金融機(jī)構(gòu)擔(dān)任管理職務(wù)的個(gè)人進(jìn)行制裁的權(quán)力。正如《FATF40+9建議合規(guī)評(píng)估方法》指出的，制裁應(yīng)包括但不限于：阻止個(gè)人在該行業(yè)獲得雇傭；（2）更換經(jīng)理、董事或控股股東，或限制其權(quán)力。

此外，F(xiàn)ATF《40+9建議》第14.2條規(guī)定，金融機(jī)構(gòu)及其董事、 官員和雇員應(yīng)依法被禁止披露有可疑交易或相關(guān)信息呈報(bào)給金融情報(bào)部門(mén)的事實(shí)， 這暗示了雇員被制裁的可能性。在美國(guó)，任何違反金融機(jī)構(gòu)記錄保全要求的合伙人、董事、官員或雇員可被處以罰款。而在英國(guó)和韓國(guó)，雇員也可能受到制裁。

三、 反洗錢(qián)與反恐融資違規(guī)制裁制度有效流程的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

雖然FATF《40+9建議》沒(méi)有討論實(shí)施對(duì)反洗錢(qián)與反恐融資違規(guī)制裁的實(shí)際程序。 但每個(gè)國(guó)家都要根據(jù)其法律和憲法制度框架制定自己的程序， 以有效制裁反洗錢(qián)和反恐融資中的違規(guī)行為， 即要求用法律的形式去約束本國(guó)的金融機(jī)構(gòu)履行反洗錢(qián)和反恐融資的義務(wù)。

（一）確立對(duì)違規(guī)者制裁的執(zhí)行機(jī)構(gòu)

在有些國(guó)家，對(duì)反洗錢(qián)、反恐融資違規(guī)者制裁的籌備和發(fā)布都由一個(gè)有權(quán)監(jiān)察反洗錢(qián)與打擊恐怖融資合規(guī)情況和有權(quán)進(jìn)行處罰的單一機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。在挪威，挪威金融監(jiān)管委員會(huì)（Kredittilsynet）有權(quán)監(jiān)督反洗錢(qián)與反恐融資，也有權(quán)制裁違規(guī)金融機(jī)構(gòu) [4] 。同樣，在瑞典，瑞典金融監(jiān)管局（Finansinspektionen）負(fù)責(zé)處理所有與反洗錢(qián)與反恐融資有關(guān)的問(wèn)題， 其中包括制裁。 [5] 在法國(guó)，銀行業(yè)委員會(huì)同樣負(fù)責(zé)這兩方面的事務(wù)。

第二種做法是執(zhí)行反洗錢(qián)與反恐融資違規(guī)制裁的責(zé)任由兩家主管機(jī)關(guān)共同承擔(dān)。例如，在葡萄牙，這個(gè)任務(wù)是由財(cái)政部和葡萄牙中央銀行（BOP）共同完成的。財(cái)政部對(duì)違反2004年11月法案和2002年5月法案的行為采取罰款和輔助制裁（如禁止擔(dān)任法人管理職位），而葡萄牙中央銀行則對(duì)違反其公告和指示的行為制定和實(shí)施行政制裁。 [6] 在意大利， 意大利中央銀行有對(duì)內(nèi)部組織和控制存在缺陷的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行處罰的直接權(quán)力， 不過(guò)如果是未能向有關(guān)當(dāng)局提交可疑交易報(bào)告，[7] 意大利中央銀行則建議財(cái)政部實(shí)施行政處分。

第三種做法是監(jiān)管機(jī)構(gòu)和金融情報(bào)機(jī)構(gòu)分擔(dān)制裁責(zé)任。例如，在泰國(guó)，財(cái)政部已授權(quán)泰國(guó)中央銀行（BOT） 負(fù)責(zé)監(jiān)管銀行的反洗錢(qián)與反恐融資合規(guī)情況，而金融情報(bào)機(jī)構(gòu)泰國(guó)反洗錢(qián)署（AMLO）則被授予執(zhí)法權(quán)力。因此，當(dāng)泰國(guó)中央銀行審查人員發(fā)現(xiàn)違反泰國(guó)反洗錢(qián)與打擊恐怖融資法律的情況時(shí)， 他們必須通知反洗錢(qián)署， 而反洗錢(qián)署將根據(jù)泰國(guó)中央銀行的調(diào)查結(jié)果依法確定違規(guī)銀行是否應(yīng)受到制裁和應(yīng)受何種制裁。

