撬動新一輪改革的支點在哪里

陳季冰

古希臘哲人阿基米德說過：“給我一個支點，我就能撬動地球?！睂τ谥袊母锸聵I來說，當前最需要的就是這樣一個支點。

改革亟需尋找新的支點

國務院日前批轉國家發改委《關于2012年深化經濟體制改革重點工作意見的通知》，對財稅、金融、資源環境、文化、科教衛、行政、城鄉發展、外經各項體制及綜合配套改革作出了全面部署，并確立了牽頭和負責的相關部委。比較引人注意的是它對鐵路管理體制、國家機關公車等一年來民意聚焦的問題均作出了回答。

雖然看起來如此重要、宏觀和面面俱到，但這其實只是國務院每年都要照例批轉的一個常規性文件。若拿2012年3月18日轉發的這個《意見》同2011年5月28日轉發的《關于2011年深化經濟體制改革重點工作的意見》相比，有心人一定會發現，除了抬頭幾乎一模一樣外，兩份《意見》開頭的“指導思想和總體要求”與結尾的總結要求在文字上亦大同小異；如果再回頭審查過去5年里每一個《意見》的最終落實情況，我們多半會有點失望。這亦凸顯推動中國改革之難。

但2012年畢竟還是有所不同的，正值小平南巡及南方談話發表20周年之際，民間要求加快改革步伐的呼聲一浪高過一浪，而中央高層也頻繁反饋以熱烈響應——我們看到，溫家寶總理和李克強副總理新年以后在多個場合一再公開表達了推進經濟乃至政治體制改革的決心，大有時不我待的急切感。加之不久前相繼曝光的廣東“烏坎事件”等由此折射出來的對“中國應向何處去”的迥異思考和回答，都為國家的政治生活營造出一種久違的活躍的鼎新革故氛圍。許多開明人士也冀望能夠一鼓作氣，將中國改革推入“第二春”。

然而，正如改革開放總設計師鄧小平曾說過的，當代中國的改革是一項“摸著石頭過河”的復雜的綜合性系統工程，并沒有多少前人的經驗教訓可資借鑒。或者可以這么概括：現在社會上絕大多數人同意，中國在經濟、政治、社會、文化等幾乎每一個領域內都存在大量制約生產力和創造力的體制性障礙，因此必須大力推進改革。但分歧在于：朝什么方向改？怎么改？改革的輕重緩急和先后秩序如何確定……面對所有這些棘手問題，今天的中國社會已不像30多年前那樣能輕易地取得共識。而關于這些問題南轅北轍甚至尖銳對立的答案和爭論，足以使亟待推進的改革長久地原地踏步。

于是，許多人呼吁，重啟改革需要重新凝聚共識。但筆者以為，如果把所謂“共識”理解為在上述所有主要問題上都取得一致的話，那么這個共識恐怕永遠不可能重新獲得。因為在今日中國，利益和思想的多元已經根深蒂固，人們既沒有共同的敵人，如當年壓得所有人喘不過氣來的“極左路線”；也缺乏共同的目標，如當年令全國人民向往的“溫飽”和“小康”（還記得“三大件”嗎？）——許多人在許多年以前就實現了“小康”，一些人如今甚至已是巨富。因此，現在和今后的改革共識，大概只可能存在于模糊的大方向上——例如，將中國建設成為一個更加民主法治、自由平等的社會等。

但這仍不足以直接回答“如何啟動下一步改革”這個迫切的問題，因此筆者主張，當下亟需尋找到一個新支點——就像當年的農村聯產承包責任制。系統性的改革應當像化學中的連鎖反應，經由這個支點，一個改革撬動下一個和下一系列其他改革，直至最終完成全方位、整體性的變革。

