教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的思考

丁常亮

近年來(lái)，財(cái)政部在借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，以提高財(cái)政資金使用效益為主要目標(biāo)，組織部分中央部門開(kāi)展了預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作。一些地方財(cái)政部門也結(jié)合本地實(shí)際，組織開(kāi)展了績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作。在績(jī)效評(píng)價(jià)制度建設(shè)、組織實(shí)施、評(píng)價(jià)對(duì)象選擇、評(píng)價(jià)范圍界定、評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)定、評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用等方面做了大量的工作，為績(jī)效管理理念的普及和績(jī)效評(píng)價(jià)工作的推進(jìn)積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。

財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)是指財(cái)政部門和預(yù)算部門根據(jù)設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)合理的評(píng)價(jià)方法、指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)財(cái)政支出產(chǎn)出和效果進(jìn)行客觀公正的評(píng)價(jià)。教育作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，具有一定的公共性。近年來(lái)我國(guó)不斷加大對(duì)教育的投入力度，隨著教育經(jīng)費(fèi)的不斷增長(zhǎng)，對(duì)教育經(jīng)費(fèi)使用績(jī)效評(píng)價(jià)必然越來(lái)越被社會(huì)所重視。教育財(cái)政支出績(jī)效，是指教育部門在教育經(jīng)費(fèi)支出活動(dòng)所取得的實(shí)際效果，它反映了政府教育部門為滿足社會(huì)公共教育的需要而進(jìn)行的資源配置活動(dòng)與所取得的社會(huì)實(shí)際效果之間的比較關(guān)系。

教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)是指按照教育財(cái)政支出經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性的總體要求，運(yùn)用科學(xué)、規(guī)范的績(jī)效評(píng)價(jià)方法，制定統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)教育財(cái)政支出的行為過(guò)程、支出成本及其產(chǎn)生的最終效果進(jìn)行科學(xué)、客觀、公正地衡量比較和綜合評(píng)估，使教育財(cái)政資金得到事前、事中和事后多方面的控制。教育經(jīng)費(fèi)的績(jī)效評(píng)價(jià)重點(diǎn)在于研究教育資源配置的合理性和資源使用的有效性。教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)貫穿于財(cái)政支出安排和實(shí)施的全過(guò)程，是對(duì)教育財(cái)政支出效益、管理水平、投入風(fēng)險(xiǎn)等方面的綜合評(píng)價(jià)。

我國(guó)在教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)方面雖然進(jìn)行了一定程度的實(shí)踐探索，但是績(jī)效評(píng)價(jià)制度體系尚未有效建立，教育財(cái)政支出未得到有效評(píng)價(jià)，資金使用效益有待進(jìn)一步提高。為合理配置教育資源，充分發(fā)揮教育經(jīng)費(fèi)的使用效益，有必要推行教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)，重點(diǎn)要從以下幾個(gè)方面著手：

1.樹(shù)立評(píng)價(jià)意識(shí)。開(kāi)展教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)，對(duì)于規(guī)范教育財(cái)政支出，依法管理教育經(jīng)費(fèi)、合理配置教育資源，充分發(fā)揮教育經(jīng)費(fèi)的使用效益具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。具體而言：有利于正確引導(dǎo)和規(guī)范教育經(jīng)費(fèi)的使用、管理與監(jiān)督，形成有效的監(jiān)督約束機(jī)制，提高資金使用效益；有利于獲取有效的信息，使政府決策者有效地規(guī)避投資風(fēng)險(xiǎn)及短期行為，節(jié)約財(cái)政資金，緩解供求矛盾，促進(jìn)資源的有效配置；有利于重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，促進(jìn)項(xiàng)目管理，增強(qiáng)項(xiàng)目管理者對(duì)項(xiàng)目的責(zé)任感。因此各級(jí)政府及教育部門領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)樹(shù)立績(jī)效評(píng)價(jià)的意識(shí)，加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)力度、大力支持，有效推動(dòng)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的開(kāi)展。

2.設(shè)立評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)。教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)是教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系的工作主體，為使教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作制度化、規(guī)范化和法制化，真正形成對(duì)計(jì)劃、決策、管理的監(jiān)督和制約，應(yīng)在教育部門設(shè)立專門的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，對(duì)教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作實(shí)施統(tǒng)一管理。成員有教育部門領(lǐng)導(dǎo)、有關(guān)科室人員、財(cái)政部門人員、本級(jí)人大相關(guān)人員、有關(guān)專家成員等。同時(shí)必須賦予工作機(jī)構(gòu)及相關(guān)人員以必要的職權(quán)，如在信息查詢、資料獲取、獨(dú)立取證以及行政處罰建議等方面給予一些特定的權(quán)力。

3.設(shè)置評(píng)價(jià)指標(biāo)。教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建立必須遵循短期效益與長(zhǎng)期效益相結(jié)合、定量與定性相結(jié)合、統(tǒng)一與專門指標(biāo)相結(jié)合、項(xiàng)目績(jī)效監(jiān)督與宏觀績(jī)效監(jiān)督相結(jié)合的原則。從教育部門的實(shí)際情況來(lái)看，可以確立如下績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)：教育資源投入（經(jīng)費(fèi)收支部分：包括經(jīng)常性收支和建設(shè)性收支）；教育產(chǎn)出與結(jié)果（包括畢業(yè)生情況、素質(zhì)教育、入學(xué)率和完成率、課程水平測(cè)試、社會(huì)效果測(cè)定）；教育發(fā)展能力（包括基本情況、教育條件、班級(jí)與課程、在校生、教師、設(shè)備和設(shè)施利用率）。同時(shí)根據(jù)實(shí)際情況綜合專家意見(jiàn)對(duì)每項(xiàng)指標(biāo)給予相應(yīng)的權(quán)重或分值。