因此，制裁的實(shí)施沒(méi)有單一模式，不過(guò)有一條很重要的普適原則， 那就是每個(gè)國(guó)家在對(duì)未能履行法定反洗錢(qián)與反恐融資義務(wù)的金融機(jī)構(gòu)采取任何制裁行動(dòng)之前，應(yīng)該建立一套明確的政策和程序。這種系統(tǒng)的方法是確保執(zhí)行機(jī)制效用以及保障被告人權(quán)利的關(guān)鍵 ① 。

（二）制裁違規(guī)應(yīng)遵循的主要步驟

1. 結(jié)果通知

（1）現(xiàn)場(chǎng)審查。在一般情況下，做出制裁決定的原因是現(xiàn)場(chǎng)檢查中發(fā)現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部反洗錢(qián)與反恐融資制度存在嚴(yán)重缺陷。在許多國(guó)家，審查人員會(huì)在現(xiàn)場(chǎng)審查結(jié)束之前與該金融機(jī)構(gòu)管理層就審查報(bào)告草稿進(jìn)行討論。在討論之后，審查報(bào)告將送交監(jiān)管機(jī)構(gòu)的相關(guān)部門(mén)進(jìn)行分析和處理。 必須要注意的是， 審查小組不應(yīng)該在這個(gè)階段提出制裁建議， 即使他們?cè)谠L問(wèn)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的違規(guī)行為已經(jīng)特別嚴(yán)重。實(shí)際上，在很多國(guó)家，審查組的作用僅限于識(shí)別弱點(diǎn)。 不過(guò)審查組的每個(gè)觀察報(bào)告必須有確切的事實(shí)支持， 以便有關(guān)當(dāng)局能夠清楚地了解被審查單位違規(guī)的嚴(yán)重性并確定適當(dāng)?shù)闹撇么胧?以法國(guó)為例 ② ，現(xiàn)場(chǎng)檢查結(jié)束后， 銀行委員會(huì)的核查人員首先會(huì)編寫(xiě)核查報(bào)告。 核查人員和銀行對(duì)報(bào)告草案舉行非正式討論， 以在報(bào)告定稿之前糾正可能的錯(cuò)誤或誤解。最后將報(bào)告正式提交給銀行的管理層， 請(qǐng)其對(duì)該報(bào)告的主要結(jié)論發(fā)表意見(jiàn)。隨后，核查人員評(píng)估該銀行意見(jiàn)反映的有效性。

（2）監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)核查人員的審查報(bào)告，以決定要采取的適當(dāng)行動(dòng)。如果結(jié)論不太嚴(yán)重，銀行委員會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)將向銀行發(fā)出后續(xù)信函， 要求銀行在特定時(shí)間內(nèi)采取糾正措施。 該銀行的管理層要將報(bào)告結(jié)果告知董事會(huì)， 并提供有關(guān)適當(dāng)補(bǔ)救行動(dòng)的意見(jiàn)和承諾。如果結(jié)論顯示出嚴(yán)重缺陷，要將報(bào)告遞交銀行委員會(huì)進(jìn)行徹底審查，其結(jié)果可能導(dǎo)致紀(jì)律處分。

（3）紀(jì)律處分。紀(jì)律處分程序如下：當(dāng)銀行委員會(huì)打算實(shí)施紀(jì)律處分時(shí)， 會(huì)向銀行發(fā)送信件說(shuō)明事實(shí)和可能作為制裁基礎(chǔ)的意見(jiàn)。 這家銀行要發(fā)表意見(jiàn)，并派出代表和顧問(wèn)進(jìn)行面談。銀行委員會(huì)決定是否應(yīng)該進(jìn)行制裁，以及制裁決定是否要公開(kāi)。不過(guò)一般情況下， 發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及與洗錢(qián)有關(guān)的裁決都會(huì)公示。雖然被告會(huì)頻繁提出上訴，但法院普遍會(huì)認(rèn)可大部分的裁決，尤其是問(wèn)題涉及洗錢(qián)。

