農村失地農民社會保障設計探討

張興華

［摘要］ 在城市化和工業化過程中對于土地的需求導致失地農民的大量產生，失地農民成為無地無業、無保障的社會弱勢群體。如何解決失地農民的社會保障問題已成為我國社會發展過程中一個不可忽視的問題。本文將分析政府征地行為中所存在的問題，并對失地農民社會保障提出設計方案。

［關鍵詞］ 失地農民； 社會保障； 設計

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2012 . 19. 048

［中圖分類號］D632.1［文獻標識碼］A［文章編號］1673 - 0194（2012）19- 0078- 01

１政府征地行為中所存在的問題分析

１．１征地方式侵犯私權

按照現行的《土地管理法》第四十三條、第四十四條的規定，只有國有土地才可有償出讓或劃撥土地使用權用于各項建設（用于興辦鄉鎮企業、村民建設住宅、鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設除外）。可以看出，我國合理的政府征地行為，其實質是將“集體所有制土地”轉為“全民所有制土地”，將土地從“農民集體所有”轉變為“國有”，土地經營權由非國有到國有的轉換，這種轉變的方式并不指單一的政府征地行為，也并非是國家“為公共利益需要”而強制征地的行為。

現有的政府征地方式，暴露出公權對于私權明顯的侵犯。從現行的征地政策和行為來看，其范圍明顯過寬，沒有在公益性用地的基礎上進行，也沒有根據產權結構對利益進行分配，忽視了農民的產權和利益。

１．２過度征用土地導致失地農民的弱勢性

國家出于公共利益的需要，在一定范圍內對土地進行征用是合理的，但必須確保征用后的土地能產生比原土地所有人使用土地更高的價值，并能惠及全體社會成員。我國的《憲法》和《土地管理法》未對公共利益的概念和范圍作出明確的界定，導致了土地征用權的濫用，征用后不能對農民進行合理的補償。

一般的失地補償在于利用補償金為失地農民提供社會保障，這實際上是政府轉移支付的一種方式，這種方式在緩解政府財政負擔的同時也刺激了政府的征地沖動。這樣的補償方式不僅不能對失地農民進行直接補償，還會使政府不受財政預算的約束，陷入土地征用的惡性循環中。從長期來看，以補償金作為社會保障的方式只能給政府帶來更大的財政負擔。

２失地農民社會保障的構想

２．１合理制定補償標準

（１） 失地農民補償標準的合理制定應當遵循兩個理論前提：一是使農民失去土地后能夠獲得及時的補償，保證農民的經濟來源；二是能夠使農民獲得未來的生活和養老保障，這是農民承包土地再度獲得使用權的體現。而目前政府征地行為中的一次性補償和貨幣安置方式以及補償金的上限規定，是對農民未來土地使用權的忽略。同時，政府也應將失地農民納入完善的社會保障體系作為自己應盡的責任。

（２） 補償標準的設計主要圍繞失地農民面臨的三類風險：一是失去穩定的經濟收入來源，二是失去就業的崗位和場所，三是失去了獲得長期穩定收入所必需的生產資料。解決第一類風險主要靠補償金的發放，保證其生活水平不降低；解決第二類風險需要政府的正確引導，對失地農民進行生產技能的培訓，使其能在除農業生產以外的其他部門實現就業，從而獲得穩定的收入；解決第三類風險則需要完善的社會保障制度，解決農民失地后所面臨的主要生存風險。

（３） 失地農民逐步向城市市民過渡是城市化的必然趨勢，失地農民的社會保障最終應向國家基本社會保障制度過渡，實現兩者銜接。制度設計在這一過程中居于主導地位，其主導思想是在不降低失地農民當期生活水平的前提下，以解決失地農民三大風險為目的，把失地農民的社會保障納入國家基本社會保障體系。

２．２失地農民保障制度的合理安排

（１） 失地農民當期生活保障制度設計。目前一些地方所設定的失地農民當期生活保障金，實質是來自土地補償款，這一做法是以犧牲農民的現期權益為代價的，不能很好地保障失地農民的當期生活。由于農民個體之間的差異性，其對當期保障金的需求也不同。因此，當期生活保障制度的設計，應以當地生產方式轉變所需的平均時間為基準：提前完成的農民，可將保障金轉入個人養老金賬戶或由其自行安排；對于超過平均年限仍未就業者，其生活保障金應從政府財政中支出。

（２） 失地農民就業保障與培訓安排。通過對于現實中失地農民就業保障與培訓情況的分析發現，現行的就業安置方法存在著招工安置缺乏效率和自謀職業人員返鄉率較高兩大問題，失地農民就業狀況不甚理想，不足以預防失地農民陷入貧困。由此，政府一方面需要設立強制性的就業儲備金作為其就業保障與培訓資金來源，并在使用形式上加以強制，防止資金被農民移作他用。

（３） 失地農民養老保險制度的安排。這一制度的最終結果是實現失地農民的城市化，使失地農民逐步實現向城鎮居民養老保障制度的過渡。這一制度可以分為兩個部分進行：對于年齡偏大、難以就業的，可一次性繳納全部基本養老所需的費用，到可以領取養老金年齡時再享受基本養老待遇；對于可以再就業的，其養老保險可以由就業前一次性繳納的養老費用和就業后按照城鎮職工標準繳納的養老費用共同組成。

２．３政府對于保障的財政承擔

征地過程中，政府起著主導的作用。政府動用強制力量進行征地，將原來屬于農民集體所有制的土地強制變為國有，通過租賃、出讓等多種方式獲取經濟收益或行政收益。由此，失地農民的醫療保障和就業保障應由政府財政承擔。

３結語

對于失地農民社會保障的設計，其核心在于如何保障失地農民的持續生存，解決其所面臨的經濟困難和隨之而來的社會問題。現行的失地農民保障制度實際上是將農民邊緣化了，因此，政府應當建立持續的、向城市化靠近的社會保障制度，從制度層面解決這一問題。