顯然，這個支點本身應當是經濟性的，這是因為中國當下的首要問題仍然是經濟問題——經濟的不平等和不平衡，但它必須能夠催化政治層面的變革。照此標準，在筆者看來最合適的，莫過于政府財政預算的民主化和透明化了，特別是基層政府的公共財政體系建設。歷史經驗告訴我們，管住了政府的錢袋子，差不多就等于管住了政府本身，就基本上自然消除了社會中相當部分問題，在目前的中國社會尤其如此。

語云：“悠悠萬事，唯稅為大。”世界上第一個現代議會——英格蘭議會正是因稅收和財政的分歧而誕生的，而我們所熟知的美國國會兩黨的爭吵也主要集中在財稅問題上。就中國未來而言，可以預計的是，只要公眾能夠對政府的稅收政策和財政支出充分知情并行使真實而有效的監督權，則必將對政府行為、人大代表選舉、國有企事業監管、新聞監督與言論自由等諸多方面產生深遠影響。

推進預算民主的操作路徑很簡單：唯“公開”二字而已。就此意義來說，溫家寶總理去年起親自督辦的國務院各部委公開“三公”經費，是一個良好的開始。接下來，還應當將這種公開推行至各級政府的所有財政支出。一言以蔽之，政府收進來和花出去的每一分錢都要讓納稅人清清楚楚。

多元博弈力量可為改革注入新動力

按照許多有識之士的分析，中國改革面臨“既得利益群體”的強大阻力。應當看到，它們本身正是改革開放和經濟發展“造就”的。在改革之初，這些群體曾是改革的熱心支持者，但隨著改革的深入和利益格局的多元化，僅僅“做大蛋糕”——所謂“發展”——已越來越難以滿足所有社會群體的訴求，如何“切蛋糕”——即“分配”的重要性日益突出時，他們中的許多人便轉而利用自身掌握的話語權，試圖在立法、行政、司法等各個領域里，將尚存諸多不合理性、原本屬于改革中途的 “過渡體制”永久地固定下來，從而謀求本集團利益的持續最大化。

而在另一方面，社會中“沉默的大多數”的權益則被漠視和損害。

要正視這一點，政府幾乎不需要做什么，只要在社會管理層面逐步放開各種民間自發團體的設立和監管，就能起到事半功倍的效果。2011年以來，廣東省在這方面進行了一些可喜的嘗試。可以想見，放松對社會組織的管制，降低門檻，允許民間自發成立各類社會組織，在當下并不會對任何一種依靠政府行政壁壘維護的既得利益造成直接的沖擊，因而幾乎不會遭到什么團體和個人特別強大的反對。然而，一俟這些真正意義上的民間組織發育成長起來，它們本身也會成為具有足夠博弈力量的“利益團體”——由100個會員組織起來的四川建筑工人同鄉會在與雇主和政府談判時，其議價能力毫無疑問與100個互不相識的分散的四川建筑工人相比不可同日而語。而隨著各種類型、性質、規模的自發社會組織紛紛茁壯成長，強勢利益集團今后的行為恐將受到有力的束縛。

需要指出的是，即便在發達國家，事實上絕大多數社會組織也并不是政治性的，而且它們的目標大多只是追求某一種微觀的、單一的利益。然而，組織性質的非政治性并不妨礙它們在追求各自具體和獨特目標的過程中對政府權力發揮有力的制約功能。

這是一種非典型的“增量改革”模式。過去人們常說的“增量改革”，是指在不觸動既有體制的前提下在它之外另做出一塊蛋糕，最終由于增量越來越大而逐步“覆蓋”掉體制內的“存量”。而像放松社會組織管制這類改革，不是通過直接“做大增量”，而是通過在既有體制框架內扶持弱勢的利益集團參與博弈來促進舊體制的瓦解和新體制的形成。