2． 聽(tīng)證

當(dāng)實(shí)行制裁時(shí)， 監(jiān)管機(jī)構(gòu)或主管機(jī)關(guān)通常遵循嚴(yán)格的規(guī)則，尤其是有關(guān)辯護(hù)權(quán)方面。這些規(guī)則是案件得到公正和迅速處理的關(guān)鍵。 主管機(jī)關(guān)將安排聽(tīng)證會(huì)， 審查核查結(jié)果和違法行為涉及的具體法律和法規(guī)，以及可能采取的制裁措施。 通常情況下，銀行有權(quán)提出異議并為自己辯護(hù)。 在聽(tīng)證會(huì)結(jié)束時(shí)， 主管機(jī)關(guān)會(huì)依據(jù)違法事件的嚴(yán)重性審議和決定最終的制裁措施，之后通常會(huì)以書(shū)面形式傳達(dá)給銀行，還可能予以公布。

在法國(guó) ① ， 銀行委員會(huì)不能在不召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)的情況下對(duì)銀行實(shí)施紀(jì)律處分。 銀行委員會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)將準(zhǔn)備一封通知信， 其中詳細(xì)介紹擬實(shí)施制裁的所有的事實(shí)依據(jù)，并將其送交擬處分的銀行，銀行將有一個(gè)月的時(shí)間提出意見(jiàn)。 這封信的副本也將送交銀行的董事會(huì)， 法國(guó)金融情報(bào)機(jī)構(gòu)Tracfin和外部審計(jì)人員也將收到通知。 然后銀行向銀行委員會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)發(fā)送備忘錄， 銀行委員會(huì)法律部門(mén)在收到備忘錄后進(jìn)行審查， 如有必要還會(huì)向銀行管理層發(fā)送一份新的文件， 確認(rèn)或修訂秘書(shū)處的立場(chǎng)。 法律部門(mén)然后安排聆訊日期，并以書(shū)面形式通知銀行，告知其案件將進(jìn)行處理并根據(jù)《貨幣及金融守則》第613－23條作出行政裁決。這個(gè)聽(tīng)證會(huì)由銀行委員會(huì)主席（法國(guó)中央銀行行長(zhǎng)） 主持， 該委員會(huì)的其他成員從旁協(xié)助，其中兩人為法官。在聽(tīng)證過(guò)程中，該銀行獲準(zhǔn)發(fā)表主張和結(jié)論， 可以提出異議， 并提供補(bǔ)充證據(jù)文件。被告并不需要聘請(qǐng)律師或任何其他代表。但在實(shí)踐中， 大多數(shù)銀行由律師或一個(gè)專業(yè)機(jī)構(gòu)的成員代表。在極少數(shù)情況下， 編寫(xiě)核查報(bào)告的核查負(fù)責(zé)人可能被要求上庭澄清一些復(fù)雜的問(wèn)題。 聽(tīng)證會(huì)不會(huì)做出決定。銀行委員會(huì)成員將對(duì)案件進(jìn)行審議和討論。通常情況下，最后決定在聽(tīng)證會(huì)結(jié)束后的一個(gè)月內(nèi)做出，銀行將收到書(shū)面通知。 如果銀行委員會(huì)決定將裁決公開(kāi)， 該裁決將被公示于委員會(huì)辦公地點(diǎn)內(nèi)的公共場(chǎng)所、其網(wǎng)站上以及其年度報(bào)告中。

3. 發(fā)布制裁通知

在最嚴(yán)重的情況下，當(dāng)金融機(jī)構(gòu)不履行反洗錢(qián)與反恐融資核心義務(wù)時(shí)（如沒(méi)有向金融情報(bào)機(jī)構(gòu)提交可疑交易報(bào)告），監(jiān)管機(jī)構(gòu)可直接決定展開(kāi)下一階段的紀(jì)律處罰流程，其中可能涉及諸如罰款、民事處罰和預(yù)防警告或斥責(zé)通知等其他制裁措施。 凡審查結(jié)果看來(lái)可能導(dǎo)致制裁的， 通知信的內(nèi)容應(yīng)非常詳細(xì)，還要遵循嚴(yán)格的要求，對(duì)每個(gè)違法行為都要進(jìn)行簡(jiǎn)潔而準(zhǔn)確的描述， 還必須有具體事實(shí)支持， 以便主管機(jī)關(guān)可以根據(jù)違規(guī)的性質(zhì)制定適當(dāng)?shù)闹撇谩?當(dāng)所有這些元素都提供給金融機(jī)構(gòu)之后， 主管機(jī)關(guān)通常會(huì)要求金融機(jī)構(gòu)的管理層給予答復(fù)，并拿出意見(jiàn)。

