著力解決大型居住社區建設和管理問題

市第十三屆人大閔行代表組

大型居住社區（以下簡稱“大居”）是上海貫徹落實黨中央、國務院加強房地產市場宏觀調控政策，努力推動經濟發展、健全住房保障體系的重大民生工程，也是優化上海城市格局和推動上海經濟轉型發展的一項重大舉措，涉及9個區縣上百萬人口的居住和遷移。以閔行區為例，根據市有關規劃，到“十二五”末，閔行區共承擔1440萬㎡的“大居”建設任務，預計導入40萬左右規模的本市常住人口。

近年來，“大居”建設迅速推進并取得了明顯成效。但與此同時，也產生了一系列城市建設運行和管理、民生服務保障方面的新情況、新問題，如不引起高度重視和采取切實措施，將嚴重影響“大居”建設的順利推進和后續管理。

本市“大居”建設發展歷程和閔行區“大居”建設現狀

近年來，各地在保障房建設上主要采取兩種方式：一是集中建設，即一個項目以保障房為主體開展建設，這種模式主要通過政府主導落實；二是分散建設，即在部分商品住宅項目中配建一些保障房，這種模式主要是由開發商落實。上海的保障房建設主要采取第一種模式。

閔行“大居”建設總體上按照全市“大居”建設的部署穩步推進。全區“大居”建設共分3輪開展，涉及8個基地。三輪建設總用地面積16.55平方公里（含結構性綠地、高壓走廊等毛地），總建筑面積約1440萬㎡，住宅總量約1110萬㎡，其中，市屬各類保障性住房近800萬㎡。截止2011年底，市屬保障性住房累計開工668萬㎡，竣工184萬㎡。

“大居”建設中存在的主要問題

市、區兩級政府推進“大居”建設的決心和工作力度很大，但由于這項工作時間緊、任務重、資金壓力大，在推進中也產生了一些突出問題。主要表現在：基本公建配套不到位，出行難、就醫養老難、日常購物難是群眾反響最強烈的三個焦點；社區管理不到位，物業管理、社會治安、市容環境是群眾意見比較集中的三個問題；社區服務不到位，社區事務、金融郵政、文體生活是群眾期盼加以改進的三個方面。

“大居”建設中存在問題的原因分析

根據上述“大居”群眾和基層反映的表象性問題，課題組梳理出了四方面的深層次原因，主要表現在“四個脫節”。這“四個脫節”不僅制約了“大居”建設推進的進度，將對后續社會管理和服務產生嚴重的負面影響。具體是：“大居”建設總體規劃缺乏系統性；公建配套建設嚴重滯后；“大居”建設所需資金缺口巨大；“大居”的硬件建設和社區管理服務軟件建設之間脫節。

上述問題對“大居”今后管理和服務可能產生的負面影響

主要表現在：中低收入群體聚居，可能加劇不同階層之間的居住隔離；常住人口的回流市區和流動人口的不斷導入，影響到穩定房地產價格和改善低收入群體居住條件的政策初衷；事關群眾利益的現實問題解決進展遲緩，直接損害黨和政府形象，誘發社會不安定因素；地方社會經濟發展受到嚴重制約，并有可能引起農村人口和“大居”居民的對立。

解決“大居”問題的意見和建議

（一）充分認識“大居”建設對上海城市發展的重要意義，加強領導，統籌各方力量加快解決“大居”面臨的現實問題

1.建立專門機構。建議市、區兩級政府均組建一個由主管行政領導牽頭、實體性運作的綜合性“大居”協調推進專門機構，改變目前建設和管理上職能部門各自為政，建設推進和管理服務脫節的現狀。

2.出臺具體配套政策。建議市層面進一步加強調研，統籌考慮全市整體利益和承接“大居”區、鎮長遠發展兩方面，以群眾利益為導向、以問題困難為導向，對基層反響強烈的規劃建設問題、資金保障問題、管理服務體制機制問題等，抓緊研究出臺具體的操作性方案，并督促解決，堅決防止部門之間和區縣之間經濟利益驅動、甩包袱、推諉扯皮等短視現象。

3.統籌協調。建議市層面加強對人口導出區和導入區之間工作步調的協調，特別是在區與區之間財政橫向轉移支付，房源供應搭橋和人口大規模遷移前的信息共享等方面統一步調，便于已建房源加快資金回籠，便于人口導入區在產業布局、社會管理和服務等方面早規劃、早組織、早服務、早見效。

（二）優化完善“大居”規劃，以“四同步”為基本要求強力推進“大居”建設

1.建議市層面針對前兩輪“大居”規劃中存在的突出問題，進一步優化調整規劃。一是適度提高尚未建設的公建配套項目用地地塊容積率和配套項目建設標準。二是建立“大居”規劃和審批綠色通道。三是重視“大居”周邊遠期規劃，加快產居結構融合。

2.建議市層面將“四同步”作為考評牽頭推進部門工作績效的重要指標，確保“大居”整體投入使用。一是市、區兩級都要嚴格執行“大居”住宅房屋和公建配套的“四同步”規定。二是對于已經建成的公建配套設施，應盡早完善后投入使用。

3.采取積極的過渡措施及補救措施回應前兩輪“大居”建設中反映強烈的民生訴求。明確建設主體，加快“大居”內“3+1”項目（社區衛生服務中心、文化中心、事務受理中心和敬老院）建設；增設“大居”到軌道交通短駁線路，方便群眾出行；加強對“大居”周邊商業設施的扶持，在方便群眾日常生活的同時，增加“大居”居民就業率。加強“大居”治安防范基礎設施建設，提高治安防范水平。同時，有關部門要高度重視對“大居”房屋質量的監管，堅決杜絕房屋質量問題的發生。

（三）加大財政扶持力度，解決“大居”建設和管理資金缺口

1.建議市財政根據“費隨事轉、費隨人走”的原則，建立人口導出區向導入區的長效性財政共擔機制，并確保有關資金及時、足額撥付到位。

2.研究制定對“大居”屬地鎮政府的扶持政策。建議根據有關鎮導入人口規模，研究對‘大居屬地鎮政府的均衡性轉移支付政策、專項轉移支付政策、專項資金補貼政策（包括教育、醫療衛生、文化體育、養老、城市維護、治安管理、社會保障等方面），增強屬地鎮政府服務“大居”的經濟實力。同時可考慮在“大居”中提供部分房屋讓所在地政府回購，以緩解當地動遷農民安置難問題。

（四）創新“大居”社會管理體制機制，多策并舉推動“大居”社區成熟和良性循環

1.研究制定“大居”社會管理指導性意見。建議市層面在固化相關典型模式和經驗的同時，根據升級轉換和維持加強的不同模式，分類制定加強大型居住社區社會管理的指導意見，并從管理職能、機構設置、人員編制、財政支撐和考核辦法等方面明確政策保障體系。同時，借鑒廣東省廣州市“保障房小區積分制管理經驗”，完善保障房住戶退出機制。

2.適當下放行政管理權限。針對“大居”屬地政府承擔的“大居”管理職能與擁有的“大居”管理權限嚴重不對等現實，建議吸收廣東省佛山市順德區“簡政強鎮”改革經驗，研究將規劃管理、市政道路、環境保護、市場監管、民生事業等方面的部分行政權限下放給“大居”屬地政府的可行性；根據屬地鎮承擔的職責任務，適當增加社會管理、公共服務等方面的行政、事業編制。

3.創新“鎮管社區”模式。吸收本區浦江鎮、浦東三林鎮等地“大居”管理成功經驗，以基層黨建為抓手，以社區自治為目標，以社區治理為手段，培育和完善社區功能。