美國地方債之觀

王素清

美國城市破產(chǎn)將進入集中爆發(fā)期。

在美國經(jīng)濟整體走低的當口，傳來斯托克頓市申請破產(chǎn)的消息，雙重的疊加效應(yīng)已遠遠超出事件本有的負面影響力。在更加灰暗的底色下，經(jīng)濟成了自由落體，拯救的力量令市場難覓其蹤。

或許不出幾年，華爾街美女分析師惠特尼會成為預測美國地方債的“奇人”。她在去年12月曾放言：“我深信你將會看到一系列市政債券違約。你會看到大約50到100座城市發(fā)行的債券違約，甚至更多。這些債券總值可達數(shù)萬億美元。”她的預測正在演變成事實，截止到目前，美國已有15座城市提出申請破產(chǎn)，徘徊在這一邊緣的城市“不計其數(shù)”。

破產(chǎn)的原因

在美國，州市破產(chǎn)早已不是什么新鮮事。實際上，每個州更像是一個公司，破產(chǎn)在一定意義上是在尋求法律保護。但州與企業(yè)破產(chǎn)有著根本的不同，企業(yè)破產(chǎn)意味著在市場上徹底消失，而州破產(chǎn)，一定意義上是財政的破產(chǎn)，破產(chǎn)后的州政府還要行使其政府職能，通過緊縮財政等手段慢慢催發(fā)市場重振，使其經(jīng)濟從危機中走出。正因此，美國《破產(chǎn)法》明確規(guī)定，不允許州破產(chǎn)。

斯多克頓市是加利福利亞一座美麗的城市，地處舊金山與加州首府沙加緬度之間，人口約29萬，亞裔約占19.9%。多年來，斯多克頓都是以傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)作為經(jīng)濟主要來源，直至2000年這座城市掀起了以“房地產(chǎn)興市”的浪潮。當時的市政府希望利用與舊金山的距離和房價的優(yōu)勢，讓在舊金山灣區(qū)上班的人把家安在斯托克頓，由此，房地產(chǎn)為這座城市帶來了從未有過的繁榮。

興于斯也衰于斯。對于斯多克頓市，房地產(chǎn)危機已于2006年開始顯現(xiàn)。從2006年9月至次年9月，該市中間價房屋凈值下跌44%，到2007年，斯多克頓平均每30棟房屋就有一戶遭遇法院拍賣。與此同時，為政府工作的人員通常簽訂多年勞資合同，致使勞動力成本上升，這些人的退休金通常也頗為豐厚。另外，這座城市的大手筆投資，例如市民休閑散步場所、體育場和賓館未能產(chǎn)生預期的經(jīng)濟效益。截止破產(chǎn)前，市府面臨9000萬財政赤字，下一財政年度2600萬美元預算缺口無力填補；統(tǒng)計顯示，今年3月，斯多克頓以20.1%的失業(yè)率高居全美之首。經(jīng)過苦苦掙扎后，斯多克頓市于6月28日正式向聯(lián)邦破產(chǎn)法院申請破產(chǎn)保護。

2008年由次貸引發(fā)的金融危機在美國各個州迅速蔓延，州市縣財務(wù)危機也由此進入集中爆發(fā)期。據(jù)了解，美國地方財政收入主要來源于房產(chǎn)稅，而房產(chǎn)稅與房價掛鉤。華爾街危機后美國房地產(chǎn)價格大幅下降，政府的房產(chǎn)稅收入大幅減少，入不敷出，申請破產(chǎn)的比率創(chuàng)下過去20年來新高。

難解的弊端

美國地方債的形成與美國國債密不可分。一部美國通史，就是國債產(chǎn)生、發(fā)展的成長歷史。正如美國經(jīng)濟史學家約翰?戈登所描述的：“18世紀70年代，國債幫助我們贏得獨立。18世紀80年代～19世紀60年代，國債為美利堅贏得最高的信用評級，歐洲資金得以滾滾流入美國，協(xié)助美國經(jīng)濟快速成長。19世紀60年代，我們憑借國債拯救合眾國。20世紀30年代，我們憑借國債拯救美國經(jīng)濟。20世紀40年代，我們憑借國債拯救全世界。毫無疑問，美國國債不僅是美利堅無與倫比的福音，而且是全人類無與倫比的福音。”

