當代中國憲法的變遷及其價值

潘偉杰

憲法及其所蘊涵著的民主法制價值顯示著人類對自身尊嚴的深刻理解和制約國家權(quán)力的制度化努力。因此，自現(xiàn)代民族國家確立以來，人類社會都力圖通過憲法及其變遷，建構(gòu)國家層面的民主政治制度框架，協(xié)調(diào)社會發(fā)展進程中出現(xiàn)的沖突并形成和鞏固社會共識。中華人民共和國成立以來，我國憲法制定與修改同樣以自己的方式體現(xiàn)著這一價值追求。

一、當代中國憲法的制定與修改

（一）1954年憲法——革命后當代中國社會主義民主政治合法性基礎(chǔ)的確立

1954年9月20日，第一屆全國人民代表大會第一次全體會議通過了新中國的第一部憲法——1954年憲法。該憲法總結(jié)了中國近代以來的制憲歷史經(jīng)驗，主要參考吸引了蘇聯(lián)先后幾部憲法和東歐各人民民主國家的憲法，特別是蘇聯(lián)1936年憲法的內(nèi)容。五四憲法有序言、總綱、國家機構(gòu)、公民的基本權(quán)利和義務(wù)、國旗國徽首都等內(nèi)容，共106條。五四憲法規(guī)定了人民代表大會制度。全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機關(guān)，由它產(chǎn)生國家主席、國務(wù)院、最高人民法院和最高人民檢察院。此外，憲法還規(guī)定了民族區(qū)域自治制度以及公民的基本權(quán)利和義務(wù)。

五四憲法的制定極大激發(fā)了人民建設(shè)社會主義的熱情，國家在憲法的指引下蓬勃向前發(fā)展。同時，五四憲法的頒布標志著革命后當代中國社會完成了現(xiàn)代國家對傳統(tǒng)國家的取代，現(xiàn)代民主政治對傳統(tǒng)專制統(tǒng)治的取代，以社會主義制度開啟了當代中國對社會主義民主政治的追求。

（二）1975年憲法——革命后當代中國社會主義民主政治合法性基礎(chǔ)的重創(chuàng)

1975年1月，四屆全國人大一次會議通過了1975年憲法。這部憲法是在“左”的思想指導(dǎo)下修改制定的，加上“四人幫”的干擾和破壞，使它存在嚴重的左傾錯誤和缺陷。主要表現(xiàn)在：把階級斗爭作為國家的基本路線，把無產(chǎn)階級專政下繼續(xù)革命的理論作為國家的指導(dǎo)思想，一些極左思想通過憲法得以確立；國家機構(gòu)的性質(zhì)與設(shè)置上存在許多“左”的規(guī)定，比如取消了國家主席的建制；取消了國家的法律監(jiān)督機關(guān)人民檢察院，其職權(quán)由各級公安機關(guān)行使；將公民的權(quán)利與義務(wù)合并，并將義務(wù)寫在權(quán)利之前，并取消了“公民在法律面前一律平等”的規(guī)定等；憲法典的篇幅僅30條，比1954年憲法減少了76條。

民主政治的制度化和權(quán)力運作的程序化是現(xiàn)代國家區(qū)別于傳統(tǒng)國家的普遍訴求。1975年憲法從法律上大大弱化了這種訴求，從而偏離了1954年憲法所確立的社會主義民主政治建設(shè)的正確方向。

（三）1978年憲法——改革前當代中國社會主義民主政治合法性基礎(chǔ)的恢復(fù)

1978年憲法共有4章60條，包括序言和總綱，國家機構(gòu)，公民的基本權(quán)利和義務(wù)，國旗、國徽、首都等部分，條文上比1975年憲法增加了1倍，更新的內(nèi)容主要有：1、確認國家在新的歷史時期的總?cè)蝿?wù)，即實現(xiàn)四個現(xiàn)代化；2、強調(diào)發(fā)揚社會主義民主，重視社會主義法制建設(shè)，恢復(fù)檢察院的設(shè)置；3、注重科學(xué)、教學(xué)事業(yè)的地位和作用；4、取消1975年憲法的某些錯誤規(guī)定；5、豐富了公民在政治、經(jīng)濟和文化教育權(quán)利方面的內(nèi)容。