要做出適當(dāng)處罰決定是一個(gè)非常困難的流程。在有些國(guó)家， 反洗錢(qián)與反恐融資法律適用的制裁措施范圍很廣， 從斥責(zé)到民事處罰甚至刑事處罰，而制裁機(jī)構(gòu)必須在其中做出明智的選擇。有時(shí)候，在最極端的情況下，可考慮吊銷(xiāo)銀行執(zhí)照，令其停業(yè)。不過(guò)， 即使在發(fā)現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)積極參與了洗錢(qián)計(jì)劃的情況下，將其關(guān)閉未必一定是最明智的決定。執(zhí)法機(jī)關(guān)關(guān)注的問(wèn)題有時(shí)與監(jiān)管機(jī)構(gòu)有所不同， 前者比較在乎關(guān)閉金融機(jī)構(gòu)帶來(lái)的阻嚇作用， 而后者考慮的則是維護(hù)金融穩(wěn)定以及不會(huì)因此產(chǎn)生高昂的代價(jià)。 一個(gè)折中的辦法往往是撤換該機(jī)構(gòu)的官員以及實(shí)施巨額罰款，同時(shí)引進(jìn)新的所有者和管理層，在監(jiān)管機(jī)構(gòu)的密切關(guān)注下讓該機(jī)構(gòu)復(fù)蘇。美國(guó)百老匯國(guó)民銀行就是一個(gè)這樣的例子。 ②

4. 上訴

制裁制度必須與保障被告辯護(hù)權(quán)的法律規(guī)定保持一致。 監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須聽(tīng)取金融機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)，金融機(jī)構(gòu)還必須有權(quán)向相關(guān)機(jī)關(guān)提出上訴。上訴制度本身依賴于國(guó)家的憲政框架。例如，在美國(guó)，處理上訴的管轄權(quán)分三個(gè)層次： 金融機(jī)構(gòu)所在地的聯(lián)邦地方法院、聯(lián)邦巡回法院，以及擁有最后裁決權(quán)的美國(guó)最高法院。在法國(guó)，國(guó)務(wù)院是惟一授權(quán)核查銀行業(yè)委員會(huì)裁決上訴案的機(jī)構(gòu)。在瑞典， 根據(jù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)——瑞典金融監(jiān)管局選擇的制裁措施， 接受上訴的機(jī)關(guān)有省管理委員會(huì)、行政上訴法院和最高行政法院。 ③

四、 反洗錢(qián)與反恐融資違規(guī)主要制裁措施的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

對(duì)反洗錢(qián)、反恐融資違規(guī)，在特定情況所采取的制裁因各國(guó)法律和憲法制度不同而不同， 而且還要考慮到案件的具體情況。因此，不存在可以普遍適用的單一制裁模式。有些國(guó)家的制裁措施層次很豐富，從譴責(zé)一直到吊銷(xiāo)執(zhí)照。而有些國(guó)家更重視行政處罰。

（一）民事罰款

在法國(guó)， 負(fù)責(zé)監(jiān)管銀行和其他金融機(jī)構(gòu)的銀行業(yè)委員會(huì)已在過(guò)去數(shù)年中多次對(duì)違反法國(guó)反洗錢(qián)與反恐融資法規(guī)的銀行進(jìn)行民事處罰，其依據(jù)是《貨幣及金融守則》L.613.21。 違反反洗錢(qián)與反恐融資要求的銀行可能受到幾種制裁， 其中包括數(shù)額達(dá)到信貸機(jī)構(gòu)最低資本要求的民事罰款。在英國(guó)，金融服務(wù)管理局也曾對(duì)違反反洗錢(qián)法令的數(shù)家銀行進(jìn)行過(guò)罰款。在美國(guó)，不同的主管機(jī)關(guān)可以確定制裁額度，并且各部門(mén)的制裁額度可以累積。

在美國(guó)，《銀行保密法》 合規(guī)審查權(quán)力已下放給聯(lián)邦銀行機(jī)構(gòu)，但執(zhí)法權(quán)力并非如此，《銀行保密法》規(guī)定，金融犯罪執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)（FinCEN）才是執(zhí)法機(jī)構(gòu)。不過(guò)聯(lián)邦銀行機(jī)構(gòu)有自己的執(zhí)法權(quán)力， 可以對(duì)任何違反法律或法規(guī)（包括《銀行保密法》）的行為采取行動(dòng)。根據(jù)《銀行保密法》及其實(shí)施條例，F(xiàn)inCEN可對(duì)違反報(bào)告、記錄保全或其他《銀行保密法》規(guī)定的行為采取強(qiáng)制措施。例如，可對(duì)反洗錢(qián)計(jì)劃未能到位、違反記錄保全規(guī)定以及未能提交當(dāng)前交易報(bào)告或可疑交易報(bào)告處以民事罰款 ① 。

