交流教師的法律關(guān)系分析

孟俊紅

家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》指出：推進(jìn)城區(qū)義務(wù)教育學(xué)校均衡發(fā)展，試行學(xué)區(qū)化管理、學(xué)校聯(lián)盟、對(duì)口合作和教師、校長(zhǎng)交流制度。加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)學(xué)校間對(duì)口支援、資源共享和校長(zhǎng)、教師交流。以此為契機(jī)，許多地方政府采取了一些旨在解決教育資源不均衡的措施，如教師輪崗制度、優(yōu)質(zhì)教育資源倍增工程、城鄉(xiāng)中小學(xué)手拉手活動(dòng)等，這就不可避免地導(dǎo)致教師在不與原學(xué)校脫離關(guān)系的條件下，到其他學(xué)校工作的情況日趨增多，交流教師（交流教師有的也稱為“支教教師” ，鑒于“支教教師”另有其特殊含義，本文使用“交流教師”）、派出學(xué)校、工作學(xué)校之間的關(guān)系日趨復(fù)雜。因此，很有必要對(duì)相關(guān)的法律問題進(jìn)行一番探析。

一、交流教師的法律關(guān)系定位

教師交流有兩種：其一，“人走關(guān)系動(dòng)”式交流，如，2006~2008年，遼寧省沈陽(yáng)市在五城區(qū)進(jìn)行了沈陽(yáng)歷史上最大規(guī)模的教師交流，采取的是“人走關(guān)系動(dòng)”式的交流和輪換。其二，“人走關(guān)系保留”式交流，這是目前大部分地區(qū)采取的教師交流模式，交流教師并不與派出學(xué)校脫離關(guān)系，而是在一定期限內(nèi)在工作學(xué)校從事教育教學(xué)服務(wù)。“人走關(guān)系動(dòng)”式交流實(shí)質(zhì)上是交流教師與原單位脫離法律關(guān)系，與新單位之間建立法律關(guān)系，其法律關(guān)系相對(duì)簡(jiǎn)單。但是“人走關(guān)系保留”式交流的法律關(guān)系就相對(duì)復(fù)雜，也最容易發(fā)生糾紛。因此，本文主要闡述“人走關(guān)系保留”式教師交流的法律關(guān)系。

要弄清交流教師的法律關(guān)系，首先必須從實(shí)行教師交流制度的初衷進(jìn)行解析。教師交流的目的是為了解決教育公平問題，不管是政府牽頭的學(xué)校與學(xué)校之間的教師交流，還是學(xué)校自愿結(jié)對(duì)的教師交流，教師所執(zhí)行的均是派出學(xué)校的任務(wù)。從這點(diǎn)考慮，交流教師實(shí)際上是受派出學(xué)校委派、在工作學(xué)校完成本職工作，其在法律上應(yīng)當(dāng)構(gòu)成委托關(guān)系。

教師與派出學(xué)校的關(guān)系。基于委托關(guān)系，交流教師執(zhí)行的仍然是本職工作，其與派出學(xué)校的法律關(guān)系仍然存在，這種關(guān)系可能是人事關(guān)系，也可能是聘任關(guān)系。交流教師只要完成派出學(xué)校交付的任務(wù)——在工作學(xué)校按要求完成教育教學(xué)工作，即可視為已經(jīng)完成本職工作，在派出學(xué)校的工資、福利待遇、年度考核、職稱職務(wù)晉升均不應(yīng)該受到影響。

教師與工作學(xué)校的關(guān)系。基于委托關(guān)系，交流教師在工作學(xué)校完成的是派出學(xué)校與工作學(xué)校約定的工作。但是交流教師所完成的是一種特殊的勞務(wù)——教育教學(xué)工作，因此，交流教師應(yīng)當(dāng)服從工作學(xué)校的教學(xué)安排與管理。派出學(xué)校在考核交流教師的工作時(shí)應(yīng)聽取工作學(xué)校的意見，工作學(xué)校對(duì)交流教師的工作評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)是派出學(xué)校考核交流教師的重要依據(jù)。從工資、福利待遇來說，由于教師交流制度旨在解決教育資源不均衡的問題，工作學(xué)校并不需要向交流教師支付任何報(bào)酬（雖然大部分學(xué)校會(huì)象征性地給予補(bǔ)貼）。

