增強憲法意識，做好地方立法和監督工作

吳勤民

今年是我國現行憲法頒布三十周年。切實保證憲法實施，對全面推進依法治國、加快建設社會主義法治國家具有重大意義。地方各級人民代表大會是地方國家權力機關，立法和監督是憲法和法律賦予人民代表大會及其常務委員會的重要職權，地方人大要履行好憲法和法律賦予的職權，必須增強憲法意識，把實施憲法落實到地方立法和監督工作中去。

一、增強憲法意識，堅持以人民權利為本位的價值取向

憲法規定，中華人民共和國的一切權力屬于人民，人民行使國家權力的機關是各級人民代表大會。人民代表大會的性質和地位決定了它保證憲法的實施，必須維護人民群眾的根本利益。

（一）堅持以人為本，維護和保障公民的憲法權利

憲法明確了“國家尊重和保障人權”的原則，專章規定了公民在政治、經濟、文化和社會生活等各個方面的權利和自由。保障公民的憲法權利，是地方人大及其常委會開展工作的必然要求。本屆市人大常委會注重落實和保障公民的憲法權利，在食品安全、飲用水水源保護、義務教育、終身教育、全民健身、社區公共文化服務、職工代表大會、特殊人群保護等方面制定了一系列與公民權益相關的地方性法規，保證了憲法在本市實際生活中得到貫徹實施。

地方立法和監督工作堅持以人為本、立法為民的原則，在觀念上要從公民義務本位向權利本位轉變，把實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益作為我們工作的出發點和落腳點；在實體上要落實人民群眾的憲法權利，以保障和改善民生為重點，著力研究解決人民群眾普遍關心的問題；在途徑上要細化保障公民權利的程序規定，完善權利受侵害的救濟措施，保障公民各項權益，維護社會公平正義。

（二）堅持立法為民，規范和監督權力的合法運行

憲法既保障公民基本權利，又規范國家權力的合法運行。保障憲法的實施，要處理好權力與責任的關系，推動政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義轉變。本屆市人大常委會在立法工作中，既注重確保行政權力可以依法有效行使，又注重對行政權力的制約、規范和監督。在制定民用機場地區管理條例、審計條例、居住物業管理規定等法規時，注重權利與義務關系配置平衡，確保行政機關權力與責任相當。

依法治國，最根本的是依憲治國，以保障公民權利為出發點，用法治思維、法治方式治理國家、管理社會。地方立法和監督工作，要更加注重規范國家機關行使權力的內容和程序，推動政府行為體現憲法精神和原則。在觀念上要從“管制型”向“服務型”轉變，激發市場主體的活力，處理好效率與公平的關系，保障公民權利的充分行使。在制度設計上要正確處理好權力與責任的關系，體現為民、便民、利民的原則，推動有關國家機關依法正確行使權力。在監督上要充分發揮人大監督的職能作用，加強對其他國家機關權力運行的監督，努力營造公平的社會環境。

二、加強地方立法工作，推進科學立法和民主立法

根據憲法規定，地方人大及其常委會可以制定在本行政區域內實施的地方性法規。本屆市人大常委會共制定地方性法規28件，修改法規86件（次）、廢止法規10件，作出法律性問題決定6件，為本市經濟社會發展提供了有力的法制保障。實現科學發展，加快轉變經濟發展方式，進一步保障和改善民生，迫切需要法律制度建設的推動和引導。中國特色社會主義法律體系形成后，加強地方立法工作，進一步推進科學立法和民主立法，必須在關鍵的環節上有所改進。

（一）科學立法必須從源頭抓起，把好法規立項的入門關

科學立法貫穿于立法的全過程，必須從源頭抓起，抓好立法項目論證，科學確定立法項目。為此，本屆人大常委會制定了《立法項目立項論證工作試行辦法》，在立項論證方面進行了有益的探索。

做好法規的立項工作，進一步增強立法計劃選項的科學性，一是立法項目的遴選要以問題為導向，緊緊圍繞經濟社會發展中迫切需要解決的現實問題，切實發揮立法的引領和推動作用。二是要發揮人大立法工作的主導作用，加強立法工作組織協調，科學篩選和統籌安排立法項目，優化配置地方立法資源，加強民生領域等重點領域立法。要重視人大代表提出的議案和建議，強化人大的立法職能。三是要完善法規立項論證機制，重視立法預測，完善法規立項標準，拓寬項目來源渠道，健全論證聽證制度，探索由常委會或者人代會審定法規立項，不斷提高法規立項的科學性、合理性。