根據(jù)美國(guó)的制度，每一項(xiàng)蓄意違反《銀行保密法》的行為（或?qū)嶓w的有效反洗錢(qián)計(jì)劃未到位的每一天）可處以25000美元以上的罰款，罰款上限為違規(guī)行為涉及的實(shí)際金額（不超過(guò)10萬(wàn)美元）。另外，該金融機(jī)構(gòu)違反《銀行保密法》國(guó)際反洗錢(qián)特別條款的，民事罰款數(shù)額不應(yīng)少交易額的兩倍（但不超過(guò)100萬(wàn)美元）。

（二）刑事處罰

在美國(guó)的制度中，除了民事罰款，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以對(duì)反洗錢(qián)與反恐融資違法行為處以刑事處罰。事實(shí)上，根據(jù)《銀行保密法》，違反該法并被定罪者可能會(huì)被判處最多5年監(jiān)禁和高達(dá)25萬(wàn)美元的刑事罰款。如果被判參與非法活動(dòng)，并且12個(gè)月內(nèi)涉及總金額超過(guò)10萬(wàn)美元， 可能被處以長(zhǎng)達(dá)10年的監(jiān)禁和高達(dá)50萬(wàn)美元的刑事罰款。在瑞典，如果受反洗錢(qián)和反恐融資法約束的人不履行審查可疑交易或向金融情報(bào)機(jī)構(gòu)提交可疑交易報(bào)告，或者違反披露禁令，將受到刑事制裁 ② 。

（三）其他制裁措施

除了上述民事和刑事處罰， 主管機(jī)關(guān)還可以在違法行為特別嚴(yán)重時(shí)采取進(jìn)一步措施。例如，它們可以將罰款與行政或其他紀(jì)律處分措施相結(jié)合。 主管機(jī)關(guān)可采取的最嚴(yán)重紀(jì)律處分是吊銷(xiāo)執(zhí)照， 即有效地終止金融機(jī)構(gòu)的活動(dòng)。在美國(guó)，只有當(dāng)銀行犯下嚴(yán)重罪行時(shí)， 如金融票據(jù)洗錢(qián)或故意違反《銀行保密法》的若干規(guī)定，才會(huì)啟動(dòng)這種類(lèi)型的制裁。在法國(guó)，銀行業(yè)委員會(huì)曾經(jīng)對(duì)幾家嚴(yán)重違反反洗錢(qián)與打擊恐怖融資法律的機(jī)構(gòu)處以吊銷(xiāo)執(zhí)照的處罰。例如，2003年，1家金融機(jī)構(gòu)因嚴(yán)重違反反洗錢(qián)與反恐融資法律被取消了投資公司的資格 ③ ； 有3家經(jīng)營(yíng)貨幣兌換活動(dòng)的有限責(zé)任公司在2002年因未能建立反洗錢(qián)與打擊恐怖融資內(nèi)部監(jiān)控流程和未提交可疑交易報(bào)告，且性質(zhì)嚴(yán)重，被禁止再?gòu)氖仑泿艃稉Q業(yè)務(wù) ④ 。

以上措施必須獨(dú)立于任何主管法院所施加的制裁。 當(dāng)有合理的理由相信金融機(jī)構(gòu)或其管理人員參與洗錢(qián)或恐怖融資活動(dòng)時(shí)， 監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須有權(quán)向檢察官提交申請(qǐng)。在情節(jié)嚴(yán)重的案例中，監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須能直接與檢察官接洽， 并將案件作為刑事案件起訴，盡管監(jiān)管機(jī)構(gòu)只能采取行政和民事的制裁措施。

（四）公布制裁

FATF《40+9建議》中沒(méi)有提及已實(shí)施的制裁是否應(yīng)該對(duì)公眾公開(kāi)的問(wèn)題。 政府是否在年報(bào)和正式政府公報(bào)中披露制裁情況， 目前這個(gè)問(wèn)題由每個(gè)國(guó)家根據(jù)各自法律和憲法制度等情況自己確定。 公開(kāi)披露制裁有利有弊， 每個(gè)國(guó)家都應(yīng)該考慮披露制裁（包括曝光違規(guī)金融機(jī)構(gòu)）的成本效益比。