交流教師、派出學(xué)校、工作學(xué)校三方權(quán)利、義務(wù)的保障。由于教師交流是新生事物，最初主要依靠教師的自覺來保障，但隨著教師交流的頻繁，交流教師、派出學(xué)校、工作學(xué)校的權(quán)利、義務(wù)經(jīng)常出現(xiàn)得不到保障的現(xiàn)象。由于交流教師不受工作學(xué)校的人事管理和工資管理，也就會(huì)出現(xiàn)交流教師不認(rèn)真完成教育教學(xué)任務(wù)的情況；由于交流教師不在派出學(xué)校工作，有些派出學(xué)校在職稱、職務(wù)晉升方面不考慮交流教師；由于工作學(xué)校條件比較艱苦，為了鼓勵(lì)優(yōu)秀教師到這些地區(qū)交流，許多派出學(xué)校會(huì)對(duì)交流教師作特別的承諾，但事后往往不能兌現(xiàn)這種承諾。因此，為了保障派出學(xué)校、交流教師、工作學(xué)校的合法權(quán)益，規(guī)范教師交流制度，促使教師交流制度健康發(fā)展，三方的權(quán)利、義務(wù)最好是用協(xié)議的方式加以明確。地方政府也可以用政策規(guī)定使這種權(quán)利安排制度化。

二、交流教師與勞務(wù)派遣

教師交流在一定程度上與勞務(wù)派遣相似。勞務(wù)派遣關(guān)系，又稱人才派遣、人才租賃、勞動(dòng)派遣、勞動(dòng)力租賃，是指由勞務(wù)派遣機(jī)構(gòu)與派遣勞工訂立勞動(dòng)合同，由派遣勞工向?qū)嶋H用工單位給付勞務(wù)，勞動(dòng)合同關(guān)系存在于勞務(wù)派遣機(jī)構(gòu)與派遣勞工之間，但勞動(dòng)力給付的事實(shí)則發(fā)生于派遣勞工與實(shí)際用工單位之間。在教育實(shí)踐中，的確存在學(xué)校使用勞務(wù)派遣教師的現(xiàn)象。如個(gè)別學(xué)校為規(guī)避與職工簽訂無固定期限勞動(dòng)合同的強(qiáng)制性規(guī)定，將原來使用的臨時(shí)工通過勞務(wù)派遣加以解決。并且，隨著勞務(wù)派遣制度的完善，學(xué)校為解決臨時(shí)崗位問題，利用勞務(wù)派遣的機(jī)會(huì)肯定會(huì)越來越多。但是交流教師與勞務(wù)派遣還是有本質(zhì)區(qū)別的。

第一，教師交流與勞務(wù)派遣的本質(zhì)不同。勞務(wù)派遣是為解決用工單位臨時(shí)性、輔助性或者替代性的工作崗位欠缺而設(shè)置的勞動(dòng)用工制度，其目的在于降低用工成本。教師交流制度則是為解決教育資源配置不均衡、優(yōu)化教師資源配置、提升農(nóng)村教師水平、實(shí)現(xiàn)教育公平而設(shè)置的。

第二，教師交流與勞務(wù)派遣所適用的法律不同。勞務(wù)派遣要適用《勞動(dòng)合同法》的規(guī)定，但交流教師要根據(jù)不同情況適用不同的法律。交流教師與派出學(xué)校之間根據(jù)其法律關(guān)系分別適用行政法或民法，交流教師與工作學(xué)校之間主要依據(jù)派出學(xué)校、工作學(xué)校、交流教師三方的協(xié)議，派出學(xué)校與工作學(xué)校之間更多地需借助地方的政策規(guī)定。

第三，教師交流與勞務(wù)派遣的主導(dǎo)性因素不同。勞務(wù)派遣的主導(dǎo)性因素是勞務(wù)派遣公司和用工單位，要遵循市場(chǎng)法則，政府主要負(fù)責(zé)對(duì)勞務(wù)派遣的監(jiān)管，一般不參與具體的勞務(wù)派遣事務(wù)。交流教師要解決教育公平問題，對(duì)于派出學(xué)校來說更多的是承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，因此，政府要多介入教師交流事務(wù)。從教師交流的可實(shí)現(xiàn)性來看，離開政府的主導(dǎo)性作用甚至是政府的強(qiáng)制作用，教師交流制度很難落到實(shí)處。

第四，交流教師與勞務(wù)派遣的內(nèi)容不同。交流教師完成的是教育教學(xué)工作，其工資報(bào)酬、福利待遇主要由派出學(xué)校支付。而勞務(wù)派遣的用工單位要支付加班費(fèi)、績(jī)效獎(jiǎng)金，提供與工作崗位相關(guān)的福利待遇（《勞動(dòng)合同法》第六十二條）。

