完善人民代表大會制度的八條建議

孫杰

摘 要： 完善人民代表大會制度，是我國政治體制改革的重要組成部分。完善人民代表大會制度的舉措包括完善人大選舉制度，精簡人大代表人數、提高人大代表素質，逐步實行人大代表專職化，建立人大會議辯論制度，健全對人大代表的監督機制，完善人大監督制度、理順人大與黨，“一府兩院”的關系以及密切人大與人民群眾的關系八個方面。

關鍵詞： 選舉制度； 專職化； 辯論； 監督人大； 人大監督

中圖分類號： D622 文獻標識碼：A 文章編號： 1673-9973(2012)02-0120-03

Eight Recommendations to Improve the Peoples Congress System

SUN Jie

（Party School of the Central Committee of CPC， Beijing 100091, China）

Abstract： Perfecting the Peoples Congress system is an important part of political reform in China. This paper attempts to probe into from improving the system of Peoples Congress election， streamlining the numbers of Peoples Congress deputies， and improving the quality of peoples deputies， progressively introducing the full-time deputies， establishing the system of Peoples Congress debates， improving the Peoples Congress supervision mechanism， perfecting supervisory system of Peoples Congress， Straightening out the relations between Peoples Congress and the party， and“one government and two courts”， and closing the relations between the Peoples Congress and the people， and so on.

Key words： electoral system； professionalization； debate； supervising the Peoples Congress； the Peoples Congress supervision

人民代表大會制度是我們國家的根本政治制度，是人民當家作主的基本組織形式。改革開放30多年來，我國在改革和完善人民代表大會制度方面，已經取得了重大成就。但是，這一制度仍有許多不足之處。尤其是隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立和完善，我國的政治體制改革已顯得越來越迫切。作為國家政體的人民代表大會制度的改革和完善，也勢在必行。筆者試圖圍繞著改革與完善人民代表大會制度進行探討。

一、完善人大選舉制度

民主選舉是我國人民代表大會制度的組織基礎。目前，我國人大選舉中還存在著一些需要進一步完善的地方。比如，直接選舉范圍小；人大代表聯名提名候選人無法真正實行；選舉不夠規范，只是走走過場；選舉的民主程度還不高等。完善人大選舉制度的主要舉措有：

1. 要逐步擴大直接選舉的范圍，實行公正、平等、直接投票選舉。現在我國人大代表的直接選舉還只限于縣鄉兩級，難以滿足廣大人民群眾政治參與意識快速增長的需求。可根據經濟社會發展的實際情況，先從設區的市、自治州推開，待經驗成熟再擴大至省、自治區、直轄市層面，逐步在全國推廣。

2. 修改我國相關的法律法規和方針政策，減少上級派選代表候選人人數，增加選民直接提名推薦代表候選人名額，適當放寬代表候選人提名限制，逐步提高候選人提名的民主程度。

3. 在差額選舉的條件下，可以在人大代表選舉中引入競爭機制，實行適度競選。在候選人自薦報名的前提下，允許候選人進行自我介紹和發表演講，并回答選民提出的問題，讓選民充分了解候選人，按照自己的意愿投票。

二、精簡人大代表人數，提高人大代表素質

1. 精簡人大代表人數。人大代表名額的設置，不只是一個簡單的數量問題，關鍵是要保證人大民主決策程度和國家管理效果的問題。一般來講，人大代表人數越多，就越能體現民主性和廣泛性。但是，如果人大代表人數過多，就不利于會議的召開、議事與決定問題，也會影響人大職權的行使和功能的發揮，而且管理的成本也很高。因此，需要根據我國具體國情，并借鑒國內外的經驗，來確定適當的人大代表人數。

2. 提高人大代表的素質。人大代表素質的高低對于人民能否正確行使國家權力具有十分重要的作用，不斷提高人大代表的綜合素養是健全人民代表大會制度的根本要求。所以，我們要不斷加強對人大代表的學習和培訓工作，不斷提高人大代表的文化水平、政治素養和綜合能力，增強人大代表的參政意識、民主觀、群眾觀的意識以及社會責任感，進一步提高人大代表參政議政的水平和決策的能力。