在一些國(guó)家，如美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)和比利時(shí)，公開(kāi)制裁是制裁流程的一部分， 并能產(chǎn)生一些有利的影響。例如，如果制裁結(jié)果被公開(kāi)披露，制裁的威懾作用就會(huì)更大。 公布制裁可被當(dāng)作主管機(jī)關(guān)可使用的額外工具。此外，違規(guī)金融機(jī)構(gòu)曝光也可以被看作是增強(qiáng)區(qū)域性或國(guó)際性監(jiān)管的一種手段。不過(guò)，在官方公報(bào)上公布違反反洗錢(qián)與反恐融資規(guī)定的金融機(jī)構(gòu)的名稱也可能存在缺點(diǎn)： 這樣做會(huì)毀壞金融機(jī)構(gòu)的形象和聲譽(yù)， 實(shí)際上很可能影響到整個(gè)行業(yè)的聲譽(yù)， 從而損害公眾和投資者對(duì)一個(gè)國(guó)家的金融體系的信心。一些國(guó)家還認(rèn)為，除了對(duì)金融機(jī)構(gòu)采取的其他行政、民事或財(cái)政處罰，對(duì)反洗錢(qián)與反恐融資違規(guī)曝光實(shí)際上是一種“雙重制裁”，因?yàn)樗喈?dāng)于對(duì)銀行的違規(guī)行為進(jìn)行了兩次制裁。

鑒于這些因素， 有些國(guó)家主張采取更平衡的做法，是否公開(kāi)制裁要視每個(gè)案件的具體情況決定，考慮其嚴(yán)重性和違規(guī)事件發(fā)生頻率。 還有些國(guó)家一般不會(huì)公布制裁，或者僅僅發(fā)布概括性的信息，而這些信息描述的通常都是該行業(yè)的整體情況（例如，實(shí)行制裁的數(shù)量和主要違規(guī)領(lǐng)域）。無(wú)論是選擇公布制裁還是秘而不宣， 主管機(jī)關(guān)都必須找到令人信服的理由，如果可能，還應(yīng)正式制定和落實(shí)相關(guān)政策。

五、結(jié)論與啟示

有效的違規(guī)制裁制度對(duì)反洗錢(qián)與反恐融資至關(guān)重要。 該制裁制度要體現(xiàn)有效性與勸誡性原則、適當(dāng)性原則、 措施廣泛性原則和適用于高層管理和金融機(jī)構(gòu)本身的原則。 制裁制度的有效流程包括： 確立制裁的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，制裁應(yīng)遵循結(jié)果通知、聽(tīng)證、發(fā)布制裁通知與上訴等主要步驟。 對(duì)反洗錢(qián)與反恐融資違規(guī)的主要制裁措施包括：民事罰款、刑事處罰、其他制裁措施和公布制裁。

2007年6月我國(guó)正式加入金融行動(dòng)特別工作組（FATF），F(xiàn)ATF對(duì)我國(guó)制裁反洗錢(qián)與反恐融資違規(guī)的制度給出了合規(guī)的評(píng)估結(jié)論：“《中國(guó)人民銀行法》、《行政處罰法》、《反洗錢(qián)法》、《金融機(jī)構(gòu)大額交易和可疑交易報(bào)告管理辦法》和《金融機(jī)構(gòu)違法行為處罰辦法》均對(duì)未能遵守中國(guó)反洗錢(qián)要求的自然人和法人實(shí)施刑事制裁、民事制裁和行政制裁。金融機(jī)構(gòu)未能遵守《反洗錢(qián)法》及其相關(guān)規(guī)定和監(jiān)管法規(guī)的， 中國(guó)人民銀行和相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)有權(quán)實(shí)施行政處罰， 包括警告、罰款和撤職。構(gòu)成犯罪的，案件移交司法機(jī)關(guān)根據(jù)《刑法》和《刑事訴訟法》調(diào)查處理”。雖然我國(guó)對(duì)反洗錢(qián)與反恐融資違規(guī)的制裁制度已經(jīng)符合FATF的要求，但參照國(guó)外的主要做法，我國(guó)還應(yīng)在聽(tīng)證制度、 公布制裁等方面做出適合我國(guó)國(guó)情的探索。

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（責(zé)任編輯、校對(duì)：郄彥平）