1978年憲法一定程度上糾正了1975年憲法存在的缺陷，雖仍未擺脫“左”的影響，但標志著改革前當代中國社會主義民主政治合法性基礎(chǔ)的逐漸恢復(fù)。

（四）1982年憲法——改革前當代中國社會主義民主政治合法性基礎(chǔ)的發(fā)展

1982年12月4日，五屆全國人大五次會議表決通過了現(xiàn)行的1982年憲法。1982年憲法是新中國成立以來最好的一部憲法，具有以下重要特點：1、憲法總的指導(dǎo)思想是堅持四項基本原則；2、確定了國家的任務(wù)是建設(shè)社會主義現(xiàn)代化，規(guī)定經(jīng)濟制度，倡導(dǎo)經(jīng)濟體制改革；3、重視政治制度建設(shè)和國家機構(gòu)的合理設(shè)置，如恢復(fù)國家主席設(shè)置，恢復(fù)設(shè)立鄉(xiāng)政權(quán)，規(guī)定基層群眾自治組織，廢除領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制；4、高度重視社會主義文化制度和精神文明建設(shè)；5、發(fā)揚社會主義民主，健全社會主義法制，規(guī)定中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。這是我國國家制度的核心內(nèi)容和根本準則。1982年憲法在實施過程中，已經(jīng)4次部分修改，通過了31條憲法修正案。其中，1993年憲法修正案確立堅持改革開放的國家戰(zhàn)略，從制度上把富強、民主、文明確立為國家建設(shè)的目標。1999年憲法修正案把依法治國、建設(shè)社會主義法治國家作為國家治理的戰(zhàn)略訴求。2004年憲法修正案把物質(zhì)文明、政治文明和精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展確立為社會發(fā)展目標，在愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線中增加了社會主義事業(yè)建設(shè)者的表述，增加了國家尊重和保障人權(quán)的規(guī)定。

1982憲法通過四次部分修改，及時確認了改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)過程中取得的成果和經(jīng)驗，增強了憲法的適應(yīng)性和生命力，從而使憲法更加符合發(fā)展變化的社會關(guān)系和改革開放的新需要，為社會主義民主政治在當代中國社會提供了憲法確認，為國家治理的轉(zhuǎn)型提供了法制保證。

二、當代中國憲法及其變遷對民主法制建設(shè)的價值

新中國建立以來，當代中國憲法的變遷在某種上反映了我國社會主義建設(shè)事業(yè)，特別是社會主義民主政治建設(shè)的歷程。1982年憲法不單單是恢復(fù)1954年憲法所確立的社會主義民主政治框架，也是1954年憲法所確立的社會主義民主政治的進一步發(fā)展。時任全國人大常委會委員長的彭真在《關(guān)于中華人民共和國憲法修改草案的報告》中指出：“這個憲法修改草案繼承和發(fā)展了一九五四年憲法的基本原則，充分注意總結(jié)我國社會主義發(fā)展的豐富經(jīng)驗，也注意吸收國際的經(jīng)驗；既考慮到當前的現(xiàn)實，又考慮到發(fā)展的前景。”所以，1982年憲法對當代中國社會主義民主法制建設(shè)所具有的意義，不僅在于使當代社會主義法制在這部新憲法下得以恢復(fù)，而且在于使當代中國民主法制在這部新憲法下獲得新的發(fā)展。

