發達國家“菜籃子”產品生產補貼政策及對我國的啟示(下)

許世衛

在認真研究了歐美日等發達國家的“菜籃子”產品生產補貼制度后，結合我國國情，發達國家在以下幾個方面的某些做法值得我們學習和借鑒：

一、我國亟待建立“菜籃子”產品補貼制度

美日歐等發達國家均對果蔬等“菜籃子”產品滯銷給予一定的支持和保護，不過支持方式不一，保護手段各異。日本政策干預側重于蔬菜產品市場價格穩定，美國政策干預的著力點側重于加強行業自律，歐盟的政策干預則側重于補償不上市產品并降低農民收入損失風險。2001年我國入世后，初步建立和完善了符合世貿組織規則的強農惠農富農政策體系，良種補貼、糧食補貼、農機購置補貼、農資綜合補貼等農業“四補貼”從無到有，補貼方式不斷完善，補貼范圍和規模逐年加大，但是由于果蔬等“菜籃子”產品并不在保護范圍之內，加之我國目前補貼多限于糧食類，側重于生產環節，導致果蔬等產品一旦發生滯銷時往往出現政府監管不到位、錯位等情況。由于政策缺失，近些年我國“菜籃子”產品滯銷賣難情況時有發生，給菜農造成巨大損失，因此應借鑒國際成熟經驗，結合我國實際，加快推進“菜籃子”產品補貼制度的建立。

二、美日歐果蔬“菜籃子”產品補貼政策的啟示

在此問題上，美日歐等國的做法至少給我們幾點啟示：一是干預要有針對性，要對所有發生滯銷的農產品進行補貼是不可能的，也是不現實的，應重點對那些對國民生活影響重大的主要產品、主要生產者和主要產區加強支持和保護。如日本根據蔬菜的市場消費量將其分為大宗蔬菜、常見蔬菜和重要蔬菜，并提供不同保護；美國的“果蔬和特色農產品市場命令”對35種主要產品進行市場調控；歐盟的果蔬產品不上市補償機制涵蓋16種主要產品。二是應注重加強專業合作社的作用。專業合作組織在歐美日等發達國家的農業生產補貼政策貫徹實施過程中，特別是在解決“菜籃子”產品滯銷賣難危機中發揮著至關重要的作用。日本的《蔬菜生產上市穩定法》要求蔬菜種植戶每年向農協提交種植計劃，農協可代表農戶與有關方面簽訂供貨合同，在合同履行過程中代表農戶與訂貨方進行協調。美國法律要求基于行業協會的申請美國農業部長才可以發布水果、蔬菜和特色農產品市場命令，由行業協會來負責監督執行市場命令。歐盟明確指出生產者組織是其整個果蔬產品生產補貼制度的核心，鼓勵果蔬產品經由其生產者組織上市，以提高市場集中度和組織化程度；同時歐盟只對經由生產者組織執行的項目提供補貼，也就是說不經過生產者組織上市的果蔬產品是無法享受歐盟補貼的。三是重視通過調節市場供求，而不是直接的價格干預措施來使價格處于適度合理的范圍，避免對生產者和消費者造成嚴重的不利影響。美日歐等發達國家在發生農產品滯銷時并不采取直接的價格干預措施，而是通過控制產品上市的數量和節奏等方式來干預和調節市場供求，如美國對上市農產品實行數量限制，歐盟和日本對不上市農產品提供相應補償。四是通過靈活多樣的補貼方式和市場干預手段來盡可能地幫助農民化解市場風險或預防和管理危機。比如，美國和歐盟均對農產品作物保險提供補貼，歐美日均有關于農產品滯銷的風險預防或危機管理手段，更是結合果蔬等鮮活農產品的特點制定了農產品有序上市或不上市的補償機制或數量控制等管理辦法。五是由各級政府和生產者共同分擔風險和損失。美日歐等發達國家的補貼措施法治化，透明度高，且由各級政府和生產者共同分擔風險和損失，這種做法減少了對尋租行為的激勵，避免補貼導致供給過多。

三、我國建立“菜籃子”補貼制度的政策建議

我國市場波動的性質和根源與西方發達國家不一樣，對策需要有區別。政策目標宜定位于防止或緩解價格劇烈波動對農民收入的影響，避免其生產積極性受到挫折而使長期供給出現問題；在手段上應以完善生產和市場組織、提高流通效率為主，以實現生產者和消費者的雙贏；在實施上需要注意政策執行成本，采取循序漸進的做法，從部分品種和地區入手，在取得經驗后逐步擴大，并形成相應的法律法規。

中國是一個大國，自然因素引起的供給波動通常為地區性的。對于各地廣泛生產的大宗果蔬，地區性波動并不可怕，若有良好的市場信息和基礎設施，價格波動通?？梢栽谳^短時間內消除，需要解決的主要問題是如何保障此類地區生產者的收入。從近年的情況看，問題突出的是特定地區生產供應全國市場的小宗果蔬（蒜、姜等），此類蔬菜供給和營銷容易受到地區性因素（災害、當地政府或企業行為、投機資金干擾、國際需求）的影響而大幅波動。

短期措施：針對主要產區、重要品種和重點農戶進行調控，以穩定供給和農戶收入為主要目標；鼓勵主銷區地方政府采取穩定市場的措施，主要是儲備調節（包括補貼加工過剩產品）和降低流通成本（擴大社區農貿市場、完善地方市場信息、打擊欺行霸市）；中央政府在改善市場信息和流通設施方面應承擔更大職責。穩定基金啟動宜由財政支付，以后逐步建立分擔機制。

長期措施：推進果蔬生產的規?；I化和組織化程度，使調控政策實施有可靠的支點。這還涉及到針對農民的人力資本投資、農業經營模式轉變、政策調控的法治化等。

（作者單位：中國農業科學院農業信息研究所）