向公共場所吸煙打一場持久戰

朱杰

《上海市公共場所控制吸煙條例》自2010年3月施行，這部“軟法”的實施效果如何，能否破解社會領域法規普遍面臨的執法難題，一直是社會各方關注的焦點。《條例》實施以來，市人大常委會持續開展執法檢查，推動政府切實加強控煙宣傳教育和監督管理，鞏固各類法定場所控煙成果，建立健全公共場所控煙的長效機制。從總體來看，在各方面的共同努力下，《條例》普法宣傳不斷深入，全社會禁煙意識進一步得到增強，《條例》正在被越來越多的市民所接受，其實施效果也在逐步顯現。據市健康教育所進行的本市公共場所控煙狀況年度監測顯示，《條例》的社會知曉率和公眾支持率始終保持在85%以上，法定控煙場所吸煙發生率由實施前的37.6%下降到2011年的18.1%，勸阻率由實施前的19%提高到2011年的53.7%。11月21日，市十三屆人大常委會第三十七次會議聽取和審議了關于本市貫徹實施《條例》情況的報告和相關執法檢查報告。

公共場所控煙是一場“持久戰”

公共場所吸煙是每個人天天都會遇到的復雜問題。一方面，公共場所控煙能減輕煙霧對身體健康的負面影響，實現公共場所有效控煙既是我國簽署世界衛生組織《煙草控制框架公約》后必須履行的公約義務，又是一個地區文明形象的重要標志之一。另一方面，全國和全市煙民眾多，吸煙有害健康的理念尚未深入人心，支持公共場所控煙的社會共識尚未建立；吸煙屬于個人習慣，而吸煙易戒煙難，不抽煙、少抽煙、不在公共場所吸煙的行為習慣難以在短期內建立起來；中國社會的吸煙文化賦予吸煙以交際等社會功能；煙草行業對發展經濟和吸納就業仍然發揮比較重要的作用；部分類別公共場所的所有者、經營者、從業者放任吸煙行為，相當數量市民沒有有效勸阻吸煙行為。

公共場所控煙問題的復雜性決定了《上海市公共場所控制吸煙條例》的立法理念和監督模式。借用毛澤東同志在《論持久戰》中主張的觀點，對公共場所控煙工作要反對“速勝論”和“亡國論”，而要打一場持久戰。

面對龐大的吸煙人群，認為只要制定一部全面禁止公共場所吸煙的法律就能一蹴而就地做到全面禁煙的想法是脫離現實的。那樣的法律就算制定出來，也會因難以有效實施而成為“景觀立法”，不能對社會生活產生實質影響，反而減損了法律的權威，不利于“依法治國”、“依法治市”方針的貫徹實施。因此，《條例》提出了實事求是的控煙目標，如名稱采用“控制吸煙”，提出“限定場所、分類管理”的控煙原則，設立由健康促進委員會牽頭、相關部門各司其職的控煙監管體制，這些制度設計合理，充分考慮了目前控煙形勢和監管工作的實際，符合階段性的發展特點，體現了科學立法的要求。

同時，認為《條例》出臺后會因為法不責眾、監管力量有限等原因導致難以有效實施使得全面禁煙可能落空的想法也是非常消極的。就是因為控煙任務非常艱巨而復雜、公共場所違規吸煙現象仍屢見不鮮，才需要對公共場所吸煙現象打一場持久戰，弘揚咬定青山不放松的精神，堅持不懈、持之以恒地推動《條例》的貫徹實施，督促政府及有關方面嚴格執行《條例》規定。盡管每一次的進步看似不明顯，但只要持續不斷地做下去，就能夠積小勝為大勝。

常委會開展為期兩年的執法檢查

正是本著這樣的理念，市人大常委會高度重視《條例》的貫徹實施情況。《條例》施行僅半年，常委會即啟動了為期兩年的執法檢查，劉云耕主任親自在執法檢查動員會上對執法檢查工作進行部署，鐘燕群副主任率領市人大教科文衛委對《條例》規定的各類公共場所逐一進行深入檢查。