三、逐步實行人大代表專職化

人大代表應有一定的時間來脫產學習理論知識，以便能了解有關的方針政策和法律法規，并能深入群眾，了解民情、搜集意見以及向選民反映情況。但現在的人大代表工作都很忙，抽不出時間聯系、深入群眾，那么群眾中存在的問題就很難得到解決。為了充分發揮人大代表的作用，就要求實行人大代表專職化。

人大代表專職化的實現是一個漸進的過程。可先有一個過渡時期，在過渡時期內，專職代表和兼職代表同時存在，以后逐漸減少兼職代表的人數，尤其是減少“官員”代表的人數，直到最終取消兼職代表的席位。

人大代表實行專職化，表明了它不再只是一種身份，而是變成了一種職業。公民一旦當選為人大代表，在任期內可調離原單位，專司人大專職代表職責，任期結束后再回原單位工作。人大代表在任期間應獲得相應的薪金報酬，可提供人大代表與公務員同等的待遇。同時還要修改和完善我國憲法、代表法等法律法規，為人大代表實行專職化提供法律上的保障。

四、建立人大會議辯論制度

辯論是人們獲得正確認識的必不可少的過程，也是人民代表大會正確決策的條件之一。辯論制度是西方民主國家議會的一種法定的議事方法。作為一種議事方式，辯論本身沒有“姓資”和“姓社”之分。為了使法案建立在民主和科學的基礎上，我國也應該建立辯論制度。

早在1956年，周恩來同志在《專政要繼續，民主要擴大》中提出，將來我們在人民代表大會上要確立辯論制度。然而，就是在那個時期，曾經出現過動不動就發動群眾搞大辯論，那是不對的。但是，長久以來，在我國的人大會議上卻缺少辯論，就是大會上積極發言的代表也不多。這種情況就會使民意難反映，民生難表達。

因此，我們應該借鑒西方的議會辯論制度，需要由人大會議作出決定的事項，應當在會議上公開辯論，并將辯論的過程、內容與結果告知每個人大代表，讓代表們對需要由他們投票表決的事項有充分的了解，以健全我國人大會議的議事方法。此外，還應健全我國相關的配套制度，以確保辯論制度的正確實施。

五、健全對人大代表的監督機制

監督是民主之要。在現實生活中，一些人大代表沒有盡到代表應盡的責任，往往是“開會報個到，視察掛個號”，在主觀上缺乏主動性和積極性。這些現象和問題的存在，與人大代表監督機制不健全密切相關。因此，我們應健全對人大代表的監督機制。

1. 可以考慮在人大機關設立專門監督委員會，使其對人大代表在任期內的工作情況進行綜合評估和全面監督，并不斷健全相關監督機制。只有實行專職化的監督，才能充分發揮其監督職能。

2. 可借鑒國外的一些成功做法來建立相應的監督制度。例如人大代表定期述職制度、人大會議公民旁聽制度、代表資格終止和罷免撤換制度、代表約見制度、代表行為懲戒制度以及公開公示制度等，來提高人大工作的透明度和公開性，增強選民和代表之間的聯系，從而使選民對人大代表進行有效的監督。

3. 還要提高全社會的監督意識。主要包括選民和選舉單位對人大代表的監督意識與人大代表接受選民和選舉單位的監督意識。要突出和強化輿論監督的作用，善于運用互聯網、電視、報紙等媒體的優勢，增強輿論對人大代表的監督力度。并通過制定相關法律法規，使這種監督制度法律化和制度化。

六、完善人大監督制度

人大監督是國家的根本監督制度。但是，長期以來，由于思想觀念、體制和具體制度方面的各種原因，人大的監督實際上沒有得到有效落實，監督工作流于形式，缺乏實際效果。因此，必須完善人大監督制度，加強人大的監督工作。