（二）發揚立法民主，要進一步完善公眾參與立法機制

民主立法，就是要保障人民通過多種途徑參與立法，平衡和協調好各方面的利益訴求，使立法反映最廣大人民的意愿。多年來，市人大常委會不斷探索民主立法的形式，在公民表達訴求、參與立法、平衡利益方面起到了積極作用。本屆市人大常委會以來，經初次審議的法規草案已經全部向社會公布征求市民意見；立法聽證制度也日趨完善，房地產登記條例立法聽證會首次全程網上文字直播，并開設網友意見征集平臺。

當前，隨著我國改革的深化、市場主體的多元化和利益格局的復雜化，反映在立法中的利益博弈日益增強。需要我們進一步推進民主立法，拓展人民有序參與立法的途徑，使立法更加充分體現廣大人民群眾的意愿。一是要完善立法的公開制度。不但要公開法規草案，還需要公開立法過程，使公民能夠及時獲得相關的信息，以加強立法機關與公民之間的聯系與溝通。二是要完善保障公眾參與的剛性約束機制，為公眾參與立法提供制度上的有力保障，將公眾參與的形式、范圍、程序和權利保障予以明確，并使之規范化、制度化和程序化。三是要完善民意和立法機關互動的反饋機制，對公眾的意見，不僅“聽”而且“取”，將吸收意見的情況反映到法條，并及時向公眾反饋，提高立法民主的實效。

三、加強立法監督工作，維護社會主義法制的統一

根據憲法規定，全國人大及其常委會監督憲法的實施，地方各級人大及其常委會在本行政區域內保證憲法、法律、行政法規的遵守和執行。當前，為了保障憲法和法律的有效實施，地方人大及其常委會必須加強立法監督工作，更加注重對規范性文件的備案審查，更加注重對地方性法規的長效清理，以適應完善中國特色社會主義法律體系的需要。

（一）按照法律規定，加強規范性文件備案審查工作

規范性文件備案審查制度是一項憲法性制度，是人大法律監督工作的重要形式。憲法賦予地方人大撤銷本級人民政府及下級人大不適當的決議、決定、命令的職權，監督法第五章規范性文件的備案審查中就這一問題作了進一步的規定。市人大常委會自1999年就開始了對政府規章的備案審查工作。這些年來，市人大常委會共審查政府報送備案規章239件。為了進一步加強備案審查工作，2012年4月市人大常委會通過了《上海市人大常委會關于規范性文件備案審查的規定》。

法律體系形成后，我國社會生活的各方面已經做到了有法可依，非法律性文件應當逐步清理、減少，以避免不適當的規范性文件的消極后果和影響。依據憲法和監督法的規定，加強對“非立法性”規范性文件的備案審查，一是要進一步明確備案審查的范圍。內容涉及公民、法人或其他組織的權利和義務，規范對象不是特定的人，具有普遍約束力，能夠反復適用的，就應該判斷為規范性文件。二是要完善規范性文件備案審查啟動程序。有權主體發布的規范性文件，應當按照規定向人大常委會報送備案審查；社會團體、企事業單位和公民，可以向接受該文件備案的人大常委會提出審查建議。三是要處理好備案與審查的關系。備案的目的是為了審查，備案審查工作要從有備無審到有備有審轉變，開展有重點的主動審查，以保證規范性文件的質量。

（二）完善工作機制，健全地方性法規清理制度

法規清理，有利于維護國家法制統一，優化法規資源存量的合理配置，保證憲法和法律得以嚴格執行和遵守。本屆市人大常委會于2010年和2011年圍繞保證中國特色社會主義法律體系如期形成和行政強制法實施，分別開展了全面和專項清理，共打包廢止地方性法規5件、打包修改地方性法規60件。常委會還積極探索法規清理工作長效機制，試行了法規跟蹤上位法制度。但總體上說，當前的清理模式，還存在不夠同步、不夠及時、不夠銜接等問題，迫切需要完善長效機制，由目前的“集中式”法規清理轉向“日常式”法規清理，及時修改、廢止與社會經濟發展不相適應的地方性法規。

建立法規清理的長效機制，使清理工作規范化、常態化、制度化，一是要加強動態跟蹤，既要跟蹤上位法，也要跟蹤同位法，同步清理不相適應的地方性法規，統籌作出立法安排。二是要建立多元化的法規清理修改啟動機制。在“自我清理”方式的基礎上，采取“公民參與、開門清理”的方式，并探索建立外部監督機制。三是要注重與代表議案建議、立法后評估、執法檢查等相關制度的有機結合，對發現的問題法規，及時進行清理和修改。 （作者系市人大常委會法工委副主任。）