執法檢查組從公共場所類型多樣、控煙要求不一等特點出發，堅持“分類推進、突出重點、滾動跟蹤”的工作思路。“分類推進”，即每個季度對一類公共場所進行檢查，分別針對醫療、教育、機關、娛樂、餐飲、旅館、網吧、公共交通等公共場所進行了八個系列的暗訪檢查。“突出重點”，即抓住《條例》的主要規定，重點檢查有關場所的控煙宣傳教育情況、控煙制度落實和監管部門執法等情況。“滾動跟蹤”，即每次檢查后都向有關部門提出改進意見，要求其在下季度執法檢查時匯報整改落實情況，力求通過“回頭看”使整改措施落到實處。在暗訪中，執法檢查組采取組織教科文衛委委員暗訪、委托各區縣人大常委會教科文衛工委暗訪、請市人大代表自行暗訪等形式開展檢查。部分代表全程參與了執法檢查活動。執法檢查組還充分發揮輿論監督作用，邀請本市主要媒體參加執法檢查活動，及時報道《條例》實施的成效與不足。

從2010年10月至今年10月的兩年間，執法檢查組對105家醫療機構開展檢查；對部分教育機構進行暗訪，共檢查大、中、小學和中職等學校236所；對國家機關控煙情況進行暗訪，檢查了人民大廈、市政大廈內46個市級機關辦公樓層和40個區縣政府部門以及30個街鎮機關；對娛樂場所晚間營業時段的控煙情況進行暗訪，共暗訪娛樂場所196家；對餐飲場所控煙情況進行檢查，先后暗訪大中型餐飲場所10家；對37家旅館進行暗訪檢查，暗訪對象涵蓋各類星級賓館和經濟型酒店；在下午和晚間對網吧控煙情況進行執法檢查，共暗訪大小網吧19家；赴上海火車站、上海長途汽車總站等公共交通相關場所及部分公用事業、國家機關提供公共服務的辦事場所進行暗訪。

一些重點場所的控煙難題仍需破解

盡管《條例》取得初步成效，但執法檢查也發現，餐飲、娛樂、網吧、經濟型旅館等重點場所仍屬于控煙的“重災區”。比如，網吧對禁煙規定的實施和監管力度普遍不足，現場吸煙的情況比較普遍，煙蒂、煙灰時有發現，煙味明顯。而在一些經濟型酒店，禁煙標識普遍較小，一些標識沒有按規定列出監督舉報電話，禁煙標識擺放不顯眼；在非吸煙區或非吸煙客房內配置煙具，放任住宿人員吸煙。一些餐飲場所的吸煙區和非吸煙區之間缺乏有效的物理隔離，無法徹底阻隔煙霧擴散；部分餐飲企業雖有控煙制度但落實不力，不積極勸阻顧客吸煙。還有一些娛樂場所違規配置煙具或以不銹鋼碗等代替煙具等等。

針對執法檢查中發現的情況，常委會組成人員在審議中一致認為，應當繼續開展形式多樣、內容豐富、注重實效的宣傳活動，普及吸煙有害健康的知識，宣傳《條例》內容，促進社會形成支持公共場所禁煙的共識，特別要高度重視對青少年的宣傳工作，引導青少年從小養成抵制吸煙的行為習慣。有的委員認為，在全社會控煙的大環境下，各級政府機關領導干部更要起表率作用。

也有一些委員感到，從執法檢查情況看，目前本市控煙工作的基礎尚不牢固，一旦《條例》的監督執法有所松懈，已經取得的成果就可能付諸東流。對此，政府及其有關部門應該在現有成效的基礎上，進一步加大監督執法力度，改進監督執法方式，著力解決餐飲、娛樂、網吧、經濟型旅館等重點場所的控煙難題。同時，市、區兩級人大也要繼續推進執法檢查工作。

執法檢查中發現，《條例》有關吸煙區和非吸煙區的劃分等規定較為原則，影響操作性和執法的統一性；《條例》將“不聽勸阻”作為對吸煙者予以處罰的前置條件，相關部門反映處罰力度較弱，影響實施效果。對此，一些委員建議適時啟動《條例》修改工作，對吸煙區面積設定上限，簡化個人處罰要件。另外，有的委員認為，隨著控煙知識的不斷普及和社會共識的不斷形成，上海也可以在適當時候擴大禁煙場所的范圍，逐步實現公共場所全面禁煙的終極目標。