第一，以憲法的形式規(guī)約了當代中國民主法制建設(shè)的基本原則，即人民民主和社會主義。雖然1954年憲法已經(jīng)明確了人民民主和社會主義是當代中國法制框架的原則，但是由于當時尚未進行社會主義改造，仍處于過渡時期，所以1954年憲法主要強調(diào)人民民主原則，至于社會主義原則，只作為當代中國制度建設(shè)的一種理想和目標來強調(diào)。到了20世紀80年代，社會主義已初步成為現(xiàn)實。在這樣的形勢下，1982年憲法同時強調(diào)人民民主和社會主義這兩條原則，1993年憲法修正案進一步指出當代中國處于社會主義初級階段的定位。1982年憲法及其修正案對民主和社會主義的強調(diào)是符合中國社會發(fā)展和現(xiàn)代社會發(fā)展基本要求的。其總綱第一條這樣寫道：“中華人民共和國是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的，以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會主義國家。社會主義制度是中華人民共和國的根本制度。禁止任何組織或者個人破壞社會主義制度?！痹趹椃ㄖ忻鞔_規(guī)定當代中國國家成長所恪守的社會主義制度，這就意味著當代中國國家治理和法制建設(shè)必須著眼于社會主義制度的根本要求。1982年憲法取消了1975年憲法所規(guī)定的大民主，把社會主義民主與社會主義法制統(tǒng)一起來。沒有民主，就沒有社會主義，而沒有法制的民主就不是真正的民主，因為民主不維護法制，民主就不會存續(xù)多久。

第二，承認公民權(quán)利與義務(wù)平衡性的現(xiàn)代法制精神成為當代中國法制建設(shè)的價值訴求。當代中國社會主義憲法秩序的建立為廣泛承認并落實公民權(quán)利提供了制度依據(jù)。1982年憲法充分承認公民權(quán)利，并強調(diào)公民權(quán)利與義務(wù)的平衡。1982年憲法在公民權(quán)利與義務(wù)的規(guī)定上遵循1954年憲法，同時也有新的豐富和發(fā)展。1954年憲法關(guān)于公民基本權(quán)利的條款有14條，1975年憲法只有2條，1978年憲法有12條，而1982年憲法則增加到18條。更重要的是，1982年憲法對公民權(quán)利規(guī)定的內(nèi)容更加充實、具體、明確。與1954年憲法相比，1982年憲法在賦予公民廣泛權(quán)利的同時，也注意到了對公民應(yīng)承擔義務(wù)的規(guī)定，力求權(quán)利與義務(wù)平衡，這有助于更好地保證公民權(quán)利的實現(xiàn)。通過權(quán)利與義務(wù)的平衡來實現(xiàn)公民對主權(quán)國家的認同是現(xiàn)代國家成長的制度要求。1982年憲法對公民權(quán)利這一現(xiàn)代憲制精神的確認，標志著我國法制現(xiàn)代化進程進入一個新時期。

第三，加強和完善現(xiàn)代國家的代議民主政制，重構(gòu)符合社會主義民主政治建設(shè)需要的權(quán)力關(guān)系與權(quán)力運作模式。在傳統(tǒng)國家向現(xiàn)代國家的轉(zhuǎn)換過程中，為了實現(xiàn)和維護人民對現(xiàn)代國家的認同，現(xiàn)代國家必須提供人民參與公共生活的制度安排，代議民主制度也正是作為國家認同和民主精神的體現(xiàn)而成為現(xiàn)代國家形成后的一種普遍性制度安排。1982年憲法恢復(fù)并加強當代中國的代議民主制度體系，在社會主義現(xiàn)代化進程中積極推進社會主義民主政治建設(shè)。這種努力體現(xiàn)在三個方面：一是厘清黨與法律的關(guān)系。1982年憲法明確規(guī)定任何政黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動；二是推進代議機關(guān)的制度化建設(shè)。1982年憲法明確強調(diào)代議機關(guān)在國家政權(quán)體系中的地位，以及為維護這種地位而提供了具體的制度安排；三是擴大代議機關(guān)常設(shè)機構(gòu)的權(quán)力。提升和規(guī)范代議機關(guān)常設(shè)機構(gòu)的權(quán)力對于國家權(quán)力關(guān)系的制度化相當重要。關(guān)于全國人民代表大會常委會的職權(quán)，1954年憲法規(guī)定了19項，1975年憲法只籠統(tǒng)規(guī)定為1條，1982年憲法增加到21項。1982年憲法對權(quán)力關(guān)系制度化安排的努力，體現(xiàn)了中國社會現(xiàn)代化發(fā)展過程中更加重視推進國家治理的轉(zhuǎn)型。 （作者系復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院副院長、教授）