三、交流教師制度對(duì)教師法律地位的影響

自愿的教師交流對(duì)教師與學(xué)校的法律關(guān)系定位影響不大，交流教師與工作學(xué)校之間的法律關(guān)系基本上可以靠派出學(xué)校與工作學(xué)校的約定來解決。但問題在于，這種自愿的交流對(duì)解決教育資源公平配置問題只是杯水車薪。其一，薄弱學(xué)校（工作學(xué)校）的條件相對(duì)較為艱苦、待遇較差，許多教師并不愿到這些學(xué)校工作，采取自愿交流不能完全滿足解決教育公平的需要。其二，優(yōu)質(zhì)學(xué)校基于各種顧慮，不愿派優(yōu)秀教師到薄弱學(xué)校工作，而薄弱學(xué)校的教師也擔(dān)心到名校教學(xué)是否能夠得到平等對(duì)待。在這種情況下，相當(dāng)一部分地方政府采取了強(qiáng)制交流制度。如實(shí)施教師交流舉措較早的沈陽(yáng)市規(guī)定，城區(qū)義務(wù)教育階段中小學(xué)教師，男50周歲、女45周歲以下，在同一所學(xué)校工作滿6年以上者，都要分批進(jìn)行異校交流。凡晉升上一級(jí)專業(yè)職務(wù)的教師，必須具備異校交流任教一年以上經(jīng)歷，評(píng)選特級(jí)教師以及市以上先進(jìn)的，須具有異校交流經(jīng)歷。這種強(qiáng)制交流對(duì)教師法律定位產(chǎn)生了明顯的影響。

學(xué)校用人自主權(quán)受到?jīng)_擊。從學(xué)校法律地位的發(fā)展趨勢(shì)來看，學(xué)校的獨(dú)立法人地位越來越明確。《教育法》第三十一條規(guī)定了學(xué)校的法人地位，第二十八條規(guī)定了學(xué)校的權(quán)利，其中就有“聘任教師及其他職工，實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)或者處分”的權(quán)利。依照這種規(guī)定，學(xué)校可以自由聘任教職工，但是在強(qiáng)制進(jìn)行教師交流的背景下，學(xué)校的用人自主權(quán)受到了一定的沖擊。

教師自主選擇權(quán)受到?jīng)_擊。與學(xué)校的法人地位相適應(yīng)，教師的法律地位也在發(fā)生著變化。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，我國(guó)《教育法》和《教師法》將教師與學(xué)校的關(guān)系定位為聘任關(guān)系。《教師法》第十七條規(guī)定：學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)逐步實(shí)行教師聘任制。教師的聘任應(yīng)當(dāng)遵循雙方地位平等的原則，由學(xué)校和教師簽訂聘任合同，明確規(guī)定雙方的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。《教師法》第七條具體規(guī)定了教師應(yīng)當(dāng)享有的六項(xiàng)權(quán)利。從民法角度來看，既然是聘任合同，雙方地位平等，教師應(yīng)當(dāng)有自主選擇的權(quán)利。但是在教師強(qiáng)制交流的情況下，教師的自主選擇權(quán)越來越受到限制。

教師的身份定位受到挑戰(zhàn)。教師與公辦學(xué)校的關(guān)系是復(fù)雜的，雖然人事關(guān)系在未來一定時(shí)期內(nèi)還會(huì)存在，但未來的發(fā)展趨勢(shì)是建立教師與學(xué)校的勞動(dòng)合同關(guān)系。在強(qiáng)制交流背景下，這種身份定位受到一定的影響。日本的《國(guó)家公務(wù)員法》《教育公務(wù)員特例法》規(guī)定，中小學(xué)教師為公務(wù)員，中小學(xué)教師的定期流動(dòng)屬于公務(wù)員的人事流動(dòng)范疇。同時(shí)又有專門的法律法規(guī)，對(duì)教師流動(dòng)的年限、流動(dòng)的待遇等作出規(guī)定，各級(jí)政府在相關(guān)政策和制度上保持一致。目前，我國(guó)將教師納入公務(wù)員管理的呼聲一直很高，教師流動(dòng)的困難和部分地區(qū)對(duì)教師流動(dòng)的強(qiáng)制，使得將教師納入公務(wù)員管理的倡議又有了新的依據(jù)。

四、提醒與建議

交流教師是為解決教育公平與教育資源均衡問題，在政府的主導(dǎo)下出現(xiàn)的新現(xiàn)象。從法律定位來看，交流教師受聘于派出學(xué)校，與派出學(xué)校建立勞動(dòng)合同關(guān)系或人事關(guān)系，為其他學(xué)校提供教學(xué)服務(wù)，其權(quán)利義務(wù)由派出學(xué)校與工作學(xué)校協(xié)商確定。但是我們也應(yīng)該看到，教師到農(nóng)村學(xué)校或者薄弱學(xué)校交流，在部分地區(qū)具有強(qiáng)制性，這種強(qiáng)制性在一定程度上又影響了學(xué)校與教師的關(guān)系，對(duì)學(xué)校用人自主權(quán)、教師的自主選擇權(quán)形成了一定的沖擊，并可能會(huì)引發(fā)糾紛。最好的方法是規(guī)范教師待遇問題，統(tǒng)一規(guī)定教師的工資、福利等，利用經(jīng)濟(jì)杠桿、職稱政策杠桿等引導(dǎo)教師合理流動(dòng)。

（責(zé) 編 子 君）