1. 從思想觀念方面來講，要提高對人大監督的認識。在現實生活中，我們有些黨政領導人不重視人大監督，也不愿意接受人大監督，有的甚至還有抵觸情緒，認為人大監督是“找麻煩”，是與黨委“唱對臺戲”。這些不正確的認識，是提高人大監督力度的重要思想障礙，應加以克服或驅除，以不斷強化人大監督。

2. 從體制和制度方面來講，必須改革黨政領導體制。可實行黨政分開原則和依法治國方略，大力推進黨和國家領導體制改革。同時還應通過制度創新，通過建立聽證制度、重大問題決定權的制衡制度和彈劾制度等，使人大擁有更多、更切實的權力，實現對政府有效的監督。

3. 還要完善人大自身的監督機制。不僅要提高人大及其常委會人員的素質修養，還要健全相關機構和制度。比如設立憲法監督委員會，把它作為人大專施憲法監督機構。它對于完善我國憲法監督制度，提高人大的監督力度將起著十分重要的作用。

七、理順人大與黨、“一府兩院”的關系

我國憲法規定，全國人民代表大會是“國家最高權力機關”，地方各級人大是“地方國家權力機關”。但是，它在整個國家政治生活中的實際地位，比其法律地位要低得多。因此，要理順有關權力關系，使人大應有地位名副其實。

1. 要理順黨與人大的關系。黨對人大實行政治領導，即政治方向、政治原則和重大決策的領導，而不是對人大的立法權、任免權、決定權以及監督權的具體干涉。黨領導人民制定憲法和法律，但黨本身還要在人大通過的憲法和法律范圍內活動，并接受人大監督。這體現了黨對人大在政治上具有領導關系，但是，在組織上并沒有上下隸屬關系。所以，黨不應或不能凌駕于國家與法律之上，黨要依法履行職能，使黨的主張通過法定程序上升為國家意志，把各級人大建設為名副其實的國家權力機關。

2. 要理順人大與“一府兩院”的關系。憲法規定，行政機關、檢察機關和審判機關都由人大及其常委會選舉產生，它們都向人大負責，并受人大監督。這表明人大的地位是至高無上的，“一府兩院”的權力不得超越和凌駕于人大之上。但是，在實際運行中，行政機關往往是凌駕于人大之上，人大的工作卻受政府支配。由于有些領導人對司法機關的直接干涉，以致使人大對司法機關難以實施有效的監督。因此，要理順人大與“一府兩院”的關系，使其各司其職。

八、密切人大與人民群眾的關系

加強人大代表與廣大人民群眾的密切聯系，把各級人大與其常委會建設為與人民群眾保持密切聯系的代表機關。

1. 建立和健全人大代表和其常委會委員、人大代表和選民之間相互聯系的通道，確保人大代表與廣大人民群眾更好地發揮決定國家大政方針的作用，管理國家和社會事務的作用，以及參政、議政和督政的作用。完善廣大人民群眾通過人大有序參與和管理國家事務的途徑和方式，健全以人大代表為主要途徑的整合機制與民意表達機制。

2. 通過建立和健全視察、信訪和聯系等制度，保持人大代表同人民群眾以及社會各界的密切聯系，更全面地反映人民群眾的利益、要求和愿望。同時，還要積極創造條件，組織人大代表開展專題調研、執法檢查與視察活動，認真做好議案工作，為代表提供依法行使職權的平臺。

3. 還要完善人大代表的激勵約束機制與服務保障機制，不斷提高人大工作的公開性與透明度，更好地發揮人大代表在反映民意、了解民情、維護民權和集中民智中的積極作用。

總的說來，通過以上所探討的種種途徑來改革和完善人民代表大會制度，將在我國發展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明中起著十分重要的作用。在今后推進社會主義民主政治建設的進程中，我們不僅要把完善人民代表大會制度放在最重要的位置，堅定不移地推向前進。

同時，還要從我國的具體國情和現實出發，堅定社會主義方向，有領導、有步驟、有秩序地推進人民代表大會制度的建設。

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[責任編輯、校對：葉慧娟]