4.制定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是以一定量有效樣本數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，利用數(shù)理統(tǒng)計(jì)的原理進(jìn)行預(yù)測(cè)和分析而得出的標(biāo)準(zhǔn)樣本數(shù)據(jù)，用來(lái)衡量和評(píng)價(jià)財(cái)政支出的績(jī)效水平。評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系的核心要素之一，是評(píng)價(jià)工作的基本準(zhǔn)繩和標(biāo)尺，是最后進(jìn)行評(píng)價(jià)計(jì)分的依據(jù),它決定了評(píng)價(jià)目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)以及評(píng)價(jià)結(jié)果是否公平準(zhǔn)確。財(cái)政部門要會(huì)同教育部門，根據(jù)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合教育支出績(jī)效評(píng)價(jià)的具體目標(biāo)、評(píng)價(jià)對(duì)象的類別制定相應(yīng)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，從而根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)樣本數(shù)據(jù)能夠具體將評(píng)價(jià)對(duì)象的好壞、優(yōu)劣、強(qiáng)弱等特征通過(guò)量化的方式進(jìn)行量度。

5.編制績(jī)效預(yù)算。目前教育經(jīng)費(fèi)的管理主要采用“零基預(yù)算”，實(shí)行定員定額管理。要實(shí)行教育財(cái)政支出的績(jī)效評(píng)價(jià)，需實(shí)現(xiàn)由“零基預(yù)算”向“績(jī)效預(yù)算”的轉(zhuǎn)變。績(jī)效預(yù)算作為一種公共支出預(yù)算模式，是由績(jī)、效和預(yù)算三個(gè)要素構(gòu)成的。“績(jī)”是指財(cái)政支出所要達(dá)到的目標(biāo)；“效”是指具體考評(píng)完成目標(biāo)情況和取得的成績(jī)；“預(yù)算”是指為實(shí)現(xiàn)支出目標(biāo)提供的財(cái)政資金數(shù)額。績(jī)效預(yù)算是績(jī)效評(píng)價(jià)的前提與基礎(chǔ)，績(jī)效評(píng)價(jià)貫穿于教育財(cái)政支出安排和實(shí)施的全過(guò)程。在教育經(jīng)費(fèi)管理的各個(gè)環(huán)節(jié)中，首先要進(jìn)行績(jī)效預(yù)算編制，要對(duì)影響支出績(jī)效的因素進(jìn)行定義、識(shí)別、衡量和預(yù)測(cè)，并對(duì)要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)，制定科學(xué)、合理的支出計(jì)劃。同時(shí)要建立預(yù)算執(zhí)行過(guò)程的績(jī)效跟蹤檢查制度，在預(yù)算執(zhí)行的中期報(bào)告中要對(duì)比資金的使用與績(jī)效，在決算時(shí)要報(bào)告最終的資金績(jī)效情況，為以后支出決策提供依據(jù)。

6.創(chuàng)新評(píng)價(jià)方法。教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)方法是績(jī)效評(píng)價(jià)體系的重要組成部分，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的準(zhǔn)確性具有決定性影響。目前理論界提出了成本效益分析法、最低成本法、綜合指數(shù)法、因素分析法、生產(chǎn)函數(shù)法、模糊數(shù)學(xué)法、方案比較法、歷史動(dòng)態(tài)比較法、目標(biāo)評(píng)價(jià)法、公眾評(píng)判法等多種方法。其中，比較法、因素分析法、公眾評(píng)價(jià)法和成本效益分析法已應(yīng)用到實(shí)踐中。教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的重點(diǎn)內(nèi)容是社會(huì)效益評(píng)價(jià)，在評(píng)價(jià)方法上要結(jié)合工作實(shí)際進(jìn)行創(chuàng)新，如采取公眾評(píng)判法對(duì)學(xué)校教學(xué)質(zhì)量進(jìn)行滿意度調(diào)查等等。

7.注重結(jié)果應(yīng)用。教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果用以分析判斷單位內(nèi)部的管理問(wèn)題和部門的主要政績(jī)水平，還可以判斷財(cái)政資金配置的合理性。教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果將作為下年度安排部門預(yù)算的重要依據(jù)，對(duì)績(jī)效良好的單位或項(xiàng)目通報(bào)表?yè)P(yáng)，在下年度的該單位的資金或同類項(xiàng)目資金優(yōu)先安排，以控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。組織、人事、審計(jì)、監(jiān)察等有關(guān)部門可以把績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果納入各自的管理視角，引入問(wèn)責(zé)制，提高依法行政水平。重點(diǎn)支出項(xiàng)目經(jīng)過(guò)綜合績(jī)效評(píng)價(jià)，可根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果，對(duì)后續(xù)資金撥付提出處理意見(jiàn)，經(jīng)上級(jí)批準(zhǔn)調(diào)整支出預(yù)算。通過(guò)建立績(jī)效評(píng)價(jià)的應(yīng)用機(jī)制，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與年初預(yù)算安排的正向激勵(lì)相結(jié)合，與預(yù)算執(zhí)行中期評(píng)價(jià)、決算評(píng)價(jià)分析相結(jié)合，與財(cái)務(wù)管理的核算評(píng)價(jià)相結(jié)合。

教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要多方發(fā)力，共同配合。通過(guò)開(kāi)展教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)，使我們將把有限的資金用在刀刃上，充分發(fā)揮教育資金的使用效益，從而促進(jìn)教育工作的科學(xué)發(fā)展。

（作者單位：上海市盧灣區(qū)

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