有些人經常憂心忡忡地說，蛋糕不可能永遠做大下去，利益格局重新調整的那一天遲早會到來。這是正確的，但利益格局的重新調整并不意味著必須通過政治力量來重新規劃一部分人既得利益的方式來補償另一部分人。事實上，這樣強制推行的改革既阻力重重，一般也不會取得好的效果。利益格局的調整完全可以通過有意識地幫助一部分人增強博弈力量，進而讓他們自己去通過討價還價來實現。時下許多人一提到“利益集團”就反感，實際上，中國真正的問題不是存在太多太強的利益集團，而是相反——中國的利益集團還不夠多元、還沒有公開化，不同利益集團之間的力量對比嚴重地不平衡——只見強勢利益集團的主張而聽不到弱勢利益集團的呼聲，因而在各種法律政策的制訂和執行過程中形不成真正公平透明的博弈?！度嗣袢請蟆吩u論部文章提出“打撈沉沒的聲音”，說到底也就是要打破這種不平衡。

在這個意義上，筆者認為，如果想要繼續順利、平穩、有序地推進改革，放開乃至求助于“民間社會”，是必須邁出的關鍵一步。擁有強大自我組織和自我管理能力的充滿生機的“社會”，是未來中國發展的必由之路。

寫到這里，或許有必要特別指出一下筆者個人最反對的一種思維模式：在它看來，面對積弊叢生的社會現狀，一切局部的、枝節的修修補補都是無濟于事的。相反，它試圖為未來描繪一幅完美的藍圖，在此基礎上設計一套看起來可以一步到位的全局性方案，并規劃詳盡的實施戰略和步驟……一旦這種思維模式遇到適合的社會土壤，再度發酵成為支配性的語境，那么，不僅是改革開放的未來，整個國家的現代化都將面臨挑戰。如果說過去一個世紀的歷史給現代中國人留下些什么的話，這應該就是最寶貴的教誨。古往今來一切成功而具有進步意義的社會變革，從來都不是哪個先知在書齋里根據什么“主義”事先規劃出來的，相反，它們都是從看似枝節性的修修補補出發，一點一滴積累演化而來的。

應當謀劃更長遠的變革

作為推進下一步改革和謀劃更長遠變革的另一個補充環節，筆者還認為，應當適時恢復在改革開放前半程曾發揮過巨大作用的國家體改委那樣的機構。事實上，不少分析人士正確地指出，過去10年來改革之所以存在某種程度上的停滯，與體改委作為一個獨立機構于2003年被撤銷、其職能并入實權在握的發改委有很大關系。過去的體改委基本不具有國務院其他部委所擁有的政策審批權，作為一個為改革出謀劃策和設計方案的“半智囊”機構，其自身相對超脫，因而比較容易做到不受部門利益左右，它出臺的政策也被認為更具全局考量、更著眼于長遠。未來的中國改革必定需要諸多更深刻的“頂層設計”，類似過去體改委的獨立機構將是不可或缺的。

當然，社會已進入到目前這樣一個需要更廣泛和全面變革的新時代，簡單恢復體改委舊制，已不能適應新的改革形勢之需，因為該新機構的職能范圍遠遠超出了“經濟體制改革”，亦非國務院職權所能涵蓋。依筆者之見，在最合理和最高效的架構下，新的改革政策設計機構應當隸屬于中共中央，其地位差不多相當于中央的一個專門委員會，例如現有的紀委。未來這個機構的名稱可以叫“中共中央體制改革委員會”，由一位政治局委員以上的中央主要領導主持。如此，則未來的改革事業庶幾既能夠穩妥可控，又不至于被利益集團干擾。

作為一個一貫主張分權和放權的論者，以往筆者幾乎從不主張（而且幾乎總是堅決反對）為某一特定社會目標新設專門的政府職能部門。但改革必然要動到人們現有的“奶酪”，其政策的設計和推動需要有超然于現有利益格局之外的“旁觀者”。這就呼喚一個類似于體改委這樣的部門——我們不是因為它擁有強大的管制能力而呼喚它，而是因為它自身有可能不陷入既得利益紛爭而期待它。

（作者系資深媒體人）

原載于《同舟共進》2012年第8期，轉載請注明出處