在這種狂熱的自信下，“借債成癮”成為美國國債的主要特征。在美國經(jīng)濟高速發(fā)達的時期，這種金融方式可以產(chǎn)生借力助力的作用；在其經(jīng)濟衰退的時候，則面臨竭澤而漁的尷尬境地。美國聯(lián)邦政府債務(wù)，主要由兩個部分構(gòu)成：一是公眾賬戶產(chǎn)生的債務(wù)，二是聯(lián)邦政府賬戶產(chǎn)生的債務(wù)。美國的福利系統(tǒng)的資金支出是由聯(lián)邦政府與州政府按一定的比例共同支付。聯(lián)邦政府人力資源健康服務(wù)機構(gòu)(HHS,HealthHumanService)主管三大塊：一是社會保障（“社保”）；二是醫(yī)療保障(Medicare)；三是醫(yī)療補助(Medicaid)（醫(yī)療保障和醫(yī)療補助也統(tǒng)稱“醫(yī)保”）。“社保”由國家、企業(yè)、個人三部分共同承擔，只能確保職工退休后的基本生活。“醫(yī)保”由聯(lián)邦政府和州、地方政府分別承擔。在州、地方政府財政中，醫(yī)療保障經(jīng)費由聯(lián)邦政府和州、地方政府共同承擔：聯(lián)邦占50%一60%；州、地方政府占40%-50%（因各州經(jīng)濟發(fā)展水平不同而承擔的比例不同）。醫(yī)療補助費用則全部由州、地方政府自己承擔（主要是針對窮人和弱勢群體）。

在美國，聯(lián)邦、州、地方預算中，軍工（聯(lián)邦預算）、“社保”、醫(yī)療保障、醫(yī)療補助這四大塊是不能砍掉的，其總額占了美國整個聯(lián)邦預算和州、地方預算的80%以上。審視美國的福利體系，“醫(yī)保”已造成美國巨大的資金浪費，也是造成地方債的重要原因之一。

美國是一個高福利的國家，它的福利體系建立經(jīng)歷了長達200年的歷史，強大的壟斷的利益集團及利益鏈條早已形成，目前它們是奧巴馬總統(tǒng)推行醫(yī)保改革、削減醫(yī)療保障和醫(yī)療補助預算的阻力所在。

眼下，寅吃牟糧、這一代吃光了下一代福利發(fā)行債務(wù)的方式難以為繼，在美國預算開支緊縮的背景下，執(zhí)行州及地方政府援助法遇到資金困難。與此同時，州、地方政府財政嚴重萎縮，進一步增加了地方債風險。據(jù)統(tǒng)計，2009-2010年期間，美國46個州出現(xiàn)總計1300億美元的預算缺口。2012年，加利福尼亞州地方預算的27%（23億美元）將沒有來源，新澤西州的預算缺口則高達36%。穆迪警告，美國有5個州（馬里蘭州、新墨西哥州、南加利福尼亞州、田納西州、弗吉尼亞州）將失去AAA評級的危險。如果美國不能妥善處理州、地方政府債務(wù)問題，那么，不僅不能償還現(xiàn)有的舊債，2016年前還將增加幾千億美元的新債。

美國地方債券的持有者主要是財產(chǎn)和災(zāi)害保險公司，它們目前持有地方債總額為3550億美元（6月持有3497億美元），占其資產(chǎn)的6成。保險公司是地方債券市場的主要機構(gòu)投資者。由于在金融危機中地方債券市場凍結(jié)，保險公司持有的地方債從2008年的3819億美元減少到2009年的3757億美元。正常情況下，保險公司在地方債市場的投資的年收益在100億美元左右。在美國經(jīng)濟下滑的情況下，保險公司持有地方債的損失可能在30億-40億美元之間。穆迪警告，盡管與去年同期地方債相比有所降低，但其風險度仍保持高位。美國五分之一的州政府都存在債券風險，總體看，降級的地方債要多于升級的地方債。

自1937年以來，美國有約600個市、鎮(zhèn)、縣等申請破產(chǎn)；過去30年，申請破產(chǎn)的地方政府不到250個。《美國破產(chǎn)法典》制定于1978年，第9章是《地方政府債務(wù)調(diào)整法》，規(guī)定了地方政府破產(chǎn)辦法。該章法律只適用于市政當局，州下屬的市、縣、地區(qū)、村鎮(zhèn)等地方政府，不包括州政府本身。

在美國，法律禁止允許州以下城市實行破產(chǎn)，而禁止各州申請破產(chǎn)。各州必須通過削減開支、增稅來降低預算赤字。雖然很多州實際上已破產(chǎn)，但最終它們?nèi)员仨毷故罩嗟帧Ｔ谶@一過程中，美國聯(lián)邦政府和州政府會對市政債券市場提供的補貼以及充裕的削減支出空間，使得地方政府可以延期支付利息或進行重組債務(wù)，而不至于陷入債務(wù)違約的境地。另外各種也會通過提高房地產(chǎn)稅收、出賣公共建筑，關(guān)閉部分公共設(shè)施等措施縮減開支和增加還債能力。但這一切，可計算的是成本，